抓住历史机遇 完善环保考核 李萱

从定性考核到定量考核，从目标责任考核到纳入政绩考核进行一体化考核，环保考核体系在探索中逐渐成形。只有当GDP不再是衡量地方或区域发展的唯一重要指标时，环保考核才能获得深入发展的空间。

 

“十二五”规划纲要已经出台有日，好评如潮，被誉为是我国的首个绿色发展规划。温家宝总理在谈到“十二五"规划实施的难点问题时指出，干部考核的标准是一大难点问题，并明确指出要彻底转变唯GDP的观念。

 

 相比于“十一五”时期，“十二五”规划纲要对于考核，特别是环保考核，提出了更为具体、明确的要求。“十二五”规划纲要全文15处提到“考核”，其中，过半数以上的内容涉及环保考核。纲要两次专辟一节指出对于考核具体内容的要求、对于考核指标的分类、对于考核结果的运用提出明确要求，并首次提出要实行综合评价考核，加快制定并完善有利于推动科学发展、加快转变经济发展方式的绩效评价考核体系和具体考核办法，这其中，生态环境保护、资源利用等内容处于显著地位。

 

环保考核在“十二五”规划中的重要性颇为引人注目。“十二五”时期，环保考核在环境管理甚至整个经济社会发展中将会发挥更为重要的引导、激励与约束作用，  “十二五"规划纲要的推动将会有利于我国环保考核的进一步完善。

 

环保考核在探索中逐渐成形

 

环保考核作为一项行政机制，是对政府履行环保职责的情况进行考察、核实、评价，并以考核评价的结果作为领导班子和领导干部管理、任用、奖惩的依据。我国的环保考核从1989年开始起步，是政府推动环保工作的重要抓手。环保考核经历了环保目标责任制、城市环境综合整治定量考核，绿色GDP探索、减排考核以及最近的将环保纳入政绩考核体系的发展历程。从定性考核到定量考核-从目标责任考核到纳入政绩考核进行一体化考核，环保考核在探索中逐渐成形。

 

目前我国的环保考核体系可以总结为：以目标责任制为主要抓手，以减排考核为现实突破点，以政绩考核为依托，并辅之以其他形式的环保考核体系。

 

目标责任考核是环保考核的重要抓手

 

由地方试点起步，经立法得到确立我国的环保考核起步于环保目标责任制，它是在当时我国地方实践的基础上，结合行政管理体制现状提出的环境管理制度之一，主要是用责任制的形式要求各级领导对政绩管辖区域的环境质量负责，各级政府层层签订环保目标责任书，向上一级政府承诺本年度或本届政府任期的环保目标。从1 98 8年开始，山东、安徽、贵州、浙江等地开始实施环保目标责任制试点，1989年4月的第三次全国环境保护会议提出了5项制度，环保目标责任制位列其中。1989年12月，全国人大通过《中华人民共和国环境保护法》将环保目标责任制以立法形式确立下来，其中明确规定：“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量。

 

减排考核是环保考核的现实突破点  环保目标责任制在管理实践中的表现形式多种多样，其中，减排考核是环保目标责任制的典型形式。比如，2006年“十一五”规划纲要提出二氧化硫和COD下降10%的目标，环境保护部代表国务院与各省、自治区、直辖市签订了《“十一五”主要污染物总量控制削减目标责任书》，各地将目标责任层层分解落实。2007年1 1月，国务院下发了考核的规范性文件，主要包括《主要污染物总量减排统计办法》、《主要污染物总量减排监测办法》、《主要污染物总量减排考核办法》，对考核办法、考核指标、监测等进行规范。利用考核手段推进节能减排，其直接起因是“十五”规划在二氧化硫排放量和COD排放量上的实施效果不理想，“十五”期间，二氧化硫排放量和COD排放量两项指标不降反升，党中央、国务院对此高度重视，将节能减排下达为“十一五"期间的约束性指标，并采取考核机制推动减排工作进一步落实。减排考核手段强硬，考核结果直接影响地方党政一把手的政治前途，各地都将减排指标纳入政府绩效考核指标体系中。这一措施有效削减了主要污染物的排放，促进了环境质量好转。减排考核对一些排污量大的经济发达地区较为有效，但是对一些工业不发达、排污量小的地区，收效甚微。

 

