福建林权纠纷的主要类型、成因分析及法律对策

    林权虽然已经是一个被广泛应用的概念，但在我国法律上却没有“林权”这一称谓。正因为法律上缺乏对“林权”含义的明确规定，学界及实务界对“林权”的理解产生了分歧：有人认为广义上的林权概念应该包括森林、林木、林地以及依托森林、林木、林地生存的野生动物和微生物和各项权利；狭义的林权概念仅指森林、林木、林地的各项权利，但并不局限于物权； 有人认为“林权”并非是一种具体的物权类型，而是涉林物权的统称； 有人认为“林权”是一个权利群或权利集合，它至少包括这样几种权利：林地所有权、林地使用权、森林所有权、森林使用权、林木所有权、林木使用权。 笔者并不赞成上述观点，上述关于“林权”定义的范围过于宽泛，与现行的司法实践情况不符。目前我们可以从相关法律法规中归纳出“林权”这一概念的含义。根据《物权法》第48、58条和《福建省森林资源流转条例》第2条规定，严格法律意义上的“林权”是指国家、集体或公民依法对林地所有权、使用权及林木所有权所享有排他性权利。因此本文中所称的“林权纠纷”是指司法实践中不同法律主体因林地所有权、使用权及林木所有权所的归属和利用问题而产生各类民事纠纷。
一、林权纠纷的主要类型
（一）林木林地权属纠纷
这类纠纷主要涉及不同法律主体因林地所有权、使用权及林木所有权所的归属问题。有可能是单位之间（如两个毗邻村的村民委员会）就林地所有权的归属问题产生纠纷；也有可能在单位与个人或者个人与个人之间就林地使用权或林木所有权归属问题产生纠纷，后者在司法实践中所占的比例是比较大的，例如原告陈开明与被告钟富凤山林侵权纠纷一案： 1997年3月10日，原告陈开明向东井村委会承包经营了一片地名为“白连坑”的山场，经原告多年经营管护，现山场内已有部分毛竹成林。2005年3月15日，被告钟富凤以部分山场原先为其开垦为由，多次在原告管护的毛竹林里砍伐毛竹，酿成纠纷，经村干部、乡政府多次调解未果。原告遂向永安市人民法院提起诉讼，要求被告停止侵害并赔偿损失869元。永安市人民法院经审理认为，诉争毛竹林系原告实际管护成林的，东井村委会同意由原告承包经营，被告擅自在该毛竹林砍伐毛竹，侵犯了原告的合法权益，应予停止，并承担相应的赔偿责任。但原告未能举证证明被告所砍毛竹的数量及价值，其主张的赔偿数额本院无法支持。被告为证明部分山场原先为其开垦，提供同村村民林建亮、杨藤芳的书面证词予以证明，该书面证词因字迹前后不一，有涂改痕迹，且词义不清，缺乏真实性和关联性，本院不予采信。即便部分山场原先为其开垦的事实存在，被告以其作为侵权的理由是不能成立，被告并非合同当事人或者法律意义上的利害关系人，其无权以承包合同无效为由进行抗辩。据此判决，被告钟富凤停止其在原告陈开明承包的毛竹林砍伐毛竹的行为；驳回原告陈开明的其他诉讼请求。被告钟富凤不服一审判决上诉后，三明市中级人民法院维持原判。
（二）林地承包合同纠纷
这类纠纷主要涉及承包合同效力、承包期限、林地使用费确定及林地使用权变更、登记等问题。例如，原告侯仁寿与被告厦门市坂头防护林场黄地村委会、刘毅林地承包合同纠纷一案： 原告侯仁寿系台湾人。根据厦门市集美区人民政府1987年11月20日的集后字019号林权证，黄地村格头山至山田山429亩的山林地属黄地村委会所有。1993年6月20日，刘卫东承包此山林地，之后刘卫东又将此山林地转让给其弟刘毅。1996年8月23日，原告侯仁寿与被告刘毅自愿协商后签订了此429亩山林地转让合同。为了便于投资开发，原告又于1996年8月23日与被告黄地村委会签订村属林地承包合同，黄地村委会同意刘毅将所承包的429亩山林地转让给侯仁寿承包并且将租期延长20年至2048年。