山西吕梁市着力保障和改善民生的有益探索与实践

爱民 为民 富民 便民

 “民生”即“民心”，民生问题直接折射出一个社会的和谐程度，关注民生、保障民生、改善民生、发展民生就是实践以人为本的科学发展观。
    党的十七届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》，要求“十二五”时期要坚持把保障和改善民生作为加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点，把民生事业和社会管理放在更加突出的位置。这一系列把“民生”作为“主旋律”和“最强音”的新要求、新部署，格外引人注目，它标志着我国社会发展将进入一个新的历史时期，发展成果将真正由人民共享、真正转化为广大人民群众实实在在的权利和利益。吕梁市近几年来在民生事业和社会建设上的有益探索与实践，可谓一个“着力保障和改善民生”的鲜活例子，具有较强的普遍性推广意义。
    近年来，吕梁市从人民群众最关心、最切身的问题入手，着力保障和改善民生，不仅积极采取多方面措施解决各种现实的民生问题，还注重通过一定的制度设计保障民生这个艰巨而复杂的系统工程的良好运行，为人民群众提供了一个更加祥和平安、稳定和谐的生活环境，如此“大手笔”的民生建设让全市人民笑逐颜开。从“两个大工程”拓展农民增收新渠道，到“九个全覆盖”加快民生建设新步伐，再到“三个主抓手”开创和谐社会新局面，无不体现着吕梁市委、市政府在力推转型跨越中合民意、润民心、暖民情的点点滴滴。而今，吕梁市农民收入持续稳定增长、社会建设大为改观、基本公共服务均等化水平着力提升，一幅“民生吕梁”、“平安吕梁”、“和谐吕梁”的美丽画卷正在徐徐展开。
    “两个大工程”拓展农民增收新渠道    
    我国区县民生建设的实践经验证明：农民增收是最大的民生工程。吕梁农业人口占比例高、贫困面大、社会事业历史欠账多，一直成为民生事业发展和“三农”问题的前进障碍，其核心问题是农民收入过低。有鉴于此，吕梁市委、市政府始终坚持城乡统筹发展观，在新形势下提出了“5485工程”和“夯实农业基础系统工程”，并全力实施好这“两个大工程”，注重拓展促进农民增收的多元化渠道，抓住经济林增收、新农村建设增收、劳务经济增收和扶贫开发增收，采取综合性措施促进农民收入较快增长。
    “两个大工程”都是以“惠农”和“富民”为根本。一方面，强力推进“5485”工程建设。“5”就是500万亩经济林覆盖。积极推动以 200万亩红枣、200万亩核桃、100万亩仁用杏为重点的特色农产品基地建设。“4”就是建设 400个标准化大集镇式新农村。“8”就是80万农村劳动力转移就业。大力实施订单培训、“阳光工程”、“消零工程”和返乡农民工创业就业工程，年培训农民100余万人次，累计转移农村劳动力 62万人，农民人均工资性收入占到纯收入的 60%以上。“5”就是 50万贫困人口稳定脱贫。紧紧抓住移民搬迁、整村推进、产业开发、劳动力转移和教育培训五项重点，扎实推进扶贫开发进程。
    另一方面，“夯实农业基础系统工程”的重点是进一步加强农业基础建设。吕梁市实施耕地综合生产能力建设、中低产田改造、旱作节水农业“三大工程”，加快建设一批新水源、水保生态和提黄灌溉项目，年内建设淤地坝 60座，新增基本农田2.7万亩，完成水保初治面积40万亩，生态修复面积80万亩。扶持发展农机大户、农机合作社和专业服务组织，提高农业机械化服务水平。抓好科技示范展示、新型农民培训、基层农技推广体系建设与农产品质量安全认证“四项工程”，提高农业科技含量。提高异常气候应对能力，加强农业防灾减灾工作。
