剖析当前社区建设存在的主要问题及对策建议

      我区社区建设8年来取得了一定成效，但是最近两年来困难和矛盾不断突显，只是处于稳定态势，与周边兄弟市区加快发展相比，我们的差距越来越大。现根据最近区领导带队开展的几次调查研究和平时收集到的情况，本文就社区建设当前存在的主要问题进行剖析，并对解决存在问题提出对策建议。

    一、社区建设存在的主要问题剖析

    管理体制上——外部环境不宽松

    1、街道在社区管理上仍实行行政化手段。一是街道办事处参照行政单位管理模式。制定了一套对社区的管理制度，街道承接政府的所有工作都分摊到社区，由社区来最终完成。街道对社区的年终目标考核制度，就决定了平时叫社区干什么社区只能无条件服从。二是街道对社区干部的管理没有依法进行。街道没有经过法定程序而随意调整调动社区干部的现象年年都在发生。

    2、市、区政府部门与社区没有理顺正常关系。一是政府部门把社区当作基层行政单位。市、区两级政府中担负了城市基层行政管理工作的部门，照旧或更严重地把社区当作本部门延伸到基层的“腿”，经常是直接召开社区居委会主任会议，向社区安排布置工作，而又根本不执行“权随责走，费随事转”原则。二是区委、区政府制定的规定和制度根本未执行。区委、区政府前些年制定的有关政府部门转变职能，理顺与社区关系的文件规定和“部门工作进社区的准入制”等规定和制度，未明确由谁执行、由谁监督。市级部门直接布置的，区上无法抵挡；市区两级直接布置的，街道更无法抵挡。因此这些规定和制度，实际上是一纸空文，从来没有得到过落实。三是社区干部无所适从。由于两级政府的有关职能部门都在直接向社区安排工作，把他们自身应承担的职责转嫁给社区承担，社区干部往往一天要从多个部门接受若干任务，真是无所适从。现在社区居委会承担着20余类100余项任务，每个部门在社区都建立了自身的基层组织，这些基层组织都由社区居委会主任或副主任兼领导职务，据统计，社区居委会主任兼职最多的达到39个，副主任兼职最多的达到31个。所有社区居委会都出现了“五多五少”，即接受指派任务多，参加上级会议多，应付检查评比考核多，起草总结汇报材料多，加班加点时间多；社区自己支配的时间少，经济创收少，为民服务少，走家串户了解和关注民情少，自身学习提高的时间少。

    3、区和街道在解决社区阵地问题上受到权力制约。

    一是社区办公和服务用房总的不达标。我区现有城市社区38个，而办公、服务阵地符合标准（即办公场地100㎡、服务场地200㎡）的仅有10个社区，只占社区总数的20%。办公室面积在100㎡以下的有11个社区，服务阵地在200㎡以下的有16个社区，完全没有服务阵地的就有12个社区，分别占城市社区总数的29%、42%、32%,其中无单独警务室的有9个社区。二是办公和服务阵地来源不畅。建筑开发商提供无偿使用房屋的只有6个社区，国资局提供空置公房有偿租用的只有8个社区，其中北街有3个社区租用公房面积约800㎡，共要付月租金3500元；南街有4个社区租用公房面积约360㎡，要共付月租金900元。现在有10个社区处在旧城改造或新区开发地段，多次同建筑开发商协商社区用房，始终未获成功；还有4个社区已经物色到了本社区内的空置国有公房，多次同国资局协商，请提供给社区作阵地，也未获批准。三是社区阵地得不到解决的根本原因。我区是市、区同城，城市开发建筑的规划和审批权以及国有空置公房的管理权都在市一级，我区没有权力，所以区和街道以及社区只能出面协商，建筑开发商和国资部门完全不买账。如南街白招牌社区，现在办公阵地是老居委会留下的，只有35㎡，而前三年该社区内旧城改造，新建了洪洋农贸市场那座大楼，区民政局会同南城街道和社区同该楼建筑商协商了10多次，最终还是未得到落实，只好不了了之。

