解决群体性欠薪事件办法之探索

　群体性欠薪事件，是劳动保障监察的老大难问题，每年的春节前，是此类案件的爆发期，形成了“年年清、年年欠”的怪现象。群体性欠薪事件普遍具有矛盾对抗易激烈、组织程度高、主体涉面广、处置难度大、影响广泛等特点，处理过程和结果很容易引起社会各界的广泛关注。对群体性欠薪事件能否做到快速、有效、合法解决，已经成为体现政府行政效能水平、考量政府执政能力的重要内容。近年，在区委、区政府的领导和各职能部门相互协作下，较为成功地化解了多起因欠薪引发的群体性事件，切实有效地维护人民群众的切身利益。以下表一、表二、表三是我老秘网区近几年年受理、调处群体性欠薪纠纷案件的总体情况：

　　表一：劳动监察部门三年来受理群体性欠薪纠纷案件情况统计：

年份	欠薪案件数 及涉及人数	群体性欠薪案件数 及涉及人数	案件比例	涉案人数 所占比例
2008	560起2733人	18起1700人	3.2%	62.2%
2009	612起2820人	22起1850人	3.6%	65.6%
2010	680起4031人	29起2800人	4.3%	69.4%
合计	1852起9584人	69起6350人	3.7%	66.3%

　　表二：劳动仲裁部门三年来受理群体性欠薪纠纷案件情况统计：

年份	欠薪案件 数及人数	群体性欠薪案 件数及人数	案件比例	涉案人数所占比例
2008	913起2144人	8起920人	0.9%	42.9%
2009	1046起2855人	10起1073人	0.9%	37.6%
2010	1240起3180人	14起1600人	1.1%	50.3%
合计	3199起8179人	32起3593人	1%	43.9%

　　表三：联合调解中心二年来受理群体性欠薪纠纷案件情况统计：

年份	欠薪案件数 及涉及人数	群体性欠薪案件数 及涉及人数	案件比例	涉案人数 所占比例
2009	310起820人	4起510人	1.3%	62.2%
2010	380起965人	7起627人	1.8%	65%
合计	690起1785人	11起1137人	1.6%	63.7%

　　从上述三表的统计情况看，近三年来，我老秘网区共处置群体性欠薪纠纷案件112起，为11080名劳动者追回了欠薪。而这112起群体性欠薪案件主要集中在建筑、交通施工行业，装潢、承包性质行业和资金周转困难的生产性企业。群体性欠薪案件在所有案件的比列不足5%，但其涉案人数却占所有人数的50%以上，除劳动仲裁部门外，其他两个部门的涉案人数占所有人数的60%以上，由此可见其危害性之大。

　　一、群体性欠薪事件的基本特性

　　综合数据反映及所掌握的情况分析，当前我老秘网区群体性欠薪事件具有四大特性：

　　一是特殊行业的规律性。绝大多数群体性欠薪事件集中在建筑工程、餐饮服务等劳动密集型产业。此类职业市场门槛较低，使得一些专业知识欠缺、无特殊专业技能的人趋之如潮；而用工单位容易受产业结构调整和市场、技术、资本等因素影响，且部分企业投资者本身存在短期投资行为，一旦某一环节出现问题，企业抵御风险能力薄弱，首当其冲就是劳动者的个人利益受损；再者建筑行业运作长期不规范，承包人违法分包、层层转包，建设单位拖欠工程款的现象普遍存在，最基层的农民工成为这一切风险的承受者。

　　二是劳资矛盾的尖锐性。欠薪纠纷涉及的标的是劳动者用以保障最基本生存权益的工资，双方利害关系明确，劳资双方矛盾尖锐，特别是长期（三个月以上）、恶意拖欠的，很难有效调和。劳动者往往放弃时间长、成本高、风险大的仲裁或诉讼途径，而采取过激甚至违法的方式寄希望于政府解决或承担以达目的，在不理智情绪的控制下，当其要求一时无法满足，通常采取极端方式和行为，致使合理请求与违法行动、无理要求与非法行动相互交织，容易使非对抗性矛盾转化为对抗性矛盾，其中也不排除受到极个别政治组织、敌对势力的操纵、指使。群体性欠薪事件如果不及时妥善处理，就会引起矛盾激化，造成悲剧。

　　三是弱势诉求的偏激性。群体性欠薪事件的弱势方（即劳动者）提出的诉求是合法的，应受法律保护，但表现方式往往过于偏激。群体性欠薪事件起因是由于多数企业经营状况不好，事发时经营者或逃匿，或无力承担，即使诉讼，执行也存在很大的问题，这也使得群体性欠薪事件的弱势方在用工单位无法兑现或无法短期内兑现，就放弃对用工单位的追讨，进而要求政府承担责任，寻求政府解决是劳动者认为最为有效的讨薪方式。