    落实强农惠农政策，促进农民增收。认真兑现国家粮食直补、良种补贴、农机具购置补贴、农资综合补贴等政策措施。不断提高“三农”投入比例，新增基础设施和社会事业发展投入 60%以上用于农村，土地出让收入 80%以上用于农业和农村基础设施建设，新增耕地占用税收入、新增建设用地土地有偿使用费全部用于农业发展。创新“以工补农”、“以煤促农”制度体系，构建输血与造血互补、扶贫与富民互动的长效机制。
    大力发展二、三产业，促进农民增收。抓住吕梁“343”重点项目攻坚的机遇，把发展二、三产业纳入经济社会发展总体规划，积极发展加工业和服务业，提高就业容纳能力。积极鼓励支持民营经济，特别是组织引导过去依靠煤炭富裕起来的企业家，参与非煤产业、文化旅游业、第三产业发展，拓宽农民就业渠道。同时，大力培育市场流通体系，以园区、基地、城市建设为依托，集中建设煤、焦、铁、建材、农产品等一批大中小型批发市场，为农民就业提供更多岗位和机会。
    加快城镇化建设步伐，促进农民增收。在加快城市发展的同时，把推进小城镇建设作为扩大内需和调整经济结构的重要抓手，把新农村建设、扶贫移民与小城镇建设相结合，制定优惠政策，落实户籍制度，捆绑各方面的投资集中建设小城镇公用设施，大力发展公共服务体系，积极促进文化产业、商业网点、批发市场、教育设施等建设，提高小城镇建设水平和综合承载能力。用经营城市的方式鼓励社会资本向小城镇建设转移，切实加强小城镇的功能建设，最大限度地促进农民向小城镇转移和创业就业，拉动消费增长和第三产业发展。
    狠抓农民转移就业，促进农民增收。劳务经济是农民增收的主要因素，对完成增收目标至关重要。在现有基础上，吕梁进一步加快劳务输出等富民产业发展，加大对农业个体户、养殖加工企业的政策支持和资金投入的倾斜力度。2010年，吕梁市级安排 100万元专项资金，各县（市、区）也要加大投入，确保全年新转移 5万人以上，农民劳务收入稳中有升。同时，抓住东南沿海城市劳务短缺的机遇，进一步落实用工对接，积极开拓市外劳务市场，紧盯市内重点工程项目，对用工多、组织好的单位和行业要予以表彰。进一步鼓励农民创业增收，着力改善农村创业环境，加大工商登记、信贷投放、税费减免和用地、用电、用水等方面的支持力度，推动以创业带动农民就业。进一步强化技能培训，加快培养有技能、擅专长、懂管理的产业工人，推动劳务产业向技能型转变。围绕打造特色劳务品牌，加强专业技能培训和定向培训，提高特色劳务和品牌劳务的辐射带动能力。切实维护农民工的合法权益，确保农民工工资及时足额兑现。
    扎实推进新农村建设，促进农民增收。坚持“建设新农村、服务城镇化”的方向，按照因地制宜、注重质量、循序渐进、量力而行、完善功能、突出特色的原则，继续抓好2010年新启动的226个新农村重点村建设，突出规划编制、产业发展、“四化四改”、“五个一工程”、“五四工程”和“十百千万工程”，进一步完善项目整合、资金捆绑、企业帮建、单位帮扶四项机制，建立健全财政支持和以工补农的政策机制，市县两级财政都要安排一定数量的资金，作为新农村建设基金，逐步形成新农村建设投入长效机制。按照城乡发展一体化的思路，在巩固现有成效的基础上，以完善功能为重点，以培育产业为核心，合理安排特色村镇、产业集聚、基础设施建设等，全面提升新农村建设水平。各县（市、区）每年都要集中力量重点建设 5―10个高标准新农村，带动广大农村面貌明显改观。
