水利调研报告 关于我市农田水利基本建设存在问题及建议

根据市政协工作安排，农业委员会组织部分委员和市级相关部门的人员，于今年4-5月对我市农田水利建设情况进行了专题调研，现将情况报告如下。
一、基本情况：
我市农田水利基本建设主要有水利工程、金土地工程、标准粮田建设、农业综合开发和商品粮基地建设等五大项目，近3年来，总共投资7.93亿元。其中，水利工程项目投资1.32亿元，治理病险水库155口；“金土地”工程投资3.75亿元，治理田土25.48万亩；标准粮田建设投资0.57亿元，治理田土19万亩；农业综合开发项目投资1.67亿元，改造中低产田土37万亩；商品粮基地建设投资0.62亿元，建设商品粮基地15.5万亩。通过五大项目的全面实施，有效地改善了农民的生产、生活条件和农业生态环境，增强了抵御自然灾害的能力，促进和推动了农业生产和农村经济的发展，受到广大农民群众的欢迎和支持。
二、主要问题
（一）政策不够完善
由于国家没有统一的政策规定，农业项目来自各个主管部门，政出多门，给项目建设带来了很大难度，主要表现在以下几个方面：
一是项目地方配套资金难以到位。按现行规定，地方政府上报立项方案时必须书面承诺配套30%左右的项目建设资金（包括财政资金和农民筹资筹劳），否则不予立项，这个规定脱离实际。为了争取到项目，地方政府都承诺配套，实际到位很难。据对渠县2005年度的统计，当年该县实施的涉农项目工程，要求配套的资金总数9500万元，而该县当年的本级财政收入只有9600万元，配套资金根本无法落实。因此无法完成设计工程任务，虚报工程量、降低工程标准的现象较为普遍。
二是单位面积资金严重不足。项目建设内容基本相同的中低产田改造、标准粮田建设、金土地工程、商品粮基地建设，按建设要求改造一亩需要2000元左右。但这些项目资金单位面积投资最多的1470元，最少的只有301元（其中中央投资只有196元）。单位面积建设资金严重不足和资金标准差距大，导致建设实施难、建设内容无法完成，建设质量低。
三是项目建设占用田土及其附着物毁损没有补偿规定。在农田水利工程建设中，修建道路、修建水利设施、整治田土，不可避免地要占用少数农户的承包田地和毁损其附着物，事关农民的切身利益。而项目建设经费中又未将补偿和毁损附着物的资金列入预算，给项目实施带来很大的障碍，当事农民阻挠施工的现象经常发生，成为项目实施的难点问题。
四是工程没有管护费。按照现行规定，项目峻工后均移交给村社管护，村社没有经济来源，无力承担工程管护费用，导致工程无人管护，毁损严重，没有很好发挥工程建设效益。
五是工程前期规定程序与工程实施最佳时期的矛盾突出。按现行法律和政策规定，项目前期从立项到实施，都要通过各级评审和招投标，这需要很长时间。比如有的县金土地项目，前期工作从申报到审批用了270天以上，仅招投标工作环环紧扣也需要67天，大部分项目下达建设批复都在年底，而9至12月又是农田水利建设的黄金期，若严格执行前期工作繁杂的程序性规定，必然错过工程建设的黄金期，不仅增大了工程实施的成本，又严重影响工程实施进度，还耽误了农时，若不执行程序规定，又违法犯规。
（二）重复建设现象严重
各地普遍存在选择项目建设区时，都注重了选择交通便利，农业基础条件较好，农民相对富裕，项目实施难度小的地方。这些地方成了各项目实施部门的“必争之地”，在前几年间或同年度，农业综合开发项目、金土地工程、标准粮田建设、以工代赈等项目都在同一区域实施，导致重复建设的现象十分严重。造成人力、物力、财力的大量浪费。如大竹县黄家乡黄家村前三年实施农业综合开发项目，今年又在该村实施标准粮田建设工程。
（三）库、塘渠系配套差
一是渠系配套工程病害严重。我市水库与渠系大多是在上世纪五六十年代修建的，由于当时修建标准低，加之暴雨、山洪、泥石流、山体滑坡等危害，造成渠道病害水毁严重，又未进行及时修复，工程不能正常运行。据统计，全市年设计蓄引提水能力7.83亿立方米，2008年仅有引提水能力2.72亿立方米，仅占设计能力的34%。
二是新建水库渠系配套因资金短缺无法完成。如开江县宝石桥水库总库容1.007亿m3，有效库容7190万m3，设计灌面19.9万亩。渠道配套工程计划改建后厢干渠42公里，万亩支干渠25.2公里，目前只完成干渠改建1.5公里，占5.9%；计划新建前厢干渠44.1公里，目前只完成16公里，占36%。现有效灌面4.6万亩，占设计的23%。渠系配套严重滞后，导致不少库、塘“死水一潭”，不能发挥蓄水灌溉功能。
（四）重建轻管现象突出
在已峻工的农田工程项目中，人为损坏、自然毁损的现象十分严重，且无人管护和维修，严重影响工程的正常使用。尽管各项目都制定了管护措施，但落实很差。究其原因，一是群众管护意识差，只顾用不愿管；二是没有管护资金；三是农村义务工和积累工取消后，难以组织力量无偿维修管护。因此，不少地方形成边新建边毁损的现象，农田水利工程作用呈逐年降低态势。如渠县柏林水库，设计灌面4.6万亩，有效灌面4.2万亩。灌面由1978年实灌的3.1万亩急剧衰减到现在的1.2万亩，占有效灌面的28.5%。
（五）基层干部群众参与项目建设的积极性不高