后原告认为，被告至今不配合办理合同公证，且其系台胞，对祖国法律政策较为生疏，被告明知厦门市集美区委（1990）5号文件对山林地承包期限和规模已作限制性规定，却同原告签订违反法律、政策规定的合同，有欺诈之嫌，因此请求集美区人民法院判令终止原、被告双方所签订的二份合同。经查，集美区委（1990）5号《关于稳定和完善农村经济承包责任制若干问题的意见》规定：“山林等开发性承包，因投资较大，生产周期较长，收益较慢，其承包期限可定为10年至30年，单户山林不宜超过100亩”。集美区人民法院认为，集美区委（1990）5号文件对山林地承包期限和规模的规定不属于限制性规定，且原、被告双方从未书面约定合同必须办理公证，因此，原告以被告不配合办理合同公证、被告明知法律法规规定与其签订违反规定的合同为由，要求终止双方所签订的二份合同，证据不足，不予采纳。据此，判决驳回原告诉讼请求。
（三）林权流转合同纠纷
这类纠纷主要涉及流转合同效力、合同条款、流转期限确定等问题。例如，原告下坑塘村民小组、张宗帜等152人与被告龙湖村委会、恒丰林业有限公司承包经营权纠纷一案： 2001年2月20日，龙湖村委会主任吴炳根、副主任连六根，分别在以龙湖村委会为乙方、下坑塘村民小组为丙方、恒丰林业有限公司为甲方的集体林山林权转让合同书上签名，并加盖单位印章。该合同约定将山林权清册上记载在下坑塘村民小组名下的18、19林班中的707亩集体林转让给恒丰林业有限公司50年。原告以本案中707亩山林地系其自留山为由，向明溪县人民法院提起诉讼，请求判令二被告所签订的“集体林山林权转让合同”无效并将私自转让的707亩山林地返还给下坑塘村民小组及其成员管理和经营。明溪县人民法院经审理后认为，被告龙湖村委会依据法定职权范围，在召开本村村民代表会议讨论集体林山林权转让事宜并形成决议后，与被告恒丰林业有限公司签订集体林山林权转让合同书，该合同书不属于村委会干部私自签订。且原告收取了龙湖村委会分给的转让费19000元和砍伐人陈春生补充给付的转让费41000元，合计6000元，至少说明原告此时起已认可了集体山林权转让合同书，该合同合法、有效。据此驳回原告诉讼请求。原告不服原审判决上诉，三明市中级人民法院维持原判。
（四）林地承包、林权流转合同涉及民主议定原则而引发的纠纷
这类纠纷主要涉及村委会违反民主议定原则，对村属集体林进行发包或者转让而产生的发包或者转让合同是否有效等问题。例如，原告上岭村委会与被告林传鸿林地承包合同纠纷一案： 1998年4月23日，武平县中山镇上岭村委会与林传鸿签订了《山场租赁合同》并经县公证处公证。该合同签订后，未经村民代表大会讨论，转让方（原告）山场租赁未向县林业局提出书面申请，也未进行森林资源评估。后原告向法院起诉，要求确认其与被告签订的合同无效。武平县人民法院审理后认为，《经济合同法》第7条第1款第1项规定：“违反法律和行政法规的合同为无效合同”；《福建省森林资源转让条例》第7条规定：“集体森林资源的转让，须经集体经济组织代表会议或村民代表会议讨论通过”、第21条规定：“违反本条例规定，未经县级以上林业行政主管部门批准，集体所有的森林资源未经集体经济组织代表（或村民代表）会议讨论通过，擅自转让森林资源的，其转让行为无效”。根据《转让条例》的规定，森林资源转让是指林木所有权和林地使用权按一定程序，以有偿方式由一方转移给另一方的经济行为。山场租赁属于转让森林资源的一种表现。原、被告之间签订的山场租赁合同因违反上述有关法律、法规的规定，属无效合同。
二、林权纠纷的成因分析
产生林权纠纷的原因是多方面，既有历史遗留问题的原因，也有现实改革需要的原因；既有政府过度干预的主观原因，也有林业资源价值提升打破原先利益格局的客观原因。归纳起来，主要包括以下几个方面：
（一）国家政策多变，且公社期间、“四固定”和“林业三定”各阶段工作粗放，隐患纠纷较多