    全面搞好扶贫开发，促进农民增收。继续实施整村推进、移民扶贫、转移培训、产业扶贫、教育扶贫五大扶贫工程。从2010年开始，扶贫开发的重点要由整村推进向实施片区开发转变，把扶贫工作的目标从减少贫困人口数量向增加贫困人口收入转变，不断提高扶贫开发水平。认真做好“十二五”扶贫开发规划的编制工作，采取“以片规划、突出产业、集中投入、分步实施、整体推进”的办法，在更大范围内整合各类扶贫资源，集中力量扶持规划片区发展主导产业和特色农业，配套生产生活设施，完善社会公益事业。2010年，吕梁重点完成好剩余 653个贫困村的“三个确保”整村推进任务和7900个贫困人口的移民扶贫任务，确保再解决11.6万绝对贫困人口的温饱问题。进一步落实农村低收入人口扶贫政策，抓好“低保对象”与“低收入对象”政策衔接试点工作，稳步提高贫困人口的收入水平。
    “九个全覆盖”加快民生建设新步伐    
    在推进以改善民生为重点的社会建设的过程中，吕梁市深入实施了“九个全覆盖”工程，全面加快了惠及民生的社会建设步伐。对照山西省政府下达在全省实现村通水泥（油）路、中小学校舍安全改造、村级卫生室、村通广播电视、农村安全饮水等“五个全覆盖”目标任务，吕梁市强化工作措施，加快推进民生建设步伐，在全面完成年度建设任务的同时加强业务管理，提升服务质量，实现动态“消零”、做好硬件，服务“5+4”的“双覆盖”。为此，吕梁确立了加快全市自主确定的城乡困难群众最低生活保障全覆盖、城乡困难群众大病医疗救助全覆盖、中小学家庭经济困难学生资助政策全覆盖、农民和缺乏基本医疗保障的城镇居民合作医疗全覆盖等“四个全覆盖”的政策衔接和工作推进步伐，确保取得实效，绝不失信于民。
    以“爱民”为出发点，出台一系列惠及民生新措施。
    首先，实施“科教兴市”系统工程，谋求教育科技事业的新突破，全面振兴教育事业。一是巩固提高义务教育，全面落实义务教育经费保障机制，巩固扩大“普九”成果，稳步推进学校标准化建设，优化师资队伍区域化布局，支持城乡教师对口支教，努力促进城乡教育资源共享。二是高度重视学前教育，鼓励多元化办学，全面启动“一个乡镇一所示范幼儿园”建设工程，有条件的县（市、区）可率先把学前教育纳入免费教育范畴。三是大力支持师范教育，支持离石、汾阳两所师范学校挖潜改造，有计划地组织教师外出培训，扩大办学规模，提高办学质量。支持吕梁学院建设发展，努力培养优质师资队伍。四是重点发展职业教育，稳步推进全市中等职业教育资源整合，加快建设省内一流、全国先进的职业技术学校，为吕梁培养更多专业技能型人才。五是大力提升高中教育办学水平，切实抓好学校布局调整，着力提高师资队伍综合素质，努力实现办学规模化、管理现代化、教学一流化，让更多学生在吕梁就能享受优质教育资源，条件成熟的县（市）还推行高中免费教育。
    其次，扎实推进医疗体制改革。一是加快完成五项重点改革任务，加快推进基本医疗保障制度建设，初步建立国家基本药物制度。二是进一步健全基层医疗卫生服务体系，按照“村覆盖、乡达标、县提高”的要求，着力促进基本公共卫生服务均等化。三是积极推进公立医院改革试点，切实为人民群众提供安全、有效、方便、价廉的服务。深入推进新型农村合作医疗，确保参合率保持在90%以上。四是积极开展以防控甲型流感为重点的重大传染病防治工作，努力提高应对突发公共卫生事件的能力，全力保障人民群众身体健康和生命安全。
    再次，不断完善就业社保体系。一是完善和落实就业创业优惠政策，积极开发公益性岗位，努力提高大中专毕业生及就业困难群体的就业水平。二是不断完善社会保障体系，巩固提高新型农村合作医疗制度，扩大新型农村养老保险试点，稳妥推进事业单位养老保险制度改革；同时以非公经济参保为重点，进一步扩大农民工、个体工商户、民营企业职工参保率，力争社会保险综合覆盖率达到85%以上。三是进一步提高城乡低保、农村五保人员的保障水平，不断提高优抚对象抚恤和生活补助标准。四是抓住国家对中西部地区补助标准提高的有利时机，切实加快保障性住房建设，着力解决城乡困难群众住房难题。五是大力发展社会福利及慈善事业，积极开展救灾救济工作，让发展成果更多地惠及民众。