由于项目基本由县级政府部门或市相关部门组织实施，项目区党委政府没有多大责任，积极性不高。有的对实施项目持消极态度，积极主动配合县或市级部门做项目区群众工作差。有的村社干部出于利益原因，消极抵制，造成项目区干部群众阻挠施工的现象时有发生。一些被占用田地又没有得到补偿的农户，阻挠施工的现象时有发生，严重影响了工程的顺利实施。
三、几点建议
（一）科学规划，防止盲目建设
政府应重视农田水利基本建设的规划工作，坚持统一规划并严格按规划建设。在规划设计时，应因地制宜，因势利导，综合开发。首先解决制约当地生产发展而自身又难以解决的问题，要充分尊重民意，自下而上，自上而下反复论证，筛选最佳规划设计方案，避免因规划设计方案不科学而造成项目重复建设，造成资金浪费。
（二）增强管理职能，协作配合打总体战
市以下各级成立的农田水利建设工作机构，政府应赋予该机构一定的权力，对上级各个部门下达的项目进行统一规划，统一布局，统一设计，统一招投标，统一检查验收，避免各部门各行其事，各自为政，自己说了算的现象。对同类型项目加大整合力度，打捆使用资金，真正做到中央要求的“统筹安排，连片推进”，扩大规模效益和示范效应。这样可以较好地解决各部门各吹各的号，各唱各的调，机构重叠，人员重叠，项目重叠，重复建设等弊端，实现项目建设规模化，资金效益最大化。
（三）完善政策规定，加大财政投入
1.统一投资标准。相同建设内容的中低产田改造、标准粮田建设、金土地工程和商品粮基地建设，国家在制定投资标准时，应尽量统一，不能相差太大。
2.项目预算资金要切合实际。上级部门应当充分考虑项目建设区实际情况，并对项目单位面积按要求建设所需资金量进行足额测算，下达项目建设任务，使项目任务更加符合实际。从源头上防止工程投入的“先天不足”。
3.取消农田水利项目建设配套资金。我市是农业大市，财力不足，无力配套工程建设经费，建议取消市、县两级涉农项目的配套经费。
4.在项目经费中增加毁损农户土地补偿费和毁损土地附着物补偿费，以维护农民的合法权益。
5.增设项目管护费。一是在项目预算中安排一定资金；二是地方政府每年按工程资金额度的2—3%安排工程维护费。以保障建成的工程处于良好状态，充分发挥工程效益。
6.简化程序，提高工作效率。一是坚持业主招标，改变目前有的地方业主实施项目而无权招标，有权招标的又不组织和监督项目实施这种建管脱节状况，以便项目的系统管理，避免滋生腐败。二是评审和招投标部门一定要在规定的时间内完成项目评审和招投标工作，对有意拖延时间的要追究责任。三是上级项目审批要突出一个“早”字，最好在8月以前审批下来。四是项目区内的建设内容需要优化调整的，应按设计变更的相关规定，报项目下达部门审批备案。
（四）搞好项目储备，加大向上争取项目力度
随着国家扩大内需政策的实施，农田水利建设将迎来发展的大好机遇，市县相关部门要加大项目储备和申报力度。市、县政府应当解决项目储备的规划设计，立项申报和前期工作经费，充分调动各部门争取项目的积极性。
（五）建立管理机制，加强工程管护
农田水利工程的管护与建设同等重要。对现有农田水利项目，要落实管护主体和管护资金。对有专门机构管护的水利工程，要尽快解决人员定岗定员问题，让其在其位，谋其政，履其责。对绝大多数没有专门机构和专门人员管护的农田水利项目，应在工程建设资金总额中预算管护费用，以便落实专人进行工程维修管理。在项目未列入管护费前，县级政府应落实一定资金对管护人员进行补贴，对因自然灾害严重毁损的工程，要拨付专项资金及时进行维修。
（六）加强项目建设宣传，调动干部群众积极性
农田水利项目确定下来后，项目实施的部门应该及时主动地与项目建设区的乡镇党委政府进行勾通和协调，注意听取他们的意见和建议，争取他们的支持和配合。与乡镇村社干部一道，深入到项目区群众中去，宣讲党的惠农政策，项目建设的规模、质量标准、工程作用，使项目建设始终置于群众的监督之下，增强项目建设的透明度，使项目区群众要我干变我要干，真正成为工程建设的主人翁，真正把项目建设当成自己的事来办，充分发挥他们的积极性、主动性和创造性，使项目建设有坚实的群众基础。

 

 

根据市政协统一安排，为了解我市农田水利基本建设情况，市政协副主席石敬平带领水务局、农综办、财政局、农业局等部门，7月份以来先后到扶沟县、商水县进行了专题调研。调查中实地察看了部分水利项目工程建设以及农田排灌设施等，召开了由水利部门、财政部门、农业部门县乡镇领导和村民代表参加的座谈会，听取了两县有关部门情况介绍。通过调查，基本掌握了我市农田水利建设情况，也发现一些值得重视的问题。
    一、农田水利建设基本情况
　　我市为暧温带半干旱、半湿润季风气候区，全市多年平均降雨量789.8毫米，降雨年内分配不均是造成旱涝灾害的主要因素。年内降雨60%以上集中在汛期6～9月份。全市土地面积11959平方公里，耕地面积1170万亩，100平方公里以上骨干河道60条，30～100平方公里沟河115条，现有大型水闸10座、中型水闸71座、小型拦河节制闸114座，干支渠引水闸涵438座、退水闸涵826座，干支桥梁8500座，渡槽3座，倒虹吸15座等建筑物。开挖引水干渠740公里，支渠1800公里,有机电井21.98万眼，目前有效灌溉面积942.66万亩，旱涝保收田590.03万亩,引水补源面积700万亩。现已初步形成防洪、除涝、灌溉、供水、补源工程体系。每年利用水闸和沟渠可向面上引水补源3～5亿立方米,为农田提供了地表和地下水源。