    运行机制上——内部运转缺活力

    1、社区自治功能仍然弱化。一是社区居委会职能错位。由于社区管理日益行政化，社区不论人员还是经费都受制于政府及街道办事处，这就导致了社区经济基础薄弱，管理手段滞后（权利基本上是政府部门所有），服务组织欠缺，使社区居委会在其运行过程中存在着严重的职能错位。社区居委会实际上变成了各级党委、政府部门工作的承受层、操作层和落实层。二是社区缺乏感召力和凝聚力。广大居民有事就只想着找政府、找物业，在服务上对社区居委会的诉求不断弱化。同时，大多数居民乃至社区成员代表大会的成员都缺少参与社区事务决策、管理和监督途径，居民参与社区事务的不多，即使参与了，也只是参与社区事务的行政化实施过程。社区的环境卫生打扫、夜间治安巡逻以及其他突击性事务，全靠指令性的组织低保户居民来义务完成。三是社区居委会对政府产生了依赖性。尽管社区居委会在形式上是依法自主产生并组成，但现状却是社区居委会组织的生存要依靠政府在人员安排办公条件、工作经费、人员工资等方面给予扶持和帮助。正是由于其生存上有很大的依赖性，使社区居委会更多的精力不是用于服务居民，而是忙于政府机构安排的行政性事务，这就导致了社区居委会法律地位“悬空”，自我决策、自我管理、自我服务、自我监督的机制难以形成。

    2、社区干部队伍不够稳定。一是社区干部的综合素质和整体素质亟待提高。社区干部都是分期分批地面向社会招聘的，各自经历和修养不同，文化水平、知识面和实际工作能力参差不齐，个人素质有较大的差异。一部分社区干部缺乏基层事务管理和基层群众工作经验，工作不大胆，怕担风险和责任，对街道的指导和帮助存在依赖性。有少数社区干部不热爱社区工作，不安心社区工作，不学习，不提高，怕吃苦，不能正确对待当前社区建设出现的困难和问题，缺乏信心，产生失落感。二是社区干部待遇偏低。近两年，随着和谐社区建设的深入推进，政府部门许多职能延伸到社区，社区干部普遍感到不堪重负，但经济待遇又很低，付出与回报远不成正比。当前，社区居委会主任（兼党支部书记）月补贴才700元，党支部副书记和居委会副主任及劳保员月补贴才600元，其全年补贴8400元、7200元远远低于2008年我区城镇居民人均可支配收入13282元。而新招聘的大学生社区助理月工资就是900—1100元。不少社区干部都是下岗职工或待业人员，家境都很困难，一家至少三口人，爱人无收入，小孩在上学，全靠他们的工资维持全家生活，其生活水平只相当于低保水平。

    3、社区工作经费严重缺乏。一是办公经费的定额与实际支付的需要差距很大。社区工作经费全靠政府划拨，当前，一个社区全年办公经费只有5000元，每月平均410元。而随着办公现代化条件的改善和要求的普遍提高，办公成本就在大幅度提升，据统计，社区办公、开会和多种专项活动所需的办公经费都在每月1000元左右，多的达到1500元。二是党建经费远不如适应形势发展的需要。近几年区上划拨给社区的党建经费一年只有2500元，而企事业单位移交给社区管理的党员人数与年俱增，一般都由建社区时的不到20名猛增到现在的150人以上，多的社区已达到300余人。社区由原来的党支部提升为党总支部，下设若干个支部和党小组，党员人平经费只有16元。

