社会建设重点领域需要解决的问题'学习时报'

  中国目前已经进入社会建设的关键时期。尽管改革开放30多年来，在以经济建设为中心的发展过程中，社会建设在某种程度上也有所推进，但总的来说，社会建设滞后于经济建设的基本格局几乎延续了同样长的时间。社会矛盾不断累积、社会冲突日益多发，迫使我们重新思考社会建设实践的方方面面。在每一个时期，社会建设工作都需要根据实际确定重点工作领域。从宏观上看，当前中国社会建设最重要的领域，主要是三个方面，即基本民生建设、社会安全建设和现代社会管理模式建设，它们构成一个相对完整的系统。
    一、基本民生建设    
    所谓基本民生，就是直接关系到广大人民群众生存发展的根本大计的主要民生领域。就人民群众生存和发展的内在逻辑来说，基本民生应当包括劳动就业、收入分配、住房与社会保障、教育和医疗卫生这样几个相互关联、相互支撑的重要领域。把基本民生视为社会建设的重点领域之一，这是社会建设的目标所决定的。
    当前，中国劳动就业问题主要包括城镇新增劳动力就业、农村剩余劳动力转移和失业劳动力再就业、劳动力素质提升、就业结构调整升级以及建立全国统一劳动力市场等。近年来，中国在劳动就业方面做出了巨大的努力，但经济活动人口中的失业问题仍然比较严重。例如，据统计，2009年，全国16周岁及以上的经济活动人口总量为 79812万人，而总就业人口为77995万人，这意味着实际失业人口总量达到1817万人，是当年城镇登记失业人口总数的 2倍左右。因此，解决好失业问题是就业工作的第一步。在此前提之下，结合中国经济结构亟需调整的经济发展总形势，劳动就业工作需要把加强劳动力培训、提高劳动力素质作为第二项重要任务。应当说，如果用受教育水平来测量，中国劳动力的素质是在不断提高的。据统计，到2007年，全国15—64岁劳动年龄人口平均受教育年限为8.90年，亦即接近初中水平。但经济发展和经济结构调整对劳动力素质的要求来看，初中水平是不够的，从一些国家的经验看，当一国的经济发展进入中等水平阶段时，为了进一步提高劳动生产率，国民教育应当从普及初中向普及高中发展，同时推动高等教育大众化。劳动就业工作的第三项重要任务，是进一步改革人口流动管理体制，消除计划经济时代遗留下来的各种制约劳动力正常流动以及侵害流动劳动力的基本社会权利的制度性藩篱，尤其要改革现行农民工制度，健全和完善全国统一的劳动力市场。
    中国收入分配问题的焦点是差距过大，全国抽样调查结果表明，目前中国收入分配的基尼系数已经达到0.5左右。近年来，中国在缩小收入差距方面做了不少工作，包括城乡扶贫开发战略、大力实施西部大开发战略、多次提高最低工资水平、取消农业税费、提高个人所得税起征点、加大对农户和城乡贫困住户的转移支付力度，但这些措施在缩小收入不平等方面看来收效并不显著，不平等扩大的趋势没有得到根本扭转。究其原因，关键在于中国的初次分配不平等问题日趋严重。据统计，从2002年起，在全国地方生产总值收入法构成中，劳动者报酬份额不断下降，营业盈余份额不断上升，到2007年，前者已经不到40%，后者超过31%，这样一种结构必然意味着巨大的初次分配不平等，有限的再分配手段亦难以将其撼动。反思中国收入不平等问题不断加剧的过程，并对照国际上一些收入分配不平等程度相对较低国家的经验，收入分配调节需要三种重要机制共同发挥作用。一是经济机制，亦即经济增长和经济结构调整，国民经济增长将增大可供分配的“蛋糕”，经济结构调整将带来就业结构和职业结构的变化，扩大中产阶级规模，降低财产性收入在国民收入中所占份额，从而缩小收入分配差距。二是国家再分配机制，主要包括税收与各种转移支付。国际经验表明，良好的国家再分配体制机制在缩小收入差距上的效果相当明显。三是社会性机制，最主要的是社会相关利益群体集体参与收入分配的决定，包括工会运动的发展以及工资集体协商制度的建立和有效运作。因此，现阶段中国社会建设工作在解决收入分配差距过大问题方面的关键就在于真正建立起上述三大机制，并使其正常、合理、有效地发挥作用。当然，中国的收入分配还具有转型期特征，收入分配秩序混乱，灰色甚至非法收入规模巨大，不仅加剧了收入不平等问题，而且对社会心态产生了负面影响，因此，理顺和规范收入分配秩序也是当前收入分配领域社会建设工作的一项重要任务。