　　我市积极探索新时期农田水利基本建设新机制、新措施，广辟投资渠道，形成投资主体多元化格局。坚持以转变观念为先导，以机制创新为动力，以项目建设为载体，充分发挥政府在农田水利基本建设中的指导和引导作用，重点从广辟投资渠道入手，通过探索和尝试，逐步形成了政府主导型、政府引导型、利益驱动型、资产盘活型、农民自主型的投资主体多元化格局。通过综合治理，整体推进，为促进农业产业化和农民增收提供了保障。现已初步形成防洪、除涝、灌溉、供水、补源工程体系，现有的水利工程设施为我市经济建设持续发展起到支撑和保障作用。
　　二、农田水利建设存在的主要问题
　　我市农田水利基本建设取得了显著成绩，使农业生产条件得到了改善，但现有的水利工程基础设施还非常薄弱，存在以下几个问题。
   （一） 投入严重不足
　　2002年农村实行税费改革以后，取消统一规定的劳动积累工和义务工，我市在农田水利基本建设农民投工投劳基本没有。尽管国家近几年来加大了对小型农田水利工程设施建设投入，但这几年间正是我国国民经济快速增长阶段，我市的水利投入与前50多年相比不但未增长，相对反而每年都在减少。目前市场经济体制条件下水利工程良性发展机制尚未形成，我市众多六七十年代建设的水利工程已进入更新改造期，需要大量资金投入，而这些资金靠农业积累和农民是不可能完成的。水费从2003年以来基本没有征收，工程维修养护、运行管理已难以支持，更无钱更新改造工程。按照《2006-2015年周口市小型农田水利工程设施建设规划》，2006-2008年全市共需投资3.59亿元，而其中小型河道治理工程1.09亿元其投入基本为没有。2007年我市投入水利资金1.42亿元，2008年投入1.85亿元，而其中小型农田水利建设资金2007年是3397万元，2008年为6772万元，小型农田水利建设资金虽然有所上升，但是对整个周口市来说是杯水车薪。2008年以前，市本级财政对小型农田水利投入每年将近100万元，2008年以后市本级财政对小型农田水利取消了预算；我市2001～2010年水利发展规划需资金17.8亿元，按目前的投入力度需要45年才能完成。据我们调研的情况来看，扶沟县练寺张店自然村，耕地面积1800亩，而其中700多亩为低洼易涝地，排涝能力严重不足。原因是高速公路打乱了原有的排水体系，后来虽然进行了开挖沟渠，由于无资金投入，配套桥梁未能建设，人为造成竹节沟，严重影响了当地村民的农业生产。投入的严重不足，已经严重影响了我市的农业生产和农民的生活。
    （二） 工程严重老化
　　我市现有12000余座闸、涵、桥等水利建筑物，80%以上是八十年代以前修建的，受当时的资金、技术、材料的限制，工程标准普遍较低。据调查，扶沟、太康、西华三个县13个行政村，涉及耕地39088亩、人口27178人；机井539眼、报废257眼，报废率占48%；桥梁261座、报废137座，报废率占52%。这些工程经20～40多年的运行，老化损坏严重，不少需要更新改造，但无资金来源。致使工程长期带病运行，积病成险，有的已经报废。从我们调查的情况来看：一是标准低，质量差，大都是砖拱桥；二是管理不善，年久失修；商水县平店乡乡级公路5座主要桥梁，4座属于危桥，35座涵闸全部带病运行，亟待维修。三是“村村通”修建公路，挖掉一部分。群众说，现在农村机动车辆多，还有拉煤车，看都看不住，过几回桥就坏了。田间工程老化损毁已严重影响农村生产交通和经济的发展。
    （三）缺少统一规划
　　目前农田水利工程有水利部门的工程、发改委的以工代赈工程、农综办的农业综合开发工程、扶贫部门的扶贫项目、土管部门的土地整治项目、财政部门的现代农业项目，这些项目涉及到的水利工程有桥涵、水闸、机井建设、开挖沟渠、节水灌溉工程等。各部门各自为政，缺少统一规划，有些部门根本无水利专业技术人员，导致盲目建设、重复投资或投资浪费等现象，投入资金与产生的效益不相适应。如在商水县舒庄乡，农业综合开发项目、土地整治项目、现代农业项目在该乡同一地域内实施，造成了重复投资和投资浪费。
    （四）管理方式滞后
　　一是水利工程管理方式粗放。责、权、利不明确，理论上“人人有份”，实际上“人人无责”，形成工程所有者管不了、使用者又不管的局面，造成工程老化、失修，效益降低。部分基层干部和群众仍把的责任压在政府身上，出现了工程建好后无人管理，使用周期缩短等现象。
　　二是水利管理服务体系不顺。这方面乡镇水利站表现特别突出，尤其在地方机构改革后，各乡镇水利站撤消以后，水利工程处于水利部门无力而为、乡镇政府无所作为的尴尬局面。
     三、几点建议
   （一）着眼大局，高度重视
    农田水利基本建设是关系着农民生产、生活的质量问题，是民生问题，要从国家粮食安全的角度，从打造粮食核心区的高度，切实搞好农田水利基本建设，明确县级政府是农田水利基本建设主体。各级党委、政府必须高度重视农田水利基本建设。逐步建立起政府规划管理，资金扶持引导，技术指导服务，农村集体、农村合作社和农户广泛参与，民主协商，自主兴办，把市场机制引入经营管理的新机制。
    (二）广辟渠道，增加投入