    4、社区党建工作有待进一步改进。一是党组织的作用发挥差。党支部书记和居委会主任一肩挑，平时居委会行政工作很多，因此一忙起来就忘记了或根本顾不上召开支委会来研究大事，进行决策。专职副书记也只是具体负责日常党务管理工作和完成分工的行政工作，因此，党支部往往未能发挥好领导和监督作用。二是支部成员素质低。党支部班子中一部分成员缺乏党建管理经验和开拓创新意识，工作方法简单，工作手段单一，现代气息不浓，思想观念和工作能力不适应新形势的需要，对社区党建工作一些难点、热点问题关注不多，研究不深，直接影响社区党建工作的有效开展。三是党组织生活形式单一。有的社区一个季度或半年才过一次组织生活，而且搞娱乐活动为主，对党员思想教育工作不经常、不深入、不细致，多数党员的模范带头作用发挥差。四是党员管理难度大。随着各类经济组织、社会组织离退休党员和下岗失业职工党员以及待业大学生与退伍军人中的党员进入社区，党员结构日趋复杂，社区党员队伍整体素质不高，普遍存在年龄偏大、文化偏低、从业复杂、流动性大、人户分离的特点，组织生活缺勤现象严重，党员管理盲点增多。

    创建工作上——对照标准差距大

    对照国家民政部于去年10月颁发的《全国和谐社区建设示范单位指导标准》，我区在创建“全国和谐社区示范区”方面还存在三大差距。

    1、硬件建设上的差距。一是服务机构不达标。《标准》规定，区和每个街道都要建立社区服务中心和社区卫生服务中心，2-3个社区建立1个卫生服务站。而我区区上未建立社区服务中心，还有4个街道（景区）未成立服务中心和社区卫生服务中心，至少还应再成立8个社区卫生服务站。有27个社区的活动场所未达标，33个社区没有配备文体活动器材。二是办公和服务阵地不达标。达标的社区只有11个，其余27个社区阵地面积平均缺少98㎡，总面积缺少2660㎡.三是社区办公自动化设施不达标。由22个社区只配备了1台电脑，其中有15个社区还没有打印机，更无复印机。

    2、队伍建设上的差距。一是社区专职工作者不达标。按《标准》要求，我区应配备除去社区“两委”干部之外的社区专职工作者（协管员）152名，而现在只有38名（劳动保障员），还缺114名。在现有社区干部和社区专职工作者中，全部都没有社工任职资格。二是社区注册志愿者不达标。我区大多数社区只有注册志愿者50人左右，每个社区缺少290人左右，共缺少11000人。

    3、经费保障上的差距。一是社区干部经济待遇不达标。《标准》要求社区干部待遇（工资、补贴、保险）标准不低于上年本地城镇职工平均水平，而我区社区工资（补贴）和保险等每月只有800元至900元，同上年城镇职工平均月平均1709元相比，少了809元至909元。二是社区工作经费过于紧张。区、街两级拨付给社区的办公经费平均每月只有410元，而大多数社区每月办公经费实际支出都在1000元左右，差额太大。

    二、解决存在问题的对策建议

    核心——不断加大领导力度

    一是真正提高各级党政领导对新形势下加强和谐社区的建设的认识。要充分认识到社区建设当前面临的新形势有三个特点：第一，党中央作出了新部署。党的十七大和十七届三中全会作出了“把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”的战略部署，并明确作出要着力破除城乡二元结构，形成城乡经济社会一体化新格局，加强农村社区建设的重要部署。第二，城乡居民产生了新期待。城乡人民的物质文化需求不断增长，广大群众的民生民安民乐等需求要靠社区去解决，去满足，只有社区居委会才能在基层社会管理、密切联系群众、关心和服务人民大众等方面发挥优势作用，实现社会管理的全覆盖。第三，经济社会发展提出了新任务。当前，社区要积极配合党和政府应对国际环境和国内经济情况的新变化，充分把握好前所未有的机遇和挑战，及时把社区建设的成果和优势转化为推动经济社会发展的强大动力，凝聚起城乡居民与党和政府共渡难关，努力促进中央关于保发展、保民生、保稳定、保中央各项方针政策的落实。通过提高认识，对社区建设引起高度重视，切实把它提上议事日程，认真研究和决策。

    二是在区上专门建立一个有权威性的社区建设综合协调机构。这个机构的名称可以叫作“社区建设指导办公室”，直接对区委、区政府负责，专职做好城乡社区建设的规划、指导、管理协调和考核工作，授权严格执行上级和区委、区政府制定的有关社区建设的政策、规定，对理顺政府部门与社区关系、部门工作进社区的准入审批、部门责权利下移和执行社区发展经济的优惠政策等问题，进行协调监督和考核，以确保改变文件规定和制度在纸上谈兵的现状，确保实现真正还权还利于社区。