    住房和社会保障在基本民生建设中与促进就业和调节收入分配一样重要。住房问题近期已经成为反响巨大的社会问题，表面看，是房价过高导致需要购房者买不起，实质问题则是缺少对保障性住房与市场化房产供给的合理规划和管理。因此，住房制度改革的方向应当以此为突破口，促使房地产业健康发展。保障性住房建设的目标是解决各种中低收入人口的刚性住房需求，做好了这项工作，市场化房产供给的价格问题就不再成为问题。现阶段的中国社会保障体系建设，从种类上看已经相对齐全，但存在着尚未实现全民覆盖、水平较低以及各项目发展不平衡、不同社会群体的社会保障待遇差异过大等问题。而且，研究表明，由于这种差距的存在，中国的社会保障体系还具有某种程度的收入分配逆向调节效应。因此，中国社会保障制度和体系建设的下一步工作，一是继续扩大覆盖面，二是根据经济发展水平不断提高保障水平，三是逐步建构相对统一的全国城乡保障体系，四是提高社会保障供给的公平公正性，解决目前社会保障存在的逆向调节问题。
    教育和医疗卫生事业的发展具有很强的外部效益，是提高国民素质、增强国家创新能力、提升国家软实力的公共品或准公共品，是经济社会现代化的根基性事业。不仅如此，教育和卫生事业的发展还关系到一个社会的机会结构，需要更多地重视公平。中国医疗卫生领域的改革经过几年的广泛讨论和研究已经取得重大进展，但是，现阶段中国的医疗卫生公共服务供给水平以及这种供给的公平性程度都仍然偏低，进一步提高供给的水平和公平度，是中国医疗卫生体制改革的基本任务。对照起来，中国教育体制改革仍然任重道远。未来10年是实现把中国从人力资源大国建设成人力资源强国这一重大战略的关键时期。在此期间，中国教育发展有三大主要任务需要努力完成。一是切实提高公共财政的教育投入水平。现在确定的目标是公共教育支出占GDP的比重达到4%，然而，与国际上绝大多数国家的公共教育支出水平相比仍然偏低。有资料表明，不包括中国在内，2004年121个国家的公共教育支出占GDP的比重平均达到5%。二是大力缩小城乡教育质量的差距。2008年以来，国家免除了九年义务教育阶段的学杂费，基本解决了城乡收入水平差距导致的城乡义务教育获得机会不平等的问题。但由于多年来国家的教育投入重城镇而轻农村，在城乡教育基础设施、教师队伍素质以及其他教学条件等方面，城乡差距仍然巨大。三是深化教育制度改革，尤其要改革完善民间资源动员体制机制，进一步发展民办教育；改革完善各级各类学校的教学体制和模式，提升教学质量，更好地实现为经济社会发展培养人才的目标。
    二、社会安全建设    
    良好的社会秩序和有保障的社会安全是经济社会发展的基本社会条件。中国现阶段处于经济快速发展时期，也是社会矛盾冲突多发时期，各种可能引发社会安全问题和影响社会秩序的社会风险不断地累积起来。当前影响中国社会安全稳定的社会问题，大体可以分为三类。
    第一类是各种刑事犯罪。改革开放以来，各种刑事犯罪的发生率始终居高不下。据统计，1978—2008年，全国法院一审刑事案件数从14.7万件增加到76.8万件，年均增长8.59%，每万人口的一审刑案数从1.53件上升到5.78件。尤其是，从1997年以来，此类案件前所未有地连续11年维持着增长的趋势。
    第二类是各种具有人为性质的生产生活安全灾难。近年来，各种重大生产安全事故（尤其是矿难）、食品药品质量事故以及环境污染事故不断发生，造成了巨大的生命财产损失和广泛的社会信心损失。环境污染事故导致的安全问题也不可忽视，而且经过二三十年的累积，现在这种灾难也进入多发阶段。据环保部门分析，2009年及以前10年所发生的10起重大环境事件中，有6起发生在2009年。2010年1—7月，由国家环境保护部接报和处置的突发环境事件119起，比上年同期增长35.2%。