　　农田水利基本建设投入是基础。针对农田水利基本建设资金匮乏的局面，广辟渠道，采用政府投资、政策引资、社会融资、银行贷款、合理运用政策筹资等手段增加对农田水利基本建设的投入，促进农田水利基本建设工作的深入开展。一要积极争取国家项目；利用国家财政资金，加强基础设施建设，为农村经济和社会事业发展打好基础。积极向上级政府反映，争取国家项目，利用项目资金，为农村提供公共产品。二要市县落实专项资金用于农田水利基本建设；专项资金要用于乡镇结合部、县界结合部的重要桥、涵、闸的维修与重建。三是将农田水利基本建设列入直补范围；建议国家、省、市出台有关政策，按照各级财政收入的比例5%对农田水利基本建设进行投入。像我们这样的农业大区，国家应象粮食直补一样，将农田水利基本建设列入直补范围，加大机井建设和小型桥涵配套力度，使农民尽快受益。四是充分利用民间资本；要结合目前农村的实际情况，吸引种粮大户、农村专业合作组织等民间资本投入农田水利基本建设中来。
    （三）落实责任，强化管理
　　根据隶属关系和工程分类，对各种水利工程的管理，应当建立专业管理、分级管理和群众管理三结合的管理体系。一是建立专业管理队伍，实行专业化管理养护。二是实行分级负责管理，确保运行安全。明确市县乡村管理职责，根据管理效果和安全运行情况、维修养护情况进行任务一级一级分解，责任一级一级落实。对行政村和协会组织再同各农户签订管理合同，分片分段，责任到户。三是群众自主管理，提高自身管理能力。对机电井及小型农田配套工程，采取谁投资、谁受益、谁管理的办法进行自主经营管理。对于运行基本正常的水利工程设施，要足额拨付养护经费，使其发挥最大效益。
    （四）政府主导，统一规划
　　涉及农田水利工程建设项目我们建议政府牵头，按照统一规划、统筹安排的原则，以县（市、区）农田水利建设规划为依据，整合用于农田水利建设的各专项资金，加强统筹协调，避免重复安排，着力提高资金使用效率。
    （五）深化改革，创新机制
　　要改革不适应新形势的工作方法，逐步建立起政府规划管理，资金扶持引导，技术指导服务，农村集体和农户广泛参与，民主协商，自主兴办，把市场机制引入经营管理的新机制。
　　第一，大力兴办户办工程，逐步形成激活民间资金、其它资金参与农田水利基本建设和发动农民自我创业。政府要从直接用行政手段组织农民搞农田水利的习惯做法中解脱出来，重点抓规划，宣传发动、资金补助扶持、技术指导服务等，让村集体直接做分散农户的协调和组织工作。适合个人兴办的微型工程，放手让农民自己建。调动群众投资投劳的积极性，充分发挥农民的主体地位，让他们意识到搞农田水利基本建设不是加重农民负担，而是一种生产性投入。另外，“两工”取消后，通过拍卖、租赁、承包经常等多种形式的产权制度改革，盘活现有存量资产，实现良性发展。农村实行税费改革，取消统一规定的劳动积累工和义务工，并不是不让农民出工，而是不能用行政命令的手段让农民出工，要通过优惠政策、灵活机制、资金扶持、技术服务以及发动农民自我创业。在项目安排上，要突出重点，讲求实效，尽量安排那些跨乡村的沟渠清淤、水毁修复、河道整治等，把有限的资金用在刀刃上，真正让农民受益。实现了三个新的转变：即从过去的行政命令向民主决策转变，从人海战术向机械施工转变，从注重形式向注重效益转变。
    第二，加大政策导向力度，引入竞争机制和利益驱动机制。在明晰产权的前提下，积极鼓励和吸引社会资金用于农村小型基础设施建设，充分调动社会各方面力量的主动性和创造性，实现民间资金向民间资本的转变；采取承包、租凭、拍卖经营管理权等多种形式把已建成工程的经营管理责任落实到人，盘活存量资产，使农田水利的经营管理更具活力，促使建成的工程充分、持久地发挥效益。
    第三，建立专业管护队伍。水利部门要象畜牧、物价部门一样，相对集中的每两至三个乡设立一个乡级中心水利站，加强水利工程的管护，真正做到乡村两级有人负责，有人维护，延长水利工程的使用周期。

按照麻栗坡县人民政府办公室《关于积极配合州政府调研组开展边境乡镇经济和社会发展情况调研的紧急通知》（麻府办电〔2006〕31号）要求，我局高度重视，及时安排此项工作。现将有关情况报告如下：
一、全县水利发展现状及存在问题
我县的水利工作，在上级党委、政府和业务主管部门的领导下，紧紧围绕国家水利工作思路和全县国民经济发展计划和总体目标，以邓小平理论为指导，解放思想、更新观念，千方百计加快水利基础设施建设。特别是“九五”、“十五”以来，抓住国家、省、州对我县实施以工代赈、扶贫攻坚、战后恢复建设等有利时机，多渠道筹集资金，广泛发动群众积极投工投劳，以解决人畜饮水困难和兴修“五小水利”工程为重点，大搞水利建设，取得了可喜成绩。全县水利基础设施建设得到了长足发展，生态环境建设初见成效，水环境与生态恶化局面得以有效遏制，抗御洪、旱自然灾害能力进一步增强，农村人畜饮水困难初步得到解决。为全县经济发展、社会稳定、民族团结、边疆巩固作出了积极贡献，充分发挥了水利“命脉”作用，显示了水利基础地位。截止2005年底，全县共建成各类水利工程41675件。其中：小（一）型水库1座、小（二）型水库14座，年蓄水能力922.1万立方米，小水池（窖）39412口，管道引水工程769件，架设引水管道2394公里；建成灌溉沟渠526件，总长1210公里；全县有效灌溉面积8.5万亩，占耕地面积的29.6%；旱涝保收面积6.9万亩，占耕地面积的24 %。已建成乡镇供水工程12处，供水能力1287.7吨/日，受益2.1万人。共计解决农村人口饮水困难23.2万人。全县共建成防洪河堤6条10公里，保护城镇1个，保护人口2.5万人。全县开展治理小流域1条，治理水土流失面积12.8平方公里，累计治理水土流失面积316.2平方公里。全县地方电力发电装机总容量已达到22.6万千瓦。为我县国民经济和社会发展发挥了重要作用。