    三是依法修订完善对社区的管理制度。解决好街道办事处依法对社区的属地管理问题，建立起“条块结合，以块为主”的城市管理体制。摒弃街道对社区的行政化管理手段，明确街道办事处对社区建设上负有的职责主要是监管、支持、协调和推进社区自治组织开展社区自治和社区建设，并对社区居民提供政府应当提供的公共产品和公共服务。严格尊重和维护社区居民依法自治权，并大胆放权让利于社区，引导社区大胆地朝自主生存和发展方向推进，打破街道办事处与社区居委会之间双向依赖的行政隶属关系。

    根本——切实转变政府职能

    一是建设服务型政府。进一步理顺城市基层管理体制，实现政府“三下一转”，即权力下放、财力下沉、重心下移、转变政府职能，逐步弱化“条条管理”，强化“块块管理”，明确政府与社区的定位，打造“小政府、大社会”的格局。

    二是对部门工作进社区加强界定与规范。进一步明确政府部门各自的职能职责，由各部门自己界定下放下移的职能和重心，由区社区建设指导办公室统一规范，重新修订“部门工作四进社区的责权利配套制度”和“准入制度”。在工作进社区的同时，部门应强化自身在社区公共管理方面的职责，切实做好政府对社区基础设施的投入，对文体等公共设施的投入，以及对社区民间组织给予资金上、政策上的支持等工作。

    三是完善部门与社区挂钩结对制度。每个部门分别与一个社区实行挂钩结对，为社区建设加强指导和服务，一年应为社区成功地办几件实事。区委、区政府应把这一制度列入机关年终目标考核内容，由社区干部和居民代表打分。

四是完善落实优惠政策。由劳动、工商、税务等部门尽快修订完善《贯彻落实省、市10个部门联合颁发的有关再就业优惠政策文件的实施意见》，提出进一步支持社区兴办服务实体和为下岗失业人员安排再就业的优惠措施，支持和帮助社区增强自身造血功能。

    关键——努力激活运行机制

    一是改革社区内部组织机构。其基本思路是：实行行政层与自治层分离，决策层与执行层分离，保证自治组织相对独立发挥作用。在行政层面上，社区成立社区工作站，其职责主要是完成上级党委、政府交办的工作，其中社区党建工作站，主要从事社区党员的管理和教育；社区行政事务工作站，主要协助政府完成行政方面的事务。其人员由区政府向街道下达指标，街道面向社会招聘“社区事务协管员”，每个社区不少于3人，人员工资由区财政和街道财政共同负担。在自治层面上，由社区居民选举产生社区居委会和社区成员代表大会，社区成员代表大会为社区决策机构，社区居委会为执行机构，负责社区自治日常事务，并对社区工作站进行指导和监督。社区党组织对社区各类组织实行统一领导，努力促进和形成社区党建、行政事务、社区自治三者工作齐抓共管，相互促进的良性互动机制。

    二是大力培育发展志愿者和社区民间组织。第一，加强社区志愿者服务建设。共产党员、共青团员、国家公务员要带头参加志愿服务活动，动员专业技术人员、青少年学生以及身体健康的离退休人员参加社区志愿者服务活动，形成组织严密、机构合理、功能齐全的社区志愿者队伍。要根据志愿者特长和居民需要，划分为调解、维权、普法、帮困、治安等若干小组，方便开展志愿服务。要完善服务时间积累制度，把服务时间累计数作为评定奖项、表彰和回馈服务的重要依据。要不断更新志愿者服务的理念，增强服务技能，促进社区志愿服务队伍向专业化方向发展。第二，大力培育发展社区民间组织。要重点培育发展为老年人、残疾人、妇女、未成年人、下岗失业人员等特定对象提供法律等方面援助的维权类组织；“爱心基金”、“爱心超市”等公益类服务组织；巾帼服务队、职业介绍所、送温暖小组、心理咨询小组等服务类组织；治安巡逻、卫生督导、低保评议等管理类组织；“爱心妈妈帮教组”、“青少年维权岗”等教育类组织；书画协会、鼓乐队、登山队、戏剧队等文体类组织。社区居委会要指导社区民间组织建立健全以章程为核心的各项规章制度，确保其在法律法规范围内自主开展活动，为社区居委会开展居民自治、服务居民助一臂之力，为社区居委会减轻工作负担。