    第三类是各种深嵌在转型期社会结构之中的利益矛盾和冲突，突出表现为劳资矛盾冲突呈高发态势，信访和群体性事件的发生率也居高不下。就群体性事件而言，据不完全统计，从1993年到2007年，中国各地发生的群体性事件从1万起增加到约9万起。这些问题和矛盾得以产生的最主要原因，乃是社会转型时期各种利益主体追逐利益的行为失范以及由此引发的社会利益关系失衡和冲突。所谓转型期行为失范，主要表现为三种形式。一是“规范断裂”，亦即转型期社会的规范供给不足，在旧有规范失效的情况下新的规范未能及时补位，或者原有制度规范不适应社会转型发展的需要，而相关制度改革又相对滞后，为一些利益群体制造了侵蚀其他利益群体的机会和空间。二是“规范缺席”，即人们对现存社会规范缺乏广泛认同，以致社会规范丧失了控制人们行为的权威和效力。当然，在转型期的中国社会，规范缺席还有其独特的表现形式，这就是广泛存在的对规范的忽视或变通以使其适合于相关行动者的利益获得。对于很多行动领域，社会并非没有规范，但这些规范在执行过程中多被忽视、被修改变通或者被地方性规定替代，致使它们丧失本应具有的约束力或其约束方向被改变。三是在第一种失范和第二种失范的共同影响下形成替代显规则的隐规则或潜规则，有的学者将其称作“第二规范”。在那些既不为国家规范所容、也广受社会公众谴责的权力腐败、官商勾结等失范行为背后，正是这种“第二规范”起着支撑作用。所有这些形式的失范在中国社会转型期都具有结构性特征和影响，突出地表现为导致社会利益关系结构失衡，导致社会矛盾冲突多发，社会安全和稳定受到严峻挑战。
    对于第一类具有常态性质的社会安全问题，可以通过加大公安打击力度来控制，而对于后两类问题和矛盾，则需要更多治本之策来治理。换言之，要从根本上改变社会安全稳定的严峻形势，就必须针对各种深层次问题进行治理。在社会安全建设实践中，除了各种日常性质的“维稳”工作之外，更重要的是要从改革和制度创新角度构建社会安全体系。一方面要增加规范供给，弥补转型造成的规范断裂，消除各种利用规范断裂谋求非正当利益的行为空间；另一方面要强化社会规范的统一约束力，解决规范缺席性质的社会失范，尤其要致力于消除破坏性的规范变通或潜规则对显规则的替代，切断这种失范与强势利益获得之间的联系，从而消除因社会利益关系失衡而导致非常态社会矛盾冲突的根源。同时还要增强新社会规范的整合作用，建立合理有效的社会心理疏导机制，缩小各种负面社会情绪和心态放大社会问题和矛盾的效应。

三、社会管理模式建设    
    构建与当代社会建设目标相适应的科学合理的现代社会管理模式，是社会建设的第三个重点领域。在过去30多年中，中国致力于改革计划经济体制，建设社会主义市场经济管理模式，正是这种模式转变，为中国经济持续快速稳定发展提供了动力源泉。现在开展社会建设，转变传统社会管理体制，构建新的社会管理模式，将为经济社会发展提供新的动力。
    在人类社会发展历程中，社会管理模式的发展大致经历了传统与现代两个不同阶段。在传统社会，社会管理的基本模式是强调国家对社会的管理。这种管理模式的根本特点是自上而下和单一中心，是统治阶级为维护自身利益，依靠其所占有的、依托于暴力的权力，对社会实施统治和管制的过程。与传统社会管理根本不同，现代社会管理主要是指，政府和社会组织为促进社会协调运行，对社会系统的组成部分、社会生活的不同领域以及社会建设的各个环节进行组织、协调、监督和调控的过程。换句话说，现代社会管理是一个以政府干预和协调为条件、以基层社区自治为基础、以非营利社会组织为中介、动员公众广泛参与的互动过程。当然，不同的国家有不同的国情，其所构建的现代社会管理模式也各具特色。党的十六届四中全会决定要求建立健全“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”，在某种程度上以中国特有的方式体现了现代社会管理模式的本质。
    在传统计划经济时代，中国社会管理的基本模式是，政府承担着几乎全部社会职能，以单位制为基础对社会实行总体控制，社会运行成为政府运行的组成部分。这是一种行政吸纳社会或社会运行行政化的管理模式。随着改革的深入和社会主义市场经济体制的确立，社会组织体系发生深刻变化，传统的行政化单位体制逐步瓦解，国家在相当程度上失去了依托单位承担社会职能的组织基础，同时强调单位要在改革中剥离原来承担的社会职能，实现社会职能社会化（以及某种程度的市场化）。但是，社会管理体制改革却明显滞后，在一段时期里，仍然习惯于以行政化手段进行社会管理，其突出表现是，对社区基层自治组织的管理，以及对其他社会组织的管理，都还具有深度行政干预的特征。这样，一方面国家在改革经济管理体制时努力把组织社会生活的职能转移给社会，而另一方面社会却因为传统社会管理模式的延续而不能有效地自我发展和组织起来，难以承接这种职能转移。现阶段中国社会发展进程中出现的一系列问题，大都与这一矛盾密切相关。要解决好这一矛盾，就要在社会建设过程中构建现代社会管理模式，从宏观上说就是要解决好三个方面的问题。