全县的水利事业，经全县人民的共同努力，得到蓬勃发展，大大促进了农业增产、农民增收，加快了群众脱贫致富步伐，但矛盾和问题依然并存，主要表现为以下几方面：
（一）水利基础薄弱。一是水利化程度低、农业基础十分脆弱。全县有效灌溉面积仅占耕地面积的29.6%。二是缺乏骨干工程，供水保证率低。全县至今没有一座大中型水利工程，有效灌溉面积全是依靠供水保证率较低的小型水利设施进行灌溉。三是现有水利工程大多兴建于七、八十年代，工程病险隐患多，渠系配套防渗差。全县现有15座水库中，防洪标准不够或者存在病险隐患的共7座，占46.7%。四是全县饮水不安全人口达8.2万人，其中还有2.1万农村人口饮水极度困难。随着社会的发展和人民生活条件的改善，对供水的要求越来越高，供需矛盾十分突出。
    （二）防洪抗旱任务艰巨。全县共建成河堤6条10公里，其中城区河堤2.9公里，只能达到2年一遇防洪标准。全县病险水库安全度汛隐患多，对下游的防洪调度作用难于发挥。全县水情采集和防汛指挥调度设施落后，没有防洪专用通讯设备。全县大部分地区属易旱区，十年九旱。麻栗坡县干旱的特点是受害范围广，持续时间长，造成的损失重，而目前的抗旱能力十分脆弱。
（三）水环境日趋恶化。麻栗坡县水土流失严重，现有水土流失面积达984.4平方公里，占全县土地面积的42.1%，年土壤侵蚀量382.2万吨，平均侵蚀模数1653吨/平方公里。当前，全县虽然加大了水土流失的治理力度，但存在的问题依然十分突出。一是投入严重不足，治理速度缓慢。目前，国家每年投入麻栗坡县用于水土流失治理的经费很少，地方财力十分有限，每年治理面积10平方公里左右。二是人为水土流失仍然十分严重。由于一些开发建设单位和个人水土保持意识不高，生产建设活动中人为造成的水土流失还在不断加剧。三是水污染十分严重。水污染使部分河流和河段失去了应有的功能，造成了水环境恶化，加剧了水资源的供求矛盾。
（四）水资源供需矛盾突出。麻栗坡县水资源丰富，但时空分布不均，局部地区水浪费和水污染严重，加之长期以来水利工程建设严重滞后，部分乡镇水资源供需矛盾十分突出。
通过初步调研，我们形成一个基本看法与结论是：农村水利已经成为制约“三农”发展的瓶颈问题，成为构建和谐农村的严重问题，加快解决农村水利建设和管理中存在的突出问题迫在眉睫。
二、边境乡镇的农村水利工程状况分析
麻栗坡县农村水利工程建设有着悠久的历史，壮族的水车、瑶族的水碓，是最原始、最古老、最简单的水利工程，有的地方至今还在使用。近年来，全县各族人民在党和政府的领导、关心支持下，利用上级拨款、社会援助、群众自筹、投工投劳等多渠道筹集资金，多种形式开展水利工程建设，有效地改善了全县农村水利基础设施条件，促进了全县农村经济社会的发展，为农业增产，农民增收奠定了基础。
（一）在水利工程的建设和管理上，由于我县财政困难，无资金投入农村水利工程建设管理，建设管理资金是靠上级补助、社会援助、群众集资等方式筹集，并由群众投工投劳的方式建设。所以，导致我县农村水利工程建设缓慢，难以适应发展的需要。在管理上，除乡镇供水和水库是由水务部门和乡（镇）政府管理外，其它工程都是受益群众自管自用，群众自管部分，有少部分制定有管理办法，实行收取水费进行维护，其余大部分都是无人管理，任其发展。有的工程建设时间已久，工程严重老化，无资金维修，已难以正常发挥效益。部分工程已属报废，如南昌水库、苏麻地水库等。有的工程由于建设时资金不足，未建成就停工到现在，如老洞水库、水淹冲水库等。有一半以上的灌溉沟渠是土沟渠，漏水严重，沟渠水利用率较低。我县农村水利工程存在的问题主要是：投资不足，建设滞后；工程老化，不能正常发挥效益；管理粗放，无人管的工程较多。由于这些问题的存在，对农业生产，群众生活影响较大。沟渠水利用率约50%，约有三分之一的人畜饮水工程由于管护跟不上，设施老化，供水不正常，有一部分由于水源植被破坏，环境恶化，水源水量减小、断流、枯绝，形成季节性水源。灌溉沟渠土沟渠较多，沟渠水利用率较低，全县综合平均利用率在50%左右。由于这些问题，导致灌溉用水的不足，使有的水田变成旱地，保水田变成雷响田，部分已解决了人畜饮水困难的群众又反困，严重影响了农业生产、农村经济的发展和群众生活的改善。
（二）在工程的运行维护上，我县已建成的灌溉沟渠有526件1210公里。其中，三面光沟渠351公里，土沟渠859公里，流量在0.1m3/s以上的有89条238.8公里。灌溉沟渠都是由群众自用自管，实际上是处于无人管理的状态。小坝塘6座，运行管理同灌溉沟渠一样。小型水库15座，由县、乡、村分级管理，县供水管理公司管理8座，其它的由乡、村管理。小型集雨工程即小水池（窖）是由群众以件（户）为单位进行管理；管道引水工程是由受益群众自己管理，大部分工程处于无人管理状态。乡镇供水和部分水库由县供水管理公司实行经营性管理，小水池（窖）以件（户）为单位进行管理，责权明确，管理规范。其它工程大部分是“三无”和“三不明确”工程，即无管理机构、无管理人员、无钱管理和产权不明确、管理权不明确、使用者的责任不明确。目前，所有的农村水利工程都未进行产权制度改革，大部分工程处于无偿使用状态。