目标责任考核形式多样  除减排考核之外，还出现了其他的环保目标责任考核形式，例如，“十五”以来，淮河流域实行的水污染防治责任考核；江苏无锡实行的“河长制”，党政一把手分别担任了64条河流的“河长”，河流水质的改变状况直接与这些领导干部的“升迁”挂钩。

 

环保实绩考核是环保考核的主要依托

 

对领导干部进行政绩考核是我国目前较为普遍采用的一种政府绩效考核形式，环保实绩考核是以政绩考核为依托，利用目前已经形成的政绩考核机制，将环保考核指标纳入政绩考核指标中，将环保考核作为实绩考核的一部分进行一体化考核。将环保指标纳入政绩考核体系中，可以通过指标内容与权重的设计引导地方领导干部政绩观与施政行为。

 

环保指标纳入政绩考核体系  长期以来，就政绩考核指标的内容和权重看，我国多数地方建立的是以GDP增长为主的考核评价体系，GDP增长对地方领导干部最直接、最有效的激励就是政治上的升迁。已有研究显示，自20世纪80年代以来，我国地方领导干部晋升与该地GDP增长呈显著正相关关系。政绩考核通过这种干部人事激励机制，对地方领导干部的行为发生显著的引导、激励作用。2005年，原国家环保总局向中组部建议，把执行环保法律法规、污染物排放、环境质量变化、公众满意程度等指标，列入各级地方政府干部考核体系。2006年7月，《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》规定：“对地方党政领导班子及其成员的实绩分析，内容主要包括：上级统计部门综合提供的本地人均生产总值及增长、人均财政收入及增长、城乡居民收入及增长、资源消耗与安全生产、基础教育、城镇就业、社会保障、城乡文化生活、人口与计划生育、耕地等资源保护、环境保护、科技投入与创新等方面统计数据和评价意见，具体指标由各地根据实际情况设置”。2005年至今，黑龙江、江苏、上海、宁夏、浙江、重庆、山西等地试行将环保指标纳入政绩考核体系。

 

环保实绩考核在不断探索  近年来，我国一些地方开始出现环保实绩考核的实践探索。2000年以来，重庆市开始试行党政一把手环保实绩考，并于2006年审议通过了《重庆市党政一把手环境保护实绩考核办法》。对环保实绩突出的区县党政一把手予以表彰奖励，对实绩较差的予以通报批评。同时，考核结果还要在市内主要新闻媒体上予以公布，并作为市委组织部门对区县和市级有关部门领导班子和领导干部考核的重要内容。广东深圳于2007年实行领导干部环保实绩考核制度，于次年起每年对上一年度各区和有环境保护任务的职能部门领导班子和党政正职进行环保实绩考核，考评结果作为干部奖惩依据。

 

其他形式的环保考核探索

 

“城考”推动环保考核从定性考核向定量考核发展  1988年，国务院环委会发布《关于城市环境综合整治定量考核的决定》，在113个国家环保重点城市陆续开展城市环境综合整治定量考核(城考)。至2008年，“城考”范围已经扩至629个，其中地级及地级以上城市283个。城考通过设定反映城市环境质量、污染控制、环境建设和环境管理方面有代表性的指标(“十一五”期间是“城考"指标是16个)，考核这些指标的量化结果，并在全国范围内公布城市排名。“城考”是环保考核从定性考核向定量考核发展的重要一步。在“城考”基础上，1997年原国家环保局开展“创建国家环保模范城”(创模)活动。“城考”主要考核城市环境综合整治的约束指标，而创模主要考核城市经济社会发展的激励指标。

 

绿色GDP探索尚不成熟  在环保考核的发展历程中，绿色GDP的探索也被提上工作日程。胡锦涛总书记在2004年中央人口资源与环境工作座谈会上指出，要研究绿色国民经济核算方法，探索将发展过程中的资源消耗、环境损失和环境效益纳入经济发展水平的评价体系，建立和维护人与自然相对平衡的关系。国务院在《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》中也强调指出，要加快推进绿色国民经济核算体系的研究，建立科学评价发展与环境保护成果的机制，完善经济发展评价体系。将环境保护纳入地方政府和领导干部考核的重要内容，定期公布考核结果，严格责任追究。2006年，原国家环保总局和国家统计局向媒体联合发布的《中国绿色国民经济核算研究报告2004))，公布了2004年全国整体范围的绿色GDP核算情况，但是并未公布31个省、自治区、直辖市的排名结果。绿色GDP核算工作自2004年启动以来，至今并未发展成熟，由于多种原因，基本停留在研究层面。