新中国成立后，林业政策不断地调整着林业生产关系，从土地改革、“四固定”到承包荒山造林、“林业三定”、土地二轮延包，林业政策不断调整变化，每一次新的林业政策出台后，由于改变了原先的利益格局，总会出现一些新的林业纠纷。 人民公社期间以及60年代初的“四固定”时期，林地的划分权属多从便于行政管理方面考虑，忽视山林的本应归属，有的甚至以手指为界，任意调配。有的与相邻的区、乡（社）、大队（村）互不通气，重新划分等为山林纠纷留下隐患，现在的很多纠纷是因当时权属不明或者权属重叠造成的。 改革开放初期的“林业三定” 同样也存在明显的工作粗放问题。填证之前，没有组织接连地各方相互勘界、核实，在林地边界地带，忽视别人权利，双方各自多填面积的情况时有发生。因没有图表相对应，当林权纠纷发生时双方或多方的林权证都包括同一块争执林地，四至不明、四至不清的情况非常普遍，一些林地边界模糊，权属不清。在“三定”工作中质量服从时间的要求，也保证不了确权的质量；漏报、重填、误填的问题比较突出，发证率也没有达到预期目标。
（二）政府对村属集体林权安排的过度干预，集体林制度安排存在一些缺陷
政府对村属集体林权安排的过度干预是产生一些林权纠纷的外在原因，而集体林权制度安排存在一些缺陷又是一些林权纠纷产生的内在原因。“农民集体所有”是独立于国有的一种所有权形式，村集体山林产权应归全村村民共同共有，山林经营的决策权理应属于全体村民大会或其决定的决策机构，社区外任何个人和组织，包括政府部门，无权决策村属集体林的产权安排。然而，新中国成立以来的历次变革，都是由各级政府和林业部门决定着村属集体林的产权安排，并将本属于村民共同共有、平等受益的集体林权通过行政权力划归社区外个人与组织或社区内少数人所有，因此，从法治角度分析，这些行为属于政府违法行政，究其根源，主要与人民公社时期沿袭下来的“政社合一”的农村管理体制相关。经过几十年政权等级制度的保障，集体财产权利完全隶属于行政权力，已演绎成高度集中的公共产权。
（三）林地发包、林权流转不够规范，承包合同、流转合同未能较为公平、均衡地反映各方的合同利益
大部分乡镇的村民小组都拥有一定数量的林木，有的山场分给村民做自留山，有的归村民小组集体所有，有的归村委会所有。长期以来部分山场上的林木因管理不力或无人管护，导致部分山场变成荒山。因此，林业主管部门等建议个个乡镇对不属于村民自留山的山场可以通过发包、流转的形式来加强对山场林的发展和管理。 然而，在林业发包、流转的过程中，有的没有召开全体村民大会或未经三分之二以上村民代表同意，草草签订承包合同或流转合同；有的还强行承包，签订了一些霸王条款，承包人仅交少量的保证金即获得了大面积的山场林业承包权；还有的虽然召开了村民大会，但尚未超过半数，亦无会议记录，仅凭一纸合同，就决定承包人取得了数十年的林业承包权，并依次抗辩所有集体经济组织成员上山砍柴等权利。另外，在林业承包、林权流转中，发包方与承包方于签订合同时，几乎都没有对发包的数百亩甚至数千亩的山场林木的价值进行评估或测算，就这样简单地发包给承包人承包经营，承包期限一般规定在30年以上，有的甚至更长。数百亩甚至数千亩的林木，其价值逐年递增。承包人承包山场后，主要对现有的山场进行管护，将荒废的地方进行补植，对部分林木予以间伐。在大多承包或流转合同中，只是简单地约定按比例缴纳承包金或转让款，按比例分成等，进而导致承包或流转各方利益的失衡。利益的不均衡导致部分村民甚至村委会、村民小组对承包、流转合同甚是不满，利益主体之间的纠纷就由此产生。
（四）林业资源价值提升打破原先利益格局，村民对林业资源产权的需要加强