（三）现有工程状况与发展农业生产，改善农民生活条件的需要存在较大差距。由于我县财政困难，无资金投入农村水利工程建设，农村水利工程建设资金是由上级补助、社会援助、群众自筹等方式筹集。由于资金少，工程建设精打细算，加之群众不懂技术，工程建设技术含量低，工程质量差，在建设过程中就降低了工程的使用功能和削减了工程的使用寿命。工程投入使用后不能保质保期发挥效益。现有农村水利工程，一是数量上不足，不能满足农业生产和改善农民生活的需要；二是在管理方面，小型农村水利工程基本上是处于“三无”和“三不明确”的状态，严重影响了工程的使用寿命和工程效益的发挥；三是现有部分工程由于建设时间早，使用时间长，管护跟不上，老化严重，功能不能发挥或发挥较低。如小型水库，属报废和带病运行的约占全县水库数的三分之一，蓄水和供水不足，致使有的农田退化变成旱地，严重影响了农业生产的发展；四是灌溉沟渠建设在“九五”和“十五”期间，投入了大量的资金进行防渗衬砌改建成三面光沟渠。但是，由于投入不足，目前还有一半以上的灌溉沟渠是土沟渠，水量渗漏严重，水的利用率低，供水不足，有许多田地本来可以有足够的水量供给，但是，由于水量在沟渠中渗漏损失严重，用水无保障，形成雨水田地和雨水农业。
综上所述，我县边境乡镇现有的小型农村水利工程状况与发展农业生产、改善农民生活条件存在很大差距。分析其原因，主要有以下三点：
一是农村税费改革取消“两工”带来的影响。2004年，农村税费改革取消了“两工”和实施《云南省农村工作守则》，农民对政策的理解越来越深，深深认识到党和政府对农村的发展和减轻农民负担采取了重大措施，农民对自身的发展完全自主。由于认识上的原因，农民只重视发展家庭经济，不重视公益事业，造成农民投工投劳到农村水利工程建设的数量迅速锐减。据统计，2005年，我县农民投工投劳用于农村水利工程建设的数量比前三年减少三分之一左右，预计今后还会减少。在建设内容上，农民最积极的是家庭式项目，比如小水池（窖）的建设。而属于公益性、集体性的项目农民就不热心，积极性不高。
二是村内开展“一事一议”的情况。“十五”期间，我县农村开展“一事一议”的水利工程约859件，成功的231件，约占总议事数的27%，成功率还不到三分之一。成功的原因：一是资金有来源；二是内容符合实际，对农民的生产生活影响较大；三是农民投工投劳、筹资参与建设的积极性很高。不成功的原因：一是无资金；二是部分建设内容科学性、合理性差，受益人数少，不能代表大家的利益；三是农民不愿投工投劳参与建设。
三是实施劳务输出经济带来的影响。我县农村经济发展较为落后，收入较低，而外出打工比从事农村经济的收入高得多，因此，外出打工的人数逐年增多。据统计，2004年外出打工的人员约3万人，占农村劳动力的五分之一。有的农民全家外出打工，田地能租的租，不能租的就放荒；有的村寨青壮年劳力基本全部外出打工，正常的农业生产都难以完成，更不可能投工投劳搞水利工程建设。因此，劳动力的外出打工，对农民投工投劳兴修水利的影响非常大。有的村寨对兴修水利工程实行有力出力、有钱出钱等较为灵活的方式进行，对无劳力或不愿投工投劳的可以出资代劳，但也是在农民自愿的情况下进行，不可强迫。由于经济条件的不同，有的农民虽无劳力却有钱可以出资折劳或是请工投劳，而有的农民既无劳力也无钱，也就无法出资折劳或请工投劳。
三、“十二五”面临的新形势
“十二五”期间，全县水利发展面临着机遇与挑战并存、机遇大于挑战的发展环境。在机遇方面，主要有：一是党的十六届五中全会明确提出了统筹城乡区域协调发展，将加大边疆民族贫困地区农田水利等基础设施建设的投入，给我们加快水利发展带来机遇；二是“十二五”时期是国家进一步加大西部大开发力度，全面构建中国—东盟自由贸易区的重要时期，将为我们大抓经济、快上项目提供广阔的发展空间；三是“十五”期间水利建设所取得的成绩，为“十二五”水利发展奠定了坚实的基础。“十二五”必将是全县水利发展的最快时期，我们必须紧紧抓住这一历史机遇，牢牢把握各种有利因素和条件，加快推进全县水利化建设进程。
同时，“十二五”期间的水利发展也面临严峻挑战。党的十六届五中全会《建议》提出,建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务,要按照生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的要求,扎实稳步地加以推进。这是新时期党的农村工作的中心任务。围绕建设社会主义新农村,如何加强水利建设,如何高标准、高质量解决好农村饮水问题,如何完善农村灌排体系等基础设施建设,是水利工作当前急需考虑的问题。
四、明确水利建设的目标重点
（一）指导思想：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实党的十六大和十六届三中、四中、五中全会精神，坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的科学发展观、紧紧围绕全面建设小康社会的宏伟目标，将“五个统筹”的发展要求与水利发展的实际相结合，全面规划，统筹兼顾，标本兼治，综合治理，兴利除害结合，开源节流并重，防洪抗旱并举，推进水资源的合理开发，优化配置，高效利用，全面节约，有效保护，推动水利的发展及改革，提升水利服务于经济社会发展的综合能力，促进节水型社会的建立，以水资源的可持续利用驾驭经济社会的可持续发展。