 

环保考核的“考”与“用”

 

环保考核的不同形式其效果也不尽相同。总体上看，环保考核提高了各级政府环保工作的责任感与自觉性，能够在一定程度上引导政府施政行为，促进了一些地方环境质量改善，特别是对于主要污染物排放的控制，考核起到了较为有效的引导与约束作用。
   

如果从1988年目标责任制的实施开始计算的话，环保考核历经了二十多年的发展历程，在这期间，环保考核是否能够真正发挥作用，考核与干部使用直接挂钩，引导政府和领导干部的环保履职行为，而不是走过场、搞数字游戏，是贯穿始终的一个焦点问题。这就涉及“考”与“用”的关系。

 

考：从部门化考核逐步过渡到纳入政府绩效考核体系进行一体化考核

 

就考核的方式而言，无论是最初的环保目标责任制还是“城考”，2000年以前的环保考核带有较强的环保部门色彩，环保考核一般都没有纳入政府绩效考核体系中，是游离在政府绩效考核体系之外的专业考核。就考核主体看，考核主体主要是环保部门、政府干部管理、组织人事部门，甚至社会公众都并未参与进来。就考核对象看，环保考核的考核对象本应是各级人民政府，但是实际操作上，往往是地方环保局在应对考核工作。就考核结果的运用看，考核的结果只是涉及暂时的面子问题，基本上不会影响到干部的升迁、奖惩。

 

2000年以后，环保考核开始进入政府绩效考核体系中。一些地方开始进行环保实绩考核的试点改革，特别是2006年《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》的发布实施后，环保考核较为普遍地作为政绩考核的一个组成部分，在不同程度上发挥了考核的引导、激励作用。

 

从部门化考核逐步过渡到纳入政府绩效考核体系进行一体化考核的发展趋势说明，随着我国经济社会的不断发展，环保观念渐渐深入人心，环境保护不仅是环保部门的工作职责，同时也是地方政府的重要工作职责。环保考核对于形成齐抓共管的环保工作局面、遏制地方政府的地方保护倾向发挥了重要作用。

 

用：考核结果逐渐成为干部任用、管理重要依据

 

考核作为一项行政机制，其实质意义在于，将考核对象的奖惩、升迁等政治利益与工作实绩直接挂钩，引导考核对象的履职行为。如果考核的结果不能得到有效运用，考核结果与领导干部的奖惩、升迁脱节，考核工作将会有名无实。我国的环保考核，在考核结果的运用上屡遭诟病。有报道指出，多数地方的环保绩效考核结果是合格、)优秀，环保考核在很多地方存在考用脱节的现象，一般而言，环保考核的结果尚未对领导班子管理、领导干部任用、奖惩等发挥重要影响，环保考核不能充分发挥应用的引导、激励与约束作用。

 

近年来，随着环保观念的日渐深入，在政绩考核中被亮黄牌的，甚至因环保工作不力直接影响升迁，甚至被免职的现象也开始频频出现，环保考核的重要性日益凸显出来。

 

 

“考”“用’’背后是环保考核与GDP考核的此消彼长

 

纵观我国环保考核的发展历程，环保考核与经济社会发展阶段紧密相关，随着社会经济的不断发展，环保考核不断深入。在这一过程中，环保考核始终在与干部考核体系中的G：DP崇拜进行较量。

 

最初实行的环保目标责任制与城考，通过责任状或公布排名的方式，增强地方政府和领导干部履行环保职责的责任心、自觉性和荣誉感，在一定程度上遏制了改革开放后地方经济急速增长带来的环境问题。之后开始探索绿色GDP，直接对GDP的核算方式进行改造，试图把经济活动过程中的资源环境因素反映在G.DP中，将资源耗减成本、环境退化成本、生态破坏成本以及污染治理成本从GDP中加以扣除，同时加上环境保护的效益。近年来，环保考核开始纳入政绩考核体系中一体化进行，环保考核指标与GDP指标在考核体系中的权重设计更是针锋相对，此消彼长。

 

环保考核与GDP考核的此消彼长状况其实取决于我国的经济社会发展阶段，取决于国家的经济社会发展战略。就国家的总体发展战略看，从“七五”计划至“十五”计划时期，区域的经济发展水平即GDP是国家制定经济社会发展规划的主要标准。在这样一个发展布局下，政绩考核的GDP崇拜是理所当然的。地方发展以GDP增长为主要导向，缩小地域差距成为主要缩小GDP差距。

