依法行政是加强和创新社会管理的关键

  加强和创新社会管理是我国“十二五”时期社会建设的主要任务，也是政府的重要职责之所在。在如何加强和创新社会管理问题上，有两种不同的路径。一是从社会管理的目的出发，管理方式和管理措施的选择服从于管理效果，只要能够实现管理目的，可以打破某些条条框框的约束，甚至突破某些法律限制；另一种是严格按照法定的权限和范围加强社会管理，实现社会管理创新，避免出现突破法律界限的社会管理创新。在我看来，加强和创新社会管理是当前面临的重大课题，能否顺利完成这一任务，政府是关键。只有政府严格依法行政，善于运用法律手段深化改革、推动发展、维护稳定，才能够实现真正意义上的社会管理创新，才能从根本上维护社会的稳定。正如胡锦涛总书记在十七届中央政治局第27次集体学习时强调的：“推进依法行政，弘扬社会主义法治精神，是党的十七大为适应全面建设小康社会新形势、推进依法治国进程而提出的一项战略任务，各级党委和政府要把依法行政作为保证‘十二五’时期经济社会发展各项目标任务顺利实现的重大举措，加强领导，抓好落实。”
    应该看到，当前我国社会管理的主要任务主要还是由政府承担的，在党委领导、政府负责、公众参与、社会协同的社会管理大格局中，政府负责意味着什么？负什么责？如何负责？均需要在依法行政和建设法治政府的大框架下思考。从总体上看，只有政府切实承担起社会管理的重任，严格依法行使职权履行职责，才能够克服当前社会管理面临的诸多困难，也只有政府在法治的框架下不断创新社会管理方式和内容，才能够解决社会管理中出现的各种新问题。加强和创新社会管理，政府必须坚持依法行政。
    第一，民主科学立法是加强创新社会管理的重要基础。社会管理涉及面广，关系复杂，制度基础薄弱，亟待制定新的法律法规加以规范。无论是承担社会管理主要任务的行政机关，还是参与社会管理的各类社会组织及个人，都离不开完备的法律法规作为制度支撑。特别是加强和创新社会管理方面的立法任务还比较重。无论是社会管理制度的改革，还是新的社会管理方式的认可，都需要制度保障，不能各行其是，更不能各地各自为战，应该有统一的法律制度基础。
    改革开放以来，我们高度重视经济的发展，民商事方面的立法已经比较完善。但是社会方面，尤其是民生方面的立法，虽然近期有了很快的发展，但是离社会管理的需要和人民群众的期待，特别是离保障民生的要求还有一定距离。虽然我们在较短的时间出台了《社会保险法》、《人民调解法》等法律法规，但作为社会管理基本依据的社会救助法、社会福利法等还付诸阙如，亟待研究制定。针对社会弱势群体缺乏系统保护的现状，应加强弱势群体保护立法，构建多层次、立体化的法律保护体系。只有社会管理的各项法律制度不断健全完善，才能形成全覆盖的社会管理网络和体系，也才能实现社会管理的创新与提高。
    第二，严格行政执法是加强和创新社会管理的重要手段，也是社会主义法律体系形成之后的紧迫任务。应当承认，在已经制定的社会管理法律法规中，有相当一部分被束之高阁得不到有效执行，关键是缺乏有效的监督制约机制，缺乏有效的激励和动力机制。为此，应当高度关注社会管理领域的执法问题，通过创新执法的监督激励机制，确保所有社会管理法律法规得到忠实的执行。
    行政决策是行政执法的重要环节，关系到社会管理创新的很多方面，政府的不当决策或者错误决策可能就会严重影响社会的和谐稳定。比如，很多群体性事件的发生，既有经济、历史的原因，也往往是政府错误决策、不当决策的结果。所以，加强行政决策程序建设，规范政府的决策行为，特别是健全公众参与、专家论证、合法性审查和集体讨论决定等决策程序制度，是法治建设的重要任务，也是加强社会管理创新的重要内容。