    三是加强财力支撑体系建设。第一，健全社区财力支撑体系。应该健全以政府投入为主导、社会投入为辅助的体系，确切地说就是应健全和完善政府投入一点、街道筹集一点、部门支持一点、配套补助一点、旧城改造资助一点、社区成员单位赞助一点、向省市争取一点的经费投入机制。第二，加强社区办公和服务用房建设。通过调剂国有空置公房、自主建设新房、购买现成商品房等方式，确保老城区社区居委会办公和服务用房面积达到最低标准300㎡，特别要做好向市国资局的反映、汇报和联络、争取工作，争取市国资局在安排国有空置公房上的政策要向社区倾斜，已经安排给社区的公房应免收租金，还未安排的应无偿提供给社区长期使用。通过建立规划、建设、国土资源等部门联合协作机制，确保城市新开发区域的社区居委会办公和服务用房不低于400㎡.特别要及时向市政府的规划、建设、国土等部门及时反映、汇报我区社区建设规划和社区用房需求情况，争取市级这几个部门的支持，在建筑开发商提供社区用房或按比例提供社区阵地建设基金方面得到落实。无论新建、购买还是开发商按成本价提供用房，都需要区政府并争取市政府的财力支撑体系的投入，才能得以实现。第三，妥善解决社区居委会各项经费。应逐步提高社区干部生活补贴，2009年人平增加200元，使社区居委会主任达到大学生社区助理的最低工资900元的水平，并完善社区干部生活补贴自然增长机制。逐年增加社区办公经费，将社区居委会办公经费、居委会成员和社区协管员生活补贴及养老、医疗、失业保险等费用纳入财政预算，争取市上支持20%，区和街道分别负担40%和30%。部门工作进社区应拨付的“费随事转”经费全部留作社区工作经费。在财政部门设立专门账户，加强资金的管理和监督。

    四是建立科学合理社区工作者工作业绩考核评议机制。由街道党工委、办事处每年定期组织居民和辖区单位对社区居委会的绩效和为社区居民提供公共服务情况等进行评议，评议和考核结果作为街道考核社区居委会的主要依据，并与社区工作者的报酬和奖励挂钩。

    前提——提高社区干部素质

    一是确立社区干部队伍建设的目标。紧密结合当前国际、国内新形势发展的需要，特别是应对国际金融危机带来的冲击和影响，以科学发展观为指导，应把社区干部队伍建设成一支守信念、讲奉献、有本领、重品行的队伍，建设成能坚定地为中央关于保发展、保民生、保稳定、保中央各项方针政策贯彻执行的战略部署落实到社区的队伍。

    二是加强社区干部队伍思想政治建设。扎实开展以社会主义核心价值体系为基础内容的系列教育活动，坚持用中国特色社会主义理论体系武装社区干部头脑，引导他们牢固树立爱国主义、集体主义、社会主义信念，树立热爱社区、建设社区、奉献社区的事业心和责任感，勇于吃苦耐劳，善于开拓进取，看到光明前景，增强胜利信心，为社区建设这个朝阳事业奋斗不息。

    三是加强社区干部队伍能力建设。引导和帮助社区干部在社区实践中摔打锤炼，发扬我区“敢想敢干敢拼搏、创新创先创一流”的江阳精神，努力学习，勤于实践，不断提高执行政策的能力、推动科学发展的能力、服务群众的能力、依法办事的能力、改造艰苦环境和解决自身问题的能力。

    四是加强社区干部队伍作风建设。教育和引导社区干部端正思想作风和生活作风，坚持依法用权、为民用权、秉公办事、廉政办事。帮助社区干部端正对居民群众的态度，摆正同居民群众的关系，增进同居民群众的感情，努力学习掌握在新的历史条件下，做好居民群众的方法和本领。