 

在此意义上，环保考核是否能够冲破政绩考核中GDP崇拜的阻力，一个关键因素是国家经济社会发展的战略布局，只有当GDP不再是国家衡量地方或区域发展的唯一重要指标时，环保考核才能获得进一步深入发展的空间。“十二五”规划纲要在国家发展战略层面提出了GDP不再是国家衡量地方发展的唯一重要指标，为环保考核体系的建立与完善提供了难得历史机遇。

 

建立有效的环保考核体系

 

环保考核获得难得历史机遇

 

“十二五”规划首次将主体功能区提升到国家发展战略层面，在“实施主体功能区战略”一章中专辟一节，强调要实行各有侧重的绩效评价。在强化对各类地区提供基本公共服务、增强可持续发展能力等方面评价基础上，按照不同区域的主体功能定位，实行差别化的评价考核。

 

对优化开发的城市化地区，强化经济结构、科技创新、资源利用、环境保护等的评价。对重点开发的城市化地区，综合评价经济增长、产业结构、质量效益、节能减排、环境保护和吸纳人口等。对限制开发的农产品主产区和重点生态功能区，分别实行农业发展优先和生态保护优先的绩效评价，不考核地区生产总值、工业等指标。对禁止开发的重点生态功能区，全面评价自然文化资源原真性和完整性保护情况。

 

同时，“十二五"规划在“完善规划实施和评估机制”一章中再次专辟一节，提出要实行综合评价考核。相比“十一五”规划，“十二五”规划对经济指标进行了弱化，不仅将经济增长预期指标从年均增长7.5%下调为7%；而且删除了人均G D P增速指标。在地方考核中，还首次提出弱化对经济增长速度的评价考核。在弱化经济增长指标的同时，“十二五"规划提出，要强化非经济增长指标，并明确指出了要强化资源节约、环境保护、结构优化等指标。

 

可以看出，这些内容对于环保考核而言，提出了一个关键问题，就是GDP不再是衡量地方发展、衡量地方领导干部工作实绩的唯一重要指标，体现了新的政绩观。考核地方政府与领导干部，不仅是要考核GDP，也要考核地方各级政府的环境质量改善情况以及其他民生改善情况，这为环保考核提供了难得历史机遇。

 

突出区域功能导向，建立完善环保考核体系

 

建立有效的考用结合机制通过考核指标的设置、考核结果的运用等，将环保考核作为政府绩效评估的重要组成部分，建立科学合理的政府绩效评估指标体系和评估机制。在考核责任的落实上要精确定位考核对象，避免出现市环保局考核区县环保局的情况，避免出现将考核压力过度集中于环保部门的怪圈。考核结果要通过有效的行政机制运作，作为各级政府领导班子调整和领导干部选拔任用、奖励惩戒的重要依据，强化考核与奖惩的正向关系。在考核指标的设置上，根据区域功能定位的不同，采取不同的方式将环保指标纳入绩效评估指标体系中，在考核结果的运用上，将环保考核结果作为各级政府领导班子调整和领导干部选拔任用、奖励惩戒的重要依据。

 

继续以减排考核为现实着力点  减排考核自实施以来，成效较为显著，是环保考核工作的一个突破点，并且已经成为落实科学发展观、转变经济发展方式的重要抓手。应继续以减排考核为环保考核的现实着力点，并进一步完善环保目标责任制。应当建立、完善环保考核的配套体系，包括规范环保考核指标的内容、建立考核评价方法、考核程序、确保地方环保考核指标与“十二五’’规划确立的约束性指标的衔接、建立规范化的环保统计数据系统。

 

突出区域功能导向，建立有利于环保的考核体系  “十二五”规划提出实施主体功能区战略，并提出实行综合考核评价。在这一整体背景中，环保考核是综合考核评价体系的一个重要组成部分。环保考核的形式多种多样，要真正发挥环保考核的引导作用，应当将环保考核纳入现有的政绩考核体系中，将政绩考核作为环保考核的主要依托。要以科学发展观为指导，根据主体功能区的区域功能定位，突出功能区导向性，根据地区资源环境状况、地区发展水平等因素来分类设计考核指标，进行分类考核、分类评价，各有侧重，突出环保考核对政府行为的引导功能。

（  环境保护   2011年第10期   ）