对“村账乡镇代理”工作的探讨

　　自2003年开始，尤溪县在全县范围内试行了“村账乡镇代理”制度，该模式在加强对村级财务的监督管理方面发挥一定作用。本文就“村账乡镇代理”工作进行浅析。
　　一、主要做法及成效   
　　1、减轻了村级负担。“村账乡镇代理”取消村级专职会计、出纳，只设一名报账员，代理会计由乡镇会计服务中心人员担任，不但从制度上稳定了农村财会队伍，而且也减轻了村集体和农民的负担，仅此一项全县村级每年可直接减少开支200多万元。
　　2、杜绝了不合理开支。“村账乡镇代理”加强了支出审核，发生的支出票据由村主任或村书记审批，再由村民理财小组审核，然后将票据拿到乡镇经管站审核，审核后加盖审核章方可入账。由于从严把关，对不合规票据，不合理报销，不予报销。据不完全统计，2010年全县共杜绝不合理开支或补办手续票据金额达316万元。
　　3、规范了会计账目。过去村会计记账是记“堆账”，推着记，常年不结账，使会计信息失真，群众认为村会计做账多，真实少，可信度低。“村账乡镇代理”后，村上的账由乡镇会计服务中心负责记，做到了记账及时、准确、规范，强化了会计基础工作，账目达到月清月结，使会计信息更真实、更可信。
　　4、减少了资产流失。由于乡镇政府及时转发了省市县关于村级资产管理规定，“村账乡镇代理”对村级集体固定资产、财产物资进行了盘点，清理上账，使过去村里随便变卖土地、资产等情况大为减少。对于村上固定资产出售、转让、租赁都有合同管理、档案管理，要求相对严格，从而减少了村级资产损失。 
　　5、密切了干群关系。实行“村账乡镇代理”，健全了制度，加强了管理，增加了财务透明度，30多年没有理清的账目理清了，如在农村联产承包到户时已处理分配的耕牛、仓库等财产到代理前还挂在账上；80年代初期的白条还在农民兜里揣着等等，村账乡镇代理让这些湖涂账明了，减少了群众因村财务不清而上访告状的问题。 
　　二、存在问题
　　1、报销审批不规范。现有村集体财务报销制度规定，村主任审批权限为2000元以内，2000—10000元的由村两委会研究后审批，超过10000元的必须召开村民代表会议研究审批；2000元以上的支出票据在经手人签字后要经村书记签字审核后，再由村主任签字同意才能报销。但现实中仅有村主任一人签字或者代签、冒签，另外一方不同意或者不知情，以及没有集体、村民代表研究等情况下也给予报销的时有发生。
　　2、坐收坐支等现象。虽然通过“村账乡镇代理”后，绝大多数收支都已经纳入了乡镇会计服务中心管理，但是通过一些案件或审计报告可以发现，个别村仍然存在收支账外运行的情况，将机动地发包收入、村级资产租赁、变卖收入等予以截留，私设账外账，用于冲销一些不便报销的费用。2009年县纪检部门查办一起案件中，一村报账员以支取资金不入账方式，挪用资金达14多万元给其儿子进行营利活动。
　　3、监督管理不到位。虽然许多村建立了民主理财小组，但真正履行职能的并不多，大多是为了应付上级检查而已。有的村自实行“村账乡镇代理”以来，自以为村账拿到乡镇会计服务中心代管了，村级财务就不用再接受村民监督了，由此不再向群众公布村级财务；有的村只公开一些合理开支，对不合理的支出项目，则用“其他支出”一言以蔽之；还有的村公布的是群众难以看懂的科目余额表，财务收支明细账没有真正公开。
　　4、会计监督难到位。一些村干部认为“村账乡镇代理”，村里支出要多重审核，很麻烦。他们就采取隐瞒收入不报的手段，私设“小金库”，搞“账外账”，上报的票据是经过“过滤”了的，而乡镇代理的会计都是乡镇政府工作人员，这些人员并非所管村人，平时很难了解该村详细收支情况，所能做的只是形式上的审核：看看票据是否规范，是否有具体事项，是否符合报销制度等，再加由于人力、物力、财力和工作经验不足或图省事，容易就账做账，账目与经济活动脱节，导致反映村级经济活动和财务活动不准、不灵、不完整，难以有效发挥内部制约作用。同时，有的乡镇经管站人员又兼任代理会计，出现既当“运动员”又当“裁判员”现象，不利于监督作用发挥。