     重点——大力拓展社区服务

     一是提高思想认识。深刻认识到不论社区建设有多少内容，社区服务都是基础，是龙头，是凝聚社区居民的核心。所以，在社区建设中绝不能削弱社区服务的地位和功能，社区服务这面旗帜要高高举起。

    二是建立服务组织。按“全国和谐社区建设标准”要求，区和每个街道都应建立“社区服务中心”，每个社区建立“社区服务站”，形成区、街、社区三级服务网络，而且都应做到有牌子、有执照、有公章、有阵地、有队伍、有项目，把这三级组织真正建成实体。

    三是提升服务水平。第一，拓宽服务领域，开辟新的服务项目。既不丢掉传统的服务领域、项目和手段，又要逐步实现服务领域全面化、服务方式科学化、服务手段现代化、服务组织中介化。第二，打造“五型社区”，开拓新的服务载体。打造“就业型”社区。在街道社区服务中心和社区服务站，建立下岗职工、失业人员数据库，提供就业再就业政策咨询，再就业培训等技术指导，引导和帮助下岗失业人员转变择业观念，提高就业能力，实现再就业。打造“保障型”社区。完善社区救助体系，积极对“三无”对象、生活困难家庭等弱势群体进行救助；组织志愿者开展环境整治、慰藉老人、扶贫救助等多种形式的公益服务活动。打造“健康型”社区。街道设立社区卫生服务中心，2—3个社区设立一个社区卫生服务站，重点开展健康教育、疾病预防、保健康复、计划生育技术服务和一般常见病、多发病的诊疗服务。打造“平安型”社区。每个社区设立一个警务室，并配备1—2名民警和4名保安，建立以驻区民警、社区保安、联防队员为主体、专职和义务相结合的群防群治网络。打造“文明型”社区。大力建设方便社区居民读书、阅报、健身、文化娱乐的场所，广泛开展以“团结互助、友爱支持”为主体的“温情邻里”“邻居节”“邻里宴”“楼院互助会”等活动，弘扬家庭文化、社区文化、社会文化，倡导和树立社会主义道德观、价值观和荣辱观。

    保证——积极改进社区党建

    一是加强党组织建设。党员在50人以上的党支部改建为党总支部，党员在100人以上的党总支部配备1名专职副书记，党支部委员不少于5人，其中应有一名来自辖区单位，一名来自居民代表。街道派下去的兼职支部书记应把临时组织关系转到社区，并到社区参加并主持党组织生活。

    二是发挥党组织核心领导作用。党总支（支部）应制定、完善并坚持集体决策制度，把党的建设工作融合到社区政治、经济、文化活动中去，深入到为群众办实事的具体工作中去，渗透到社区居民自治管理的实践中去，使整个社区建设工作得到有效保证。

    三是加强党员分类教育管理。按照分类指导的方法，对不同类型的党员加强有针对性教育和管理：对社区中从事一定工作的党员，要鼓励他们在社区各项工作中发挥带头作用；对离退休职工党员，要从政治上、思想上、生活上关心他们，消除其思想上的“空虚感”和“失落感”，并组织他们参加力所能及的社区活动，积极发挥余热；对流动党员，要切实把社区流动党员活动站建立起来，掌握底数，按照小型、业余、分散的原则，组织开展各种活动，同时做好外出党员定期联系工作；对在职党员，要组织他们参加“一人一岗”、“党员责任区”、“志愿服务小组”等活动；对于日趋增多的下岗职工党员和新生的社会组织中的党员，社区党组织要指导和帮助他们建立联合支部，保持教育管理的延续性，同时积极创造条件，支持和鼓励下岗职工党员自立自强，自主创业。

    四是健全社区党建联席会制度。通过党建联席会，大力开发社区各方面资源，把辖区单位的积极性调动起来，做到“共驻共建，优势互补”，实现社区人力、物力、财力和其它社会资源的优化整合，形成社区党建工作的强大合力。