    一是科学认识现代社会管理模式建设的主体目标。党的十六届四中全会《决定》，第一次提出了要建立健全“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。一般而言，现代社会管理既是政府向社会提供公共服务并且依法对有关社会事务进行规范和调节的过程，也是社会自我服务并且依据法律和道德进行自我规范和调节的过程。这两个过程相辅相成，缺一不可，更不能相互替代。这样，现代社会管理模式建设就包含着两个基本目标，即一方面要不断提高政府的社会管理能力和成效；另一方面要加快社会的自我发育，增强社会自我管理的能力，扩大社会自我管理的范围。鉴于目前中国社会的发育发展明显滞后的现实状况，第二个目标的确立和实现显得尤为重要。中国改革开放30多年来之所以能够取得举世瞩目的经济建设成就，最重要的一个原因就是政府在不断提高宏观经济调控能力和服务水平的同时，持续向非公有经济放权，扩大非公有经济活动空间，放手发展非公有经济。目前，中国非公有经济占有60%以上的国内生产总值，提供了80%以上的劳动就业岗位。中国经济奇迹背后的这一建设逻辑，同样适用于中国的社会建设。
    二是改革完善政府社会管理体制。现代政府社会管理的主要对象是公民个人、家庭、基层自治社区和非营利社会组织所不能办理的公共社会事务，这些社会事务涉及社会整体的公共利益，必须依靠国家权力和政府权威予以办理；现代政府社会管理的主要内容包括保障公民权利，协调社会利益，回应社会诉求，规范社区自治，监管社会组织，提供社会安全，以及应对社会危机等；现代政府社会管理的主要目的，是培育合理的现代社会结构，促成公平公正的社会利益关系，化解社会矛盾冲突，维系社会整合、秩序和稳定，从而构建经济、社会与自然协调发展的社会基础和环境；而现代政府社会管理的依据则是规范政府相关行为、保障公民权利、促进社会公正、推动社会发展的系统社会立法，其主要手段和措施是适应不同社会发展阶段需要的社会政策。这四个方面构成现代政府社会管理的基本逻辑、路径和模式，也为改革完善政府社会管理体制规定了基本方向和内涵。为了建设现代社会管理模式，一切与此矛盾或背离的现行社会管理制度，都应被纳入改革完善之列。目前，尤其需要深化对城乡管理体制、社区管理体制、社会组织管理体制、公共资源投入管理体制的改革。
    三是大力发展社会自治和自我管理。以社区自治组织、非营利社会组织和广大公民为主体的社会自治和自我管理，是现代社会管理模式的两大组成部分之一；培育和发展社会自治和自我管理能力，不断扩大社会自治和自我管理的社会空间，是推动社会管理模式现代化发展的关键环节；推动社会自主发展、传统单位制解体背景下的社会重新组织化、多主体平等参与以及多中心社会治理格局的形成，是实现社会管理模式现代化的主要路径。在当代社会，改变以政府为唯一中心的“单中心”治理结构，建立政府与社会平等合作的伙伴关系，形成政府与其他社会管理主体共同管理社会事务的多中心治理结构，提高社会自治与自我服务能力，已成为社会管理模式发展的基本趋势。中国现代社会管理模式建设面临的问题是，社会自我发展空间仍然较小，相对于强大的国家和市场而言，社会还处于弱势地位，自治和自我管理能力不足，条件有限，甚至难以有效承接经济组织在改革中剥离出来的以及国家相对退出后留下的社会管理职能。究其原因，一方面是政府社会管理体制改革滞后，“政社分离”进展缓慢，行政力量对社会的吸纳或干预仍然过强；另一方面是经济与社会发展失衡，强势市场力量缺少必要制衡，直接或通过影响公共政策而间接对社会形成挤压，突出表现为对公共资源配置、公共产品供给（如教育、医疗和社会保障供给）以及利益关系调节（如劳资关系调节）的巨大影响，这种影响往往产生过于偏向市场力量的政策和社会后果。因此，解决这一问题的关键，仍然在于改革政府社会管理体制，在于促进经济社会协调发展。