　　5、责任追究难落实。在正常会计委托代理关系中，委托方和受委托方是平等的主体，权责对应，并且都有退出这个关系的自由。但是，各级政府倡导，并运用行政力量推行的村级会计委托代理制度，在具体推行过程中，委托方没有真实权利对受委托方提出自己的要求，受委托方并不对村民负责，而是对乡镇政府负责，在目的、实施主体、产权、实现形式都发生了很大异变。特别是乡镇会计服务中心在委托代理中产生诸如权力寻租导致腐败、工作失职以及越权等问题，村民也没有相应权利来要求他们承担责任，也没有权利退出这个委托代理关系。
　　三、几点建议  
　　1、要准确定位。乡镇经管站要准确定位，不能既当“运动员”又当“裁判员”，要按照《会计法》和《农村集体经济会计制度》要求，把管理和核算两项职能分开，履行好农村土地承包管理、集体资产管理、财务管理及集体经济管理职能，搞好对村级经济的监督与指导，定期或不定期进行监督检查，形成严密的监督制约机制。各乡镇会计服务中心不光要代理村级账目，还要代理村级资金，必须按村分别开设账户，专户存储，严格实行账、款分离，支票与印鉴分管，1000元以上要用支票转帐付款，减少现金往来。对于工程变更或大额现金支出，必须附有工程合同、支付明细表和所挂村的工作组长或乡镇领导签字方可支付，严禁造成村级收入、固定资产净收入等不上报记账，坐收坐支，自己管理以及私设“小金库”问题的发生。
　　2、要建章立制。在科学制定总体操作规程的前提下重点要完善细化村“报账员”管理、村级现金管理、财务审批、民主理财监督、财务公开、票据财务管理、固定资产财务管理、财产物资财务管理、债权债务管理、工程项目管理、承包合同管理等制度，并制定奖惩措施，形成规范、完善的财务制度体系，使村干部清楚自己在财务管理上的职责权限和开支审批的程序；使会计服务中心在行使会计监督职能时有据可依，明确自身在审核、记账的职责；也使村民明白制度可以更好地监督制约村干部和会计服务代理机构。
　　3、要规范队伍。在实行“村账乡镇代理”和“委托代理记账”过程中，所有代理会计人员必须持有“会计从业资格证”，并严格遵循《会计法》和各项财经纪律，严格按“村账乡镇代理”、“委托代理记账”有关制度办事，在坚持原则和优质服务上下功夫，确保会计管理合法合规和会计信息资料完整、真实、准确、及时。同时，要保持代理会计人员的相对稳定，无正当理由，任何单位和个人不得随意调换代理会计，对新上任的代理会计要进行岗前培训，发上岗合格证。每年应至少对乡村财务管理人员进行一次系统的政策法规和业务知识培训，不断提高从业人员的业务素质。
　　4、要阳光操作。阳光是最有效的防腐剂。为达到财务公开的预期目的，保障农民群众对村级财务收支的知情权、参与权、决策权和监督权，要制定出硬性措施，使各村在统一规定时间内公开账务，并做到“四个规范”，即规范公开的内容、时间、程序和形式。公开内容必须具体、清楚，应细化到每笔业务收支，必要时还应连同经办人员的名字一起公布，做到通俗易懂、一目了然，不得出现诸如“其他”等含糊不清的项目，便于群众监督。对公开后群众反映的问题，要事事有回音，件件有着落，该纠正的纠正，该查处的一查到底。县经管站及乡镇经管站要定期检查村级公开的情况，解决各村“半公开”、“假公开”问题，真正构建有效的民主监督机制，从制度上杜绝村级财务管理中的漏洞。同时，各村必须逐月召开民主理财会，吸引村民代表参加，征求意见、审核单据，重大事项要召开村民大会、村民代表会，实行一事一议。只有群众真正参与理财，村官才不会滥用权力，村级财务才能管理规范。
　　5、要市场运作。针对乡镇会计服务中心在委托代理中产生诸如权力寻租导致腐败、工作失职、越权以及人员不足等问题，要改变这种现状，可以考虑选聘一至二家会计师事务所或财务公司之类的专业中介机构，代理全乡镇各村的财务会计管理工作。选聘可以采用公开招标方式，也可以在符合条件的会计师事务所中采取竞争性谈判。采取公开招标方式时，应综合评价会计师事务所的业务能力、信誉、代理村级财务会计管理的实施方案，由其来承担此项工作，实行有偿服务，市场化运作。
　　（作者为尤溪县政协副调研员）