    以“惠民”为落脚点，社会事业发展取得显著成绩。教育事业方面，吕梁全市共有各级各类学校4326所，在校学生862435名。另有吕梁高等专科学校、山西医科大学汾阳学院两所省属普通高校，吕梁教育学院、吕梁电视大学两所成人高校。目前，全市小学、初中适龄儿童入学率分别为99.8%、97%，高中阶段毛入学率为85.1%，高等教育毛入学率为29.6%，2005年底全面完成“普九”任务；在大力发展义务教育和高中教育、积极推动职业教育、成人教育的同时，“一个乡镇一所示范幼儿园”工程全面启动，斥资2亿元支持建设的吕梁学院秋季已经正式招生。
    卫生事业方面，吕梁全市有各级各类医疗卫生机构648个，千人口医生数2.8人，千人口病床数2.4张。县、乡、村三级医疗卫生机构达标率91.1%，新型农村合作医疗实现全覆盖，参合率达到93.3%，累计筹资额达11亿元。
    文化事业方面，吕梁全市有 1个市级群众艺术馆、13个县级文化馆，公共图书馆藏书量70余万册。有乡镇文化站67个，在建32个。村级文化室 103个，结合新农村建设拟新建450个。全市各类专业艺术院团共44个，其中国有艺术院团14个。碛口古镇、中阳剪纸、孝义皮影等12个项目列入国家级非物质文化遗产保护名录，电视剧《吕梁英雄传》等一批文艺精品获得殊荣。
    科技事业方面，与全国50所大学和科研机构建立了合作关系，引进高级科技人员 250名，近年来推广科技成果 500多项。宏特公司研发的针状焦生产工艺等10多个专利成果填补国内空白并达到国际先进水平，企业与清华大学、中科院联合研发的红枣提取环磷酸腺苷、瓦斯发电等高新技术有力提升了市域经济核心竞争力。
    体育事业方面，近年来通过财政投资和市场运作相结合，吕梁建设了市体育馆、游泳馆、训练馆等一批重点体育设施，市体育馆被国家体育总局命名为国家级“全民健身活动中心”。同时，积极开展“十字型”体育健身走廊工程，覆盖人口近百万。
    社会保障事业方面，“五大保险”（养老、医疗、工伤、失业、生育）综合覆盖率达到82%，提前实现“十一五”规划目标。
    以“便民”为关键点，基础设施建设得到根本改善。在交通方面，吕梁全市所有行政村全部通公路，太（原）军（渡）高速公路全线贯通，汾阳到平遥、太原到陕西佳县两条高速公路2010年通车，纵贯吕梁南北全境的西纵高速公路、市区环城高速公路等一批重大交通项目前期工作全面展开。太中银、太兴、吕临、中南出海大通道等铁路及吕梁民航机场建设进展顺利。“十二五”期间，吕梁将实现县县通铁路、县城一小时上高速，公路铁路纵横交错、空中地面支撑互补的立体交通网络体系。
    在水利方面，大力实施兴水战略，山西全省唯一主要依靠地方力量建设的大中型水利枢纽工程——横泉水库历经“四下五上”建成投运，引文入川供水工程全面竣工，柏叶口水库成功截流，涉及4县27万人的黄河提水工程开工建设，工农业生产和城乡居民生活用水状况明显改善。
    在电力方面，柳电二期2×60万KW 竣工投运，柳电三期 2×60万KW、柳林2×30万KW、交城2×30万KW 综合利用电厂、石楼 2×60万KW、兴县4×100万KW、2×30万KW等一批大型发电项目正在完善前期工作，一批50万伏、22万伏、11万伏输变电工程相继建成，电力正在成为吕梁新的支柱产业。