（二）总体思路：贯穿一条主线（科学发展观），突出三大重点（骨干水源开发、农田基本建设、农村饮水安全），完善一个机制（投融资机制），夯实一个基础（夯实建设社会主义新农村的基础），逐步实现由工程水利向资源水利转变，由传统水利向现代水利、可持续发展水利转变，全面建设资源节约型、环境友好型社会。
（三）具体目标：
——到2010年，完成水利项目规划投资2.4亿元，新增库容640.6万立方米，全县总蓄水量达1562.7万立方米；
——到2010年，全县新增有效灌溉面积5.12万亩，使全县有效灌溉面积达到13.13万亩，有效灌溉率达到45.8%；
——到2010年，全县新增治理水土流失73.2平方公里，累计治理面积达415平方公里，占全县水土流失面积的30%。
——到2010年，全县累计解决农村3.1万人饮水不安全问题，完成全县饮水不安全人口的33.7%以上。
（四）基本原则：在“十二五”期间，我县水利工作应坚持以下原则：
1、坚持以人为本、全面发展的原则
2、坚持人与自然和谐发展的原则
3、坚持以改革促进发展的原则
4、坚持可持续发展的原则
5、坚持全面规划，统筹兼顾，标本兼治，综合治理的原则
6、坚持近远期结合的原则
7、坚持工程措施与非工程措施相结合的原则
8、坚持突出重点、注重效益的原则
五、对策措施
围绕上述总体要求和奋斗目标，当前和今后一段时期，加快我县水利建设的主要措施是：
（一）以科学发展观为指导，加快骨干水源开发利用，提高农村电气化程度。就麻栗坡的现实来看，要解决农村电气化问题，提高农民群众生活质量，唯一的出路在于加快骨干水源的开发和利用，重点在于大力发展电力工业。近年来，县委、政府坚持能源打头阵，加快县内几大河系水能的开发，在有力推进工业经济发展的同时，也使全县农村电气化水平得到提高，有效改善了农民群众的生活条件。但是，随着我县“电矿互动”战略的快速推进，新型工业化步伐的加快，工业对电力的需求与日俱增，农村电网尤其是东部8个乡镇电网建设步伐缓慢，设备老化，网耗严重，导致农村用电与工业用电矛盾日益显现，农村有线无电、电压不稳、电量偏弱等问题突出，严重影响了农民群众的生产生活。因此，必须充分认识到加快水能资源的开发步伐，大力发展水电工业，不仅是全县工业经济发展的优势所在、重点所在、希望所在，也是提高农村电气化水平、加快农村经济发展的关键所在。一是加强对全县已建电站的宏观调控和科学管理，合理统筹全县工业用电和农村用电，采取“错峰用电”、“移峰填谷”等措施，千方百计保障农村用电。二是要积极推进马鹿塘电站二期工程、南令三站、坝头电站等在建电源点的建设步伐，争取早日投产发电。三是加快待建电源点的建设，对批准待建的电站要抓紧时间列出进度表，积极采取措施尽快开工建设，对限期不能按时开工建设的，政府要采取措施予以收回，重新招商，重新布局，重新建设。四是加大对未批电源点的规划、上报、立项审批力度，抢抓机遇，争取多储备电源点，为进一步的开发创造条件。五是要把电网建设改造与能源点的建设开发摆在同等重要位置，在全力抓好“两纵一横”电网框架建设的同时，要切实加大“两网”老旧线路的改造力度，降低线损、提高质量。六是要大力向上争取马鹿塘二期、猫猫跳电站向我县电网开口，争取资源所在地20%—40%电量实现返还。通过努力，到2010年，使全县电站装机达80万千瓦，发电量达40亿度，使全县年人均用电量超过1200度，户均年生活用电量超过450度，彻底解决无电人口的“光明”问题，促进家电用品向农村普及，全面提高农村电气化水平。
（二）以科学发展观为指导，加快农田水利设施建设，提高农村水利化程度。加快农田水利基本建设，对提高农业综合生产能力，保障粮食安全，促进农民增收具有重大意义。近年来，我县兴建了一大批水利工程，为改善农业生产条件，提高农业抗灾减灾能力发挥了重大作用，有效促进了农村经济社会的快速发展。但是，由于投资渠道单一，投入少，工程建设与维护主要靠农民投工投劳，工程不配套、建设标准低、老化失修严重等问题十分突出。如果这些问题得不到根本解决，提高农业综合生产能力将成为一句空话，保证粮食安全和促进农民增收的目标也不可能实现。因此，必须高度重视农田水利基本建设，将其作为解决“三农”问题的关键抓紧抓好抓出成效。
——加强基本农田建设和保护，提高人均基本农田占有量。农田水利基本建设，要以基本农田的水利建设为重点。要健全和完善农田排灌系统，逐步扩大排灌面积，真正做到有涝能排、遇旱可灌，不断增强抗灾能力，力争把灌溉农田都建成高产稳产的基本农田。要加大中低产田改造力度，通过推广灌溉、农田整治和土壤改良等各种技术措施，提高中低产田质量和综合生产能力。通过努力，使大部分低产田达到现有中产田水平，大部分中产田达到现有高产田水平。要努力增加基本农田面积，通过开展水利建设和土地整理，努力建设旱涝保收的基本农田。通过努力，到2010年，全县建成高稳产农田15万亩，全县农民人均拥有基本农田1亩，占人均耕地面积的91%。