林权纠纷是一种显性冲突，从冲突的发展规律看，在一般情况下，显性冲突是由隐性冲突发展而来，而转变的关键因素是利益的变动与凸显。具体而言，对于村民而言，在原先的经济条件下，即使国有林场没有占有集体林地，地方林业部门没有划走山林，自留山主拥有完整的山林权，村民个体之间在山林资源占有上没有差异，这些权利在高税费、高管制的约束下带来不了更多利益，反之，权利被剥夺或限制也不会造成明显的利益损失，于是冲突处于隐性阶段，表现为村民的不满情绪尚未升级为林权纠纷。但伴随着经济发展和林业市场化程度提高带来的社会对林产品和林业资源需求的持续增长，林业资源的价值也随之提升，市场拉动和政府“让利”双重作用下的林地、林木价格上涨成为不容争辩的事实。山林经营收益凸显的事实激发了村民对山林资源强烈的产权需求，国有林场低价占有集体林地、地方林业部门无偿划拨山林以及村民个体间不平等的山林占有现状严重阻碍了村民产权需求的实现，纠纷因此而生。
（五）村民博弈能力增强，进而促进林权法律制度及政策的变迁
林权纠纷的普遍性预示着我国具有共有性质的现实集体林权制度处于非均衡状态，制度变迁已成为可能。但制度的变迁非均衡到制度变迁，起决定作用的是对现行制度不满的变迁主体。对现行制度不满的主体，一旦对新制度有了需求，并具有利用非均衡条件的能力，即博弈能力时，就会主动采取行动，进行制度创新。 从这种意义上讲，村民对山林资源的产权需求只是制度变迁的内在驱动力，村民的博弈能力的大小决定了村民行为的种类、强度以及有效性。随着市场经济的发展，农村与林业管理体制得到一定程度的改革，村民参与程度与水平不断提高，特别是《村民委员会组织法》的实施赋予了村民对社区事务的民主管理权利，强化了村民博弈能力，村民通过各种有效途径主张产权的行为推定了集体林权制度的改革。
三、林权纠纷的法律对策 
（一）林木林地权属纠纷的法律对策
1.“谁造谁有”政策是我国上个世纪50年代提出的，基于我国森林资源匮乏、荒山众多、林业投入不足的基本国情而出台的鼓励社会各界投资林业、消灭荒山、绿化祖国的一项林业政策。它指单位或个人响应政府号召并征得林地所有者的同意或默许，但往往没有合同约定就在国家或集体荒山上自投资金造林、种果，而取得该林地使用权和林木所有权的一种行为（但执行政府号召参加义务造林的除外）。这是响应政府号召、从社会公共利益作为出发点的一种积极行为，其应有的林木所有权等合法权益应当予以保护，村集体或国有单位不得随意无偿收回。
2.对于因贯彻落实“谁造谁有”政策而取得林地使用权的，要本着尊重历史和现实的原则，综合考虑造林者与村集体以及其他村民（国有单位）利益的均衡问题，可以依据公平、合理原则，在双方协商一致的基础上，通过补签协议对林地使用费、经营管理期限等进行约定。一般情况下，一个主伐期满后，林地所有者主张收回的，造林者不再继续享有该林地使用权，而将该林地归还给林地所有者。
3.“谁造谁有”政策是鼓励荒山绿化的，因此造林者造林后抛荒一定年限（比如2年以上）的，应视为造林者放弃对该林地使用权，林地所有者有权收回该林地，造林者无偿要求造林补偿费。
4、在贯彻落实“谁造谁有”政策时，对违法私自侵占国有、集体林场、采育场林地以及他人的自留山或者明知林地有争议或未依法取得林地使用权的情况下抢造林、抢种果的，要与“谁造谁有”行为严格区分开来，并予以打击。占有他人林地造林的，林地所有权人或使用权人可以向造林者主张林地适用费。
（二）林地承包合同纠纷的法律对策
1.对承包期有约定的，按照合同约定期限履行。对承包期限不明确的，一般情况下用材林以一个主伐期为限，经济林一个自然衰退期为限。
2.对林地使用费（承包费）产生纠纷的，双方自行协商解决；不能达成协议的，依据公平、合理原则，并参照发生纠纷时当地同类林地使用费标准履行。