    第三，行政问责和监督是加强和创新社会管理的制度保障。近年来，随着经济社会的快速发展，特别是城市化进程的加快，在社会保障、流动人口管理和服务、城市环境建设以及弱势群体的保护方面，出现了政府管理的缺位和越位现象，不仅造成了社会管理的失序，而且积累和引发了很多社会矛盾，损害了群众权益，严重影响社会稳定。如何确保政府积极作为正确履行职责？必须从建设责任政府的高度明确政府的职责，加强行政监督和行政问责。我们的政府是人民政府，必须对人民负责，法律赋予政府职权的同时也就设定了政府的职责和义务。在社会管理领域落实行政问责制，既是回应社会公众的强烈期待，也是依法行政的重要任务。目前，行政问责的实践已经扩展到各个方面。除了应对突发事件、群体性事件不力要问责，其他领域也在积极推行问责制，比如房价问责，土地问责，城市建设、城市环境问责等。建立健全问责制的目的在于，要促使各级政府和领导干部都能够本着对人民负责任的精神，正确地行使权力、履行职责，防止违法决策、滥用职权、损害人民群众利益、损害国家公共利益的情形发生。
    除了行政问责，政府信息公开对于监督政府严格履行社会管理职责也具有重要作用。比如现在要求各级政府公开预算，公开“三公消费”情况，这对于减少政府的浪费、防治腐败，特别是财政支出，保障纳税人的合法权益都有很重要的作用。如果能够动员媒体和社会公众，通过公众参与的方式，加强对政府的监督，效果就会非常明显。因此，类似的监督形式就应该进一步推广和加强。
    第四，畅通法律救济渠道，建立公众利益和诉求表达机制是化解社会矛盾、促进社会公正的关键。从近几年来各地频繁发生的社会群体性事件来看，多与公权力行使不当有关。从某种意义上来说，公权力行使不当或者违法决策、行政不作为往往是群体性事件的肇始者和推波助澜者。同时，群体性事件亦折射出目前我国行政法律救济制度的缺失和救济渠道不畅。群体性事件的应对关键不是事后的应急处置，而是事前的预防和日常的依法行政，政府不仅需要创新思维，科学认识社会稳定的时代内涵，更要创新治理机制，建立健全利益诉求表达和保障机制、利益协调沟通机制、信息公开机制以及社会保障救助机制等。
    同样，在妥善化解社会矛盾过程中，还应当从维护社会长期稳定与和谐的高度，及时改革完善信访制度，发挥多元化纠纷解决机制，特别要疏通行政复议诉讼等救济渠道。修改相关法律，扩大行政复议、行政诉讼和民事诉讼等受案范围，降低起诉条件，改革审判方式，扩大调解和解范围。改革审级制度，将审级增加为三级，降低当事人诉讼成本，提高司法裁判的公信度，将各类争议尽可能吸引到正式的救济渠道上来。
    第五，创新社会管理必须在法治的框架下进行。依法行政的关键是依照法律规定的权限和程序行使权力履行职责。在社会管理领域，政府的主要职责是忠实执行宪法和法律，维护法律的尊严和权威。即使在履行社会管理职责，创新社会管理方式的过程中，也应当坚持依法行政。换言之，社会管理创新也有底线，不能随意突破法治的框架。社会管理创新既不能违反宪法法律的规定，也不能突破法规规章和政策的界限。创新应该是一种理念和方式的创新。法律有规定，必须严格执行，不打折扣；法律法规没有相关规定，应当本着对人民负责的精神，按照有利于提高管理效率的原则，探索一些新的管理方式和管理模式，但这些都应该是在依法行政前提下的创新。如果经过实践检验，有些社会管理制度不能够适应时代要求和新的形势，那么，就应当抓紧研究制定新的法律法规改革完善相关制度，确保创新举措的合法性。