    “三个主抓手”开创和谐社会新局面    
    平安建设是维护社会和谐进步的重要保障，安全发展是构建和谐社会的必然要求。近年来，吕梁全市各级党委政府从实际出发，以科学发展观为统领，牢固确立了“发展是第一要务、稳定是第一责任”的理念，以平安建设为载体、以安全生产为保障，以民主法治、民生改善、平安建设、安全发展为重点，不断创新发展理念，丰富和谐内涵，改进领导方法，探索并实践出抓稳定、抓安全、抓和谐“三大主抓手”，为吕梁经济社会实现又好又快发展营造了一个安全良好的发展环境，开创了“和谐吕梁”的新局面。
    围绕信访抓稳定，着力构建信访稳定工作的长效机制。近几年来，围绕社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法三项重点，吕梁扎实推进社会矛盾大调解、社会治安大防控、治安秩序大整治“三大体系”建设，强化执法监督，加强政法队伍建设，不断提高化解社会矛盾、打击和预防犯罪的能力，确保全市到市赴省进京非正常上访率稳定下降，维护吕梁全市社会大局的持续稳定，为不断夯实信访工作基础和深入推进信访稳定长效机制提供有力保障，也取得了可喜的成绩。
    在组织领导上，吕梁市注重大局意识，形成了“统一领导、部门协调，统筹兼顾、标本兼治，各负其责、齐抓共管”的大信访工作格局；运行机制上，市县两级建立健全信访服务中心，成立社会工作部；在排查化解方面突出“五级联动”，建立健全村干部、县乡包村干部、乡镇党政主要领导、县级分管领导和县市区党政主要领导五级调处机制，基本做到“小事不出村、大事不出镇、难事到县了、矛盾不上交”；在基层基础方面，突出“五个中心”，161个乡镇（街道）全部建立便民利民服务中心、矛盾纠纷排查调处中心、村级财务监管中心、社会治安综合治理中心和信访服务中心，极大地方便了群众说事、办事和民主理事，使大量信访案件得到及时有效解决；在解决问题方面突出多措并举，全面实行干部下访、领导接访、包案处访、代理带访、公开办访和教育引导、帮扶救助等措施，使信访突出问题件件有着落、事事有回音；责任考核方面突出奖惩兑现，严格实行信访工作“一票否决”，先后有 132名因漠视群众合理诉求、不作为、慢作为、乱作为导致矛盾激化甚至酿成事端的干部被问责。
    通过上述措施，吕梁全市信访工作呈现出信访量、集体访数量、到市赴省进京非正常访数量逐年下降，信访问题办结率和人民群众满意度稳步上升，信访秩序根本好转的“三降、两升、一好转”良好态势。据了解，2010年前3季度，吕梁全市上访总量下降30%，“吕梁以群众工作统揽信访工作取得较好效果”的先进经验得到了中央联席办和省联席办的充分肯定并上报有关单位加以推广。
    围绕生产抓安全，切实推进安全生产工作的常抓常新。长期以来，吕梁始终紧绷安全生产这根弦，以煤矿安全为重点，建立健全安全生产责任体系，全市13个县（市、区）都配备了主抓安全生产工作的县长助理，抽调专业人员 155人组建了27个“五人”监管小组，对全市所有煤矿实施全方位监管。大力推进矿井安全质量标准化建设，已建成标准化矿井31个，安全高效矿井5个。强化人员培训，不断完善瓦斯监测监控、产量监控、井下人员管理“三大”监控系统，持续开展安全生产隐患排查与专项整治，严厉打击私挖滥采和违法违规生产行为。坚持行政问责关口前移，形成了事故问责和隐患问责相结合、追究企业责任和追究监管人员责任相结合的责任追究体系，并追究一批重大事故及隐患责任人。