3.以家庭承包方式取得的林地使用权属于《物权法》规定的物权范畴。以家庭承包方式取得的林地使用权变更如果是发生在《物权法》颁布之前，原则上不适用《物权法》的规定，应根据纠纷发生时的法律、法规或政策的规定处理，但在当时没有相关法律、法规或政策的情况下，可以按照双方签订的合同处理。以家庭承包方式取得的林地使用权变更如果是发生在《物权法》颁布之后，应适用《物权法》的规定。根据《物权法》第127、129条规定，土地承包经营权的设立，不以登记为要件，是登记要件主义的例外规定；土地承包经营权的互换、转让，不经登记不得对抗善意第三人，但不影响合同本身的效力。
（三）林权流转合同纠纷的法律对策
1.没有约定林权使用期限的单纯林木转让合同，受让人的林地使用权效力至林木主伐完终止，即林木一轮主伐后，林地使用权应当返还给出让方。
2.有约定林地使用期限的林木转让合同林木已主伐完毕，虽然林地使用期限未到，为了林地的及时更新，若属于无偿使用林地的，出让方有权无偿收回该林地；若属有偿使用林地的，剩余林地使用期限不足一轮林木生长期的，原则上林地应当先返还给出让方，但双方可以通过协商，由出让方给予受让方适当补偿；若属有偿使用林地的，剩余林地使用期限超过一轮林木生长期的，应重新协商合作方式。通过民主议定不同意继续合作的，可参照前述办法处理；同意继续合作的，要探索受让方和村集体及村民的权益都能得到保障的办法，重新签订协议。
3.有约定林地使用权期限的林木转让合同，林木未主伐完毕，但林地使用权期限已到的，可延长林地使用期限至林木主伐完毕为止。但在延长的期限内，受让方应根据当地政府规定的林地使用费支付给出让方。
（四）林地承包、林权流转合同涉及民主议定原则而引发的纠纷的法律对策
违反民主议定原则签订的合同属于效力待定合同，应根据效力待定合同的有关规定进行处理。对于林地承包、林权流转合同违反民主议定原则的，可以区分为以下四种情况进行处理：第一，1988年6月1日《村民委员会组织法（试行）》试行前签订的合同，根据法不溯及既往原则，不能适用《村民委员会组织法（试行）》规定的民主议定原则。此阶段签订的合同，主要不涉及所有权问题的“专业承包、联产计酬”形式的生产责任制 合同，对此类合同，要严格区分责任制和所有制两者的界限，不能把集体林木变为个人所有；第二，从1988年6月1日《村民委员会组织法（试行）》实施之后到1998年11月4日《村民委员会组织法》实施之前，特别是1997年7月30日《福建省森林资源转让条例》实施之前这个阶段，有关法律法规只是粗线条地规定了民主议定原则，但当时村民以及村干部的法律意识比较淡薄，对一些重大事项，村委会较少适用民主议定原则处理，多由村干部讨论决定。对此阶段签订的合同，只要村委会所作出的决定没有违法法律的禁止性规定，没有恶意侵害村集体利益的，要予以维护，并对原来签订的合同进行补充和完善，但不能简单以违反民主议定原则而宣告合同无效；第三，从1998年11月4日《村民委员会组织法》实施之后到2003年3月1日《农村土地承包法》实施之前这个阶段，民主议定原则已经得到细化，群众法律意识也有一定程度提高。对此阶段签订的合同，要结合本地实施民主议定原则和木材特产税取消等林业政策调整的实际情况，注重法律适用的社会效果，进行综合分析处理，既要保护善意取得山林业主的权益，也要维护村集体及村民的既得利益，对出让方要求确认合同无效或解除合同的不予支持，但要依照公平原则，对利益进行协商调整，由受让方作出进一步让步，并适当提高偏低的林地使用费。凡是未补签利益调整协议的，采伐、流转、变更登记等一切涉及所有权的活动一律冻结。对债权转林权面积超过原借款造林面积的，可参照前述办法进行处理； 第四，2003年3月1日《农村土地承包法》实施以后，尤其是2003年4月4日福建省人民政府《关于推进集体林权改革的意见》（闽政[2003]8号）出台之后，福建省已经全面开展集体林权制度改革，对此阶段签订的合同，应严格遵守民主议定原则。一般情况下，违反民主议定原则签订的合同，特别是根据民主议定要求公开招投标而没有招投标的，并有半数村民提出异议的，可认定为无效合同。