——加强农村水利基础设施建设，夯实农业发展基础。农村水利基础设施是农业和农村用水的基本条件，必须大力加强建设。要加快灌区的续建配套与节水改造，在重点抓好偏保水库配套沟渠工程建设的同时，尽快规划建设南油水库、老寨水库，确保在2010年前建成投入使用，新增库容472.6万立方米，新增有效灌溉面积4.6万亩。要加大病险水库除险加固和小流域治理力度，重点加强对石桥水库的清淤扩容、整修配套和除险加固工作，增强老水库的调控能力和蓄水能力。同时要加强对六河的下者嘎、麻栗镇的南油、南朵以及杨万的江铳、铜厂、漫江等片区小流域的治理力度，改善群众生活环境，到2010年，有效治理面积达73平方公里。要增强干旱缺水地区抗旱能力，在铁厂、董干、六河等干旱和缺水地区，要大力建设集雨工程，逐步实现洪水资源化，提高应急抗旱能力，到2010年，全县累计建成小水窖5000口。
——加强农业生态环境建设，实现农业可持续发展。坚持科学发展观和“以人为本”的理念，加大生态环境的治理和保护，是加强农田水利建设的重要内容。在加快推进经济发展进程中，必须处理好农田水利基本建设与生态环境保护的关系，处理好经济发展需要和环境可承受能力的关系，处理好人与自然、人与水的关系，努力建设资源节约型、环境友好型社会。要坚持经济发展和环境保护并重，资源节约与合理开发并重，以“减量化、再利用、资源化”为原则，大力推行“四节”（节能、节水、节地、节材），加强资源综合利用，切实改善生态环境。重点要抓好三乡结合部综合治理、草果山矿区和南秧田矿区治理、马鹿塘库区生态建设、地质灾害综合治理、退耕还林、防护林工程、石漠化治理，有效改善生态环境。大力推广节能改灶、沼气池建设，保护森林植被，遏制生态环境恶化。到2010年，全县累计植树造林11万亩，人工种草2万亩，改造治理石漠化74万亩。
（三）以科学发展观为指导，加快解决农村人畜饮水，提高农村饮水安全度。农村人畜饮水安全问题，是农民生活中的一件大事，直接关系到广大人民群众的身心健康。切实解决好饮水安全问题，是全面贯彻以人为本理念的具体体现，是当前农村工作的重点，是实现经济社会可持续发展的一项紧迫任务。全县各级各部门要强化领导，深入调研、科学论证、协调配合、综合治理，切实抓好各项措施的落实。一是着力解决农村人畜饮水困难问题。要采取县级领导与部门挂钩负责制度，把任务分解到村，责任到人，以部门挂钩、群众投工投劳、社会帮扶的方式，大搞“五小水利”工程建设，确保在2015年前全部解决全县农村人畜饮水困难问题。二是按照城乡统筹、合理布局、防治并重、综合治理、因地制宜、突出重点的原则，加强对全县农村饮水安全的调查评价工作，认真组织编制《“十二五”农村饮水安全工程规划》和《农村饮水安全工程总体规划》，纳入全县经济和社会发展规划。“十二五”期间切实解决全县无供水设施、季节性缺水严重和水质污染严重问题，千方百计解决3.1万人以上人口饮水安全。三是大力开展小型蓄水、引水工程建设和水毁工程修复，切实抓好库塘安全蓄水工作，为春耕生产、抗旱减灾和城乡生活用水正常供应创造条件。四是加强工程后续管护，确保工程长期发挥效益。由于农村人畜饮水工程项目多、规模小、分布面广，建后管理难度也大。能否使工程持久发挥效益、稳定供水，关键是看有没有一套完善的运行管理机制。对此，各有关部门要积极探索、引入市场机制，采取灵活多样的方式，建立用水户参与的自主管理体制，确保饮水工程长期发挥效益。
（四）以科学发展观为指导，加快健全完善投资体制，提高社会资金参与度。我县农业属弱质产业，农民属弱势群体。全县农田水利基本建设量大面广，投资需求大，财政困难多，仅靠政府投入难以取得突破，必须改变这一单一的投入模式，逐步建立和完善“政府引导、农户参与、财政扶持”的新型农田水利基本建设投入机制，形成多元化投入模式。一是加快水利工程建设管理体制改革和投融资体制改革，按照明晰所有权、放开建设、谁建谁管谁受益的原则，积极引导和利用民间资本兴办水利，努力拓宽水利建设的融资渠道，探索出一条市场运作与政府扶持相结合的农田水利建设新路子，形成“以水养水，以水促水，以水兴农”运作机制。二是逐步建立农田水利建设资金稳步增长机制。要建立小型农田水利设施建设补助专项资金，对农民兴修小型农田水利设施给予补助，并逐步增加资金规模；在安排农业综合开发资金时，继续把中低产田改造作为农田水利建设的一项重要内容，切实增加投入。三是调动一切积极因素整合建设资金。要切实落实各项优惠政策，引导社会资本向农田水利建设投入。要本着“渠道不乱，用途不变，加强管理，规划在先”的原则，把水利建设基金、退耕还林、农业综合开发、以工代赈、扶贫攻坚、农业科技示范园区建设等涉农资金整合起来，重点加强农田水利基本建设，充分发挥资金的使用效益。四是要进一步推进水价改革，形成有偿使用机制。要认真贯彻实施《水利工程管理体制改革实施意见》、《水利工程供水价格管理办法》以及农村税费改革有关政策规定，合理确定供水价格，积极创造条件，逐步实行收费管理，以促进农田水利工程的良性运行，促进节约和保护水源。五是充分调动农民群众参与建设的积极性。全面推行“一事一议、民主决策”的办法，按照“农民自愿、注重实效”的要求，走“政策融资、政府投资、银行贷款、社会筹资、个人捐资、利用外资”的多层次、多元化、多渠道的水利投融资体制，积极引导农民筹资筹劳投入农村水利建设，保护和发挥农民大干农田水利基本建设的积极性，更快更好地推进我县农村水利基础设施建设。