　　四是法律关系的复杂性。群体性劳动争议案件通常不仅仅是劳动者和用工单位之间的简单的劳动用工问题，集体讨薪从表象上看是劳动者利益受损，与用工单位间的利益冲突，实质上在事件的背后，往往还有多种权利义务主体间复杂的法律关系。其中所涉及的并不仅仅是劳动关系，还包括各种利益主体间民事合同关系、债权债务等法律关系，在个别案件中也不排除存在由刑事法律法规调整的违法犯罪行为，权利义务主体众多、履行能力各异。

　　二、我老秘网区解决群体性欠薪事件有效办法
　　我老秘网区在多年来处理此类案件的实际中，大胆创新，摸索出了一套行之有效地解决群体欠薪的好办法。
　　一是拓联动网络。为了能及时介入突发性劳资纠纷，北仑区在原110联动的基础上创新处理机制，拓展了一个统一指挥，协调作战的工作网络，即明确企业所在地街道（镇、乡）为责任主体和牵头部门，其他部门根据自己职责，认真履职。例如，2010年5月20日晚上，公安110接到群众举报电话，称辖区内一家服装企业在支付劳动者工资时未达到最低工资标准，从而引发群体性突发案件。接案后，企业所辖地街道的值班同志赶到现场控制局势，劳动保障局值班同志及时行动，调查确认未达到最低工资标准的人数和金额，其余联动部门各司其职相互配合，劳动者情绪得到安抚，企业理解了政府工作，很快就补发了这部分工资，联动的工作网络发挥了应有的作用。
　　二是建调解机制。针对近年来辖区内企业劳动纠纷案件的高发态势和企业用工的实际，北仑区于2009年率先在全省成立了劳动争议联合调解中心。人员由总工会、劳动保障、司法等部门组成，并聘请专职律师任调解员。由于联合调解具有快速、灵活、高效等工作特点，又充分调动行政调解、人民调解、仲裁调解、司法调解和工会劳动争议调解等各方社会资源以及和风细雨的工作方式得到广大企业和劳动者的认同，同时也为化解群体性欠薪案件发挥了积极的作用。
    　三是创高效方法。所谓的高效方法，即“三个第一时间”，具体为劳动保障部门第一时间受理，人民法院第一时间保全财产，街道（镇、乡）第一时间动用应急周转金垫付劳动者生活费。例如2010年1月，劳动保障局接到劳动者投诉，反映区内的某木业公司拖欠劳动者三个月工资，且老板逃逸。劳动保障局在对投诉情况核实的基础上，劳动仲裁部门第一时间依法出具受理通知书；劳动者凭受理通知书向人民法院申请财产保全申请，人民法院第一时间依法作出财产保全的裁定；街道（镇、乡）第一时间动用欠薪应急周转金垫付劳动者的基本生活费。由于老板逃逸，最后依照法定程序由人民法院拍卖机器设备补充垫付的应急周转基金和支付劳动者的剩余工资。该案从受理-核实-裁决-保全-垫付生活费，只用了短短的三天时间，基本解决了快速高效与依法行政的矛盾。这种做法较适合于欠薪逃逸但有部分财产的企业。

　　三、解决群体性欠薪事件的建议与对策

　　（一）以防为主，构建预防群体性欠薪纠纷的保障体系

　　一是健全企业协调机制，稳定内部劳动关系。首先是加强工会组织建设。针对我老秘网区行业企业的特点，可以考虑建立组织性更强的行业工会，其他民营企业、外资企业则可以发展社区工会或企业间的联合工会，从而弥补以往工会组织不权威、独立性不强的劣势，使其能真正参与到行业劳动标准的制订、纠纷的调节中来，成为维护职工合法权益的组织。其次是加强企业调解委员会建设。从组织形式、人员、经费等方面保障企业内部协调组织的相对独立，使其能监督企业工资的支付，当出现拖欠工资情况时，及时提出异议并与厂方协商，发挥其贴近单位和职工的优势，争取把大多数的劳动纠纷解决在企业内部，避免矛盾激化。最后是完善协调劳动关系三方机制。可先行在我老秘网区大型的服装、钢铁等企业试行，对涉及企业职工权益的工资变动、奖金标准、住房补贴、职工分红等，逐步纳入三方协商讨论的范围，协商结果达成一致意见后才能实施，从而提高工会的地位，发挥其在协调劳动关系、预防纠纷发生上的应有作用，使劳动纠纷更多地通过协商制度来调停和化解，以利于劳动关系的和谐稳定。

