如何用民主来制约权力

规范政治权力运行，有两种思路：一种是以权力制约权力，另一种是用民主制约权力。从中国社会的历史进程来看，我们在“以权力制约权力”方面有着久远的历史和丰富的经验。从汉、唐、宋到明、清时期，相权制度、监察制度的历次变革，体现的是权力单向度制约的集权化倾向和“人存政举，人亡政息”的制度循环。在君主垄断合法性来源的人治背景下，“以权力制约权力”带有明显的局限性，往往导致机构愈膨胀，制度愈繁密，人才愈束缚的弊病。
    新中国成立以来，党和国家领导人一直注重“用民主制约权力”这一理念加强政权建设。上世纪40年代，毛泽东在回答黄炎培如何跳出“其兴也勃焉，其亡也忽焉”这个周期律支配的问题时，指出：“我们已经找到了新路，我们能跳出这个周期律，这条新路就是民主。只有让人民起来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”改革开放后，邓小平就调动群众积极性，建设社会主义民主有过具体论述：“在群众方面，要扩大各方面的民主。人民代表大会、政协会要开好。厂矿企业的管理方面，要扩大民主。要搞好职工代表大会，加强它的作用，既要有自上而下的党委领导下的厂长负责制，又有自下而上的党委领导下的群众监督制。群众有气就要出，我们的办法就是使群众有出气的地方，有说话的地方，有申诉的地方。”党的十七大报告则进一步指明了社会主义民主政治的基本内容，厘清了民主各要素的相互关系。“人民民主是社会主义的生命。发展社会主义民主政治是我们党始终不渝的奋斗目标。人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心。要健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。”
    然而，用民主制约权力的实践并不轻松，单向度的以权力制约权力的思维仍不时影响着政治体制运行。在处理中央和地方关系时，下级的权力来自上级授权，下级的服从基于上级的绝对权威，这导致在权力配置上出现政府间职责同构，授权不清的现象。在处理利益关系时，容易出现“一放就乱，一乱就收，一收就死”的现象，缺乏不同层级间博弈的环节和空间。从党政权力运行来看，实践中出现的一把手权力过分集中，监督虚化的情况，其原因也在于没有实现“用民主制约权力”的制度化建设，导致“上级监督太远，同级监督太软，下级监督太弱，群众监督太难”。现阶段，改革已经进入深水区，利益关系错综复杂，贫富差距扩大的现实和贪污腐化久禁不绝，迫切要求我们在“以民主制约权力”的理念下，进一步规范政治权力运行。因为权力一经掌握，就会在主体利益的刺激下，向各个方面扩张延伸，融入既有权力结构，参与新的利益分配。历史和经验均已证明，权力主体具有寻租的天然冲动。邓小平曾经讲过：“党和国家的领导制度、干部制度方面来说，主要的弊端就是官僚主义现象，权力过分集中的现象，家长制现象，干部领导职务终身制现象和形形色色的特权现象。”阿克顿勋爵也曾经说过：“绝对的权力导致绝对的腐败”。单向度的以权力制约权力理念下的制度设计改变的只是权力的流向，从上级流向下级，从中央流向地方。该理念指导下的水平监督、自下而上监督、自上而下三种监督往往流于形式，难以撼动既有权力结构和利益集团，出现问题时往往采用简单的收回权力的方式，导致权力运行中产生社会利益短期性、政绩行为变动性、重要决策集权性等问题。
    用民主制约权力最大的好处在于，回归权利本位，实现从“为民做主”到“由民做主”的转变，明晰党和政府权力运行的边界，改变党和国家领导体制中权力过分集中的现象。民主不仅是一种工作方法和工作态度，更是主权在民理念下的政治生态和制度设计。“以民主制约权力”的首要环节是实行授权民主，通过公开、透明等程序确保权力的规范运行。以村民自治为例，实行村委会直接选举以来，通过选举的形式，实现了全体村民对村委会授权，通过公开、透明等程序确保村民自治这一基层民主政治的运行。“以民主制约权力”的必要条件是民主制度设计的科学性和系统性。村委会选举以来，部分地区出现贿选、派系斗争、两委矛盾等问题，根源在于基层民主制度设计的科学性和系统性不足，而不是基层民主的路子走错了。部分地区通过村委会选举就一次性把全体村民的所有权利都“托管”出去，形成“村委会专权”，有的进一步演变成“村干部专权”，这其实是走向了民主的反面。在代议制的背景下，“用民主制约权力”的特点在于由少数人构成的权威产生之后，多数人的意志仍然保持着对它的经常的制约力，这是通过除选举之外的其他参与活动和监督活动来实现的。制约手段和途径的多少，有效程度，国家在法律上和制度上对这种制约的保障程度体现了“用民主制约权力”在制度设计上的科学性和系统性。这方面，实践中已经出现创新。以我们调研的河北省肃宁县为例，当地政府将村民代表大会作为常设议事、决策机构，集体讨论决定村里的重大事项，村支部书记兼任村代会主席；将村务公开监督小组、民主理财小组等整合为村民监督委员会，负责村级事务的监督，改变过去由村干部包揽村政村务的做法。在此基础上，以基层党组织建设为核心，将党内精英和党外能人整合进入基层民主组织、农民合作经济组织和农村综治维稳组织，激发群众的参与热情，理顺了干群关系，增强了党组织的凝聚力和向心力。肃宁的创新实践，在授权民主基础上初步实现了民主制度设计的科学性和系统性，全体村民这个权利主体在四个组织平台的基础上实现了选举权、知情权、参与权、监督权的系统落实，实现了“用民主制约权力”的目标。
    当然，在强调“用民主制约权力”的同时，不能否认“以权力制约权力”的意义。当务之急是克服单向度的“以权力制约权力”的理念和做法，从民主制度设计科学性和系统性的高度，积极稳妥地推进政治体制改革。“用民主制约权力”并不是把政治管理纳入到民主的体系中去，相反是将民主纳入到政治管理的体系中去，实现处于被管理地位的多数人的权利对处于管理地位的少数人的权力的制约，使民主的发展跳出既有权力结构和利益束缚，增强体制包容性和博弈性。