    当前，吕梁市煤炭资源整合和企业兼并重组已近尾声，非煤矿山资源整合业已启动，各行业生产也陆续升温，安全生产面临的任务将更加繁重。鉴于此，吕梁科学确立把资源整合期间的煤矿安全生产作为重中之重，落实好“三化一严”（深化认识、细化责任、实化措施、严格问责）的工作措施。并强调在抓好煤矿安全生产的同时，还要统筹兼顾，认真做好非煤矿山安全监管，严格执行道路交通安全事故行政问责制，进一步加强地质灾害、尾矿库、人员密集场所消防、易爆物品、危险化学品等重点行业、重点领域的安全专项整治，坚决遏制重特大事故的发生。
    记者了解到，吕梁通过上述措施和持续引申“安全生产年”活动，安全生产形势正逐步趋于稳定好转，近5年事故起数年均下降9.7%，亿元地区生产总值死亡率年均下降12.4%。2010年前3季度，全市各类安全生产事故起数同比减少73起、下降8%，死亡人数减少65人、下降27%，杜绝了死亡10人以上的重特大事故。
    围绕综治抓和谐，扎实开展“平安吕梁”、“法制吕梁”创建活动。为了打造“平安吕梁”，真正给老百姓营造一个安全祥和的生活、工作环境，吕梁建立健全社会矛盾大调解、社会治安大防控、治安秩序大整治“三大体系”，组织开展了“打黑除恶”、打击“两抢一盗”、“百日冲刺”、“迎奥运保稳定百日大会战”和“闪电―08反恐演练”等专项行动。在进一步加强社会综治、打黑除恶等工作和依法严厉打击各类违法犯罪活动的同时，继续完善社会治安防控以及公共应急管理制度、机制，进一步提高处置突发性公共事件的能力，圆满完成了国庆60周年庆典活动的安全保护任务，并在国防后备力量建设中取得显著成效。几年下来，吕梁社会环境安定有序，人民群众安全感明显增强。
    与此同时，从 2006年到 2010年，吕梁市还开展了“五五”普法系列活动，“法制吕梁”创建工作成绩斐然。5年来，吕梁坚持日常宣传与集中宣传相结合，利用传统宣传方式与现代网络宣传阵地相结合，法制宣传的覆盖面不断扩大；通过扎实有效的法制教育，进一步提高了各类重点普法对象的法律素质，为全面深化依法治理工作奠定了良好基础；坚持学法用法相结合，通过普法教育、执法监察、司法解释、法律监督和法律服务等环节的有序衔接，地方、行业、基层三大依法治理工程基本达到预期目标，普法依法治市正朝着制度化、规范化、法制化的方向发展。总而言之，吕梁基本实现了“两个转变、两个提高”，即：由提高全民法律意识向提高全民法律素质转变，全面提高全体公民特别是各级领导干部的法律素质；由注重依靠行政手段管理向注重依靠法律手段管理转变，不断提高全社会法治化水平。
    后 记    
    纵览吕梁市这些年来着力保障和改善民生的探索实践，从农民收入的持续增加，到惠及民生的社会建设成就，再到转型跨越、平安和谐的“三新吕梁”，不仅效果显著、成就斐然，更是一曲“为民、爱民、富民、惠民、便民”的和谐乐章，一个一个切实可行的民生举措，就像是这个曲谱上的动人“音符”，吕梁市委、市政府和人民群众共同奏响了这支“民生吕梁”、“和谐吕梁”之曲，展现给世人的是美妙动听的乐章，带给吕梁人民的是欢欣鼓舞的实惠。
    “雄关漫道真如铁，而今迈步从头越”。民生建设是一个循环往复的过程，任重道远，没有终点。在强力推进转型跨越大发展的大背景下，吕梁市委、市政府进一步确立“十二五”时期将更加注重保障改善民生的战略构想。我们坚信，只要吕梁市委、市政府一如既往，继续高度重视民生建设，团结拼搏，开拓创新，奋发进取，扎实工作，
就一定能够促使吕梁的“民生之花”、“幸福之花”结出更多丰硕的果实，就一定能够促使吕梁的“平安之花”、“和谐之花”绽放得更加绚丽!
    （中共中央党校学习时报社科学发展与和谐社会构建调研组 何鹏程吕红娟 廖心忠）