　　二是创新劳动监察方法，加大劳动监管力度。首先前移劳动监察职能，扩大监察网络管理。目前我老秘网区村委会、社区等基层组织数量较多，组织机构相对完善，可充分利用这一资源，将劳动监察职能重心和关口前移到村委会和社区一级，适当时可以将政府政务老秘网延伸到村委会和社区，加大基层组织的社会控制力，进一步扩大劳动监察的威慑力和覆盖面。其次规范行业监管，加大监管力度。当前许多企业均存在不同程度的违法用工情形，如违反工资月薪制、工时制等等。从劳动监察的情况来看，我老秘网区的建筑、交通、装潢类企业情况比较严重，这类企业普遍存在“垫资施工”、“层层转包”的情形，一旦企业资金出现困难，极易发生大规模的群体性欠薪纠纷，因此，行业主管部门应加大行业监管力度，逐步纠正行业中的违法用工情形，切实消除引发群体性欠薪纠纷的隐患。鉴于我老秘网区这类企业较多，某些违法用工情形根深蒂固，甚至在一定程度上已演变成为“行规”，要在短期内从整体上改变这一状况不仅会对企业正常经营造成巨大震荡，而且在操作上也是不可行的，故可考虑从长期规划着手，逐步缩短变相扣留工资的时间，减少“垫资施工”、“层层发包”的情形，从整体上降低我老秘网区发生群体性欠薪纠纷的风险。最后狠抓各项监管制度的落实。当前，我老秘网区已经建立了防治群体性欠薪纠纷的一系列制度，尽管有些制度在操作层面上还需进一步完善，但多数制度是预防群体性欠薪纠纷的经验、成果转化，要充分发挥这些规章制度的作用，关键是抓落实环节。政府应建立专门的测评机构、测评办法，定期对各项制度的落实情况进行测评，需要修订的及时修订，落实不到位的严格追究职能部门的责任，将各项制度真正落到实处。

　　（二）整合资源，构建治理群体性欠薪纠纷的保障体系

　　一是各部门齐抓共管，严惩欠薪行为。在目前的执法实践中，企业欠薪的后果仅仅是行政处罚，且处罚程度相对较轻，导致拖欠者的违法成本太低，因此，在区维稳办的牵头下，劳动行政、公安、检察、法院齐抓共管，联手作战，在现有的立法体系下充分运用国家公权力如刑罚来保障弱势地位劳动者的私权，显然符合现实需要。如对有预谋的拖欠工资且数额较大的，或欠薪逃匿的，视为违法行为性质发生变化，公安机关应以恶意欠薪罪立案侦查。

　　二是多方式工资垫付，消除不稳因素。为了尽快消除不稳定因素，及时化解群体性欠薪纠纷，我们应灵活适用法律，探索实施多种工资垫付方式：1、企业的上级主管部门垫付。2、物业出租方垫付。在劳动仲裁部门做出裁决，法院对欠薪企业财产采取保全措施以后，人民政府责令物业出租方按照一定比例先行垫付工人工资。3、拍卖行垫付。在法院委托拍卖行对欠薪企业财产进行拍卖时，要求拍卖行先行垫付该企业所欠工人的工资，事后再从被拍卖财产所得款项中抵扣垫付款项，可极大提高执行效率。4、政府应急周转金垫付。在其他方式无法垫付的情况下，动用政府应急周转金按照比例预先垫付。

　　（三）综合提高，重新定义和谐社会劳动者的新地位

　　一是提高劳动者的自身素质，改变其弱势群体的地位。随着我老秘网区社会的发展和城市化建设的推进，将吸引和聚集越来越多的外地劳动者，要有效预防和治理群体性欠薪纠纷，关键是提高劳动者的素质，改变其作为城市弱势群体的地位。因此，一方面要重视并加大对劳动者职业技术培训，提高其生活水平；另一方面要加强法制宣传力度，强化劳动者的维权意识，使其由被动维权变为主动维权，由非法维权变为合法维权。

　　二是提高全社会的法治理念，维护劳动者的合法权益。随着劳动者素质提高的同时，我们还需要提高包括国家机关工作人员、用人单位和劳动者在内全体社会成员的劳动法律意识，树立劳资双方依法履行权利义务，单位自觉规范用工，行政机关积极维护劳动双方合法权益的劳动法治理念。充分发挥新闻舆论、人大、政协的监督作用，加强正反面案件的宣传教育。