改善民生必须遵循三个“优先原则”

  近年来，民生问题已经成为社会各个层面共同关注的重大社会问题。同样，如何才能够有效地改善民生，也成为人们所关注的而且是必须解决的重大问题。就此而言，要想真正有效、大面积、大幅度地改善民生，就必须遵循以下三个“优先原则”。
    第一个原则，就公共投入总的顺序结构而言，应当以民生问题为优先。
    政府的主要职能应当维护社会公正、改善民生，保证社会经济的安全运行和健康发展。而政府的主要职能是通过公共投入来实现的。就公共投入的优先顺序而言，应当以民众的基本需求为基本着眼点，应当以基本民生问题为优先。这是一个现代社会所必需的公共投入总体上的合理安排和布局。正如胡锦涛指出，应当“坚持把保障和改善民生作为根本出发点和落脚点。”“社会建设与人民幸福安康息息相关。必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生。”
    公共投入优先顺序的合理与否至关重要。这起码表现在：其一，民生的根本性改善取决于公共投入结构是否合理。在现代社会和市场经济条件下，每一个社会群体和每一个社会成员都面临着大量的风险因素和不确定性因素。所以，一个社会的正常存在和顺利发展，有赖于一个前提的存在——民生的保障和改善，即：基本生存和基本尊严的保障。而民生状况的改善又有赖于公共投入的力度和投入结构本身的合理。其二，政府的公信力在很大程度上取决于公共投入是否以民生为优先。在现代社会和市场经济条件下，政府的定位应当是公共服务型的政府。而公共投入优先顺序的颠倒，必然意味着公共服务的不到位，意味着政府基本职责的缺位。在这样的情况下，政府的公信力必然会受到损伤。
    由是反观我国一个时期以来的公共投入结构，则呈现出一种明显不合理的状况：公共投入的优先顺序呈现出一种明显颠倒的状况，很不正常。这几年虽然有明显好转，但由于积重难返，民生状况的根本性改变还需要一段时间的努力。一方面，用于基本民生如社会保障、义务教育以及公共卫生方面公共投入比例过小，在世界各国当中位于后列的位置。这与我们国家经济发展的“强势”状况形成了鲜明对比。另一方面，形成明显对比的是，用于非民生如行政成本、基本建设等方面公共投入的比例过大，在各个国家当中位于明显前列的位置。比如，公款用车、公款吃喝、公款出国等行政成本以及各种形象工程等的支出位居世界第一的位置。再比如，我国对于基本建设的冲动一直没有得以根本遏止，相反，不时表现出种种“大跃进”的态势。像高速铁路、高速公路、机场等基本建设固然十分重要，但不能脱离一个国家的经济实力和基本民生的具体状况去一味追求世界第一。现在有的落后省份的高速公路规划甚至同发达国家英国持平。类似做法的结果，不但挤占了现有改善民生的资金，甚至由于依靠大量贷款因而透支了未来改善民生的资金；不仅无助于民生的改善，而且是恶化了民生状况。比如，不少城市的房价近年来急速上涨，造成民众住房难的问题，原因虽然众多，但其中重要的一条就是大量土地被征用于基本建设，使得地价飙升，进而拉动房价飙升。显而易见，不合理的公共投入结构，对中国的发展造成了多种负面的影响。在中国现阶段，大量的社会矛盾问题相继出现。如果寻找原因，毋庸置疑，公共投入优先顺序的不合理是一个重要的直接源头。
    第二个原则，就民生本身的公共投入顺序结构而言，应当以基础民生问题为优先。
    公共投入的优先顺序应当以民生问题为优先，这是一个国家公共投入结构大的合理布局。在解决了这一事情之后，进一步所要做的是，在具体安排民生本身的公共投入顺序结构时，则应当以基础民生问题为优先。道理很简单。民生所包括的内容十分广泛，大致包括由低到高、呈递进状态的三个层面上的具体内容：第一层面是事关民众基本“生存状态”方面的基础民生问题，如充分就业、基础性的社会保障、义务教育、基础性的公共卫生、基础性的公共设施建设以及基础性的住房保障，等等；第二层面是事关民众基本发展机会、发展能力、基本生存和发展环境方面的内容，如基本的职业培训以及消除种种歧视现象，等等；第三层面是事关民众基本生存线以上的社会福利，如住房公积金、较高水准的社会福利待遇、较高水准的公共设施建设、社会成员基本权利得到全方位保护，等等。从现实和操作逻辑看，民生前述三个层面上的内容具有一种逐层递进的关系，即：前一层面内容的基本实现是后一层面内容实施的前提条件，当前一层面内容基本实现之后，应当顺理成章地开始后一层面内容的努力。由此，不难得出结论，在所有民生问题当中，基础民生问题是最为重要的，是其他层面民生问题改善的必要前提，因而在用于民生方面的公共投入当中理应居于优先的位置。
    如今，人们在用于民生的公共投入应当加大方面开始逐渐形成了一些共识，但进而产生的重要问题是，如何才能有效地安排用于民生的公共投入，则不是很清晰。这样，即便是用于民生的公共投入相对较大，却不一定起到应有的积极作用。由此可见，在民生公共投入当中以基础民生问题为优先这一原则的积极意义在于可以从具体操作的层面上解决这一问题，即：不仅可以有效地大面积地改善民生，有效地保护民众基础性的基本权利，有效地确立起社会成员的基本尊严，从而产生出一种十分明显的改善民生的边际递增效应，为民生总体状况的改善奠定一个扎实的基础，而且还有助于大面积地提升民众的基本能力，从而有效地激发整个社会的活力。
    即便同样是重视民生问题，但如果在公共投入优先顺序方面进行了不当的安排，将非基础性的民生问题放到了优先的位置，而将基础民生问题放到了次要的位置，那么，其结果是，不仅会延误民生问题的总体改善，形成十分明显的改善民生的边际递减效应，而且会浪费巨大的公共财力。类似的情形比比皆是。其中，中国在教育方面公共投入的具体状况就是比较典型的例子。一个时期以来，中国的教育事业没有得到应有的发展，“上学难”已经成为民众所关注的重要问题。造成这种现象的原因多种多样。不少人主要归因于国家对于教育公共投入的比例过低，一直没有达到 GDP总量 4%的比例。应当看到，公共投入不够固然是教育事业发展不足的重要原因，但是，最为主要的直接原因，当属教育方面公共投入的优先顺序结构存在着明显的缺陷。在一个比较长的时间当中，中国在义务教育和职业教育这些最为基础性的民生方面投入的比例过低，而在高等教育这样一种非基础性民生方面投入过大，尤其是在高等学校各种各样的豪华性建设方面投入过大。比如，各种豪华性的“大学城”建设一个时期以来出现了一种“大跃进”的情状。各地投入几千亿元的公共资金打造各种各样的、效率极为低下的“大学城”，各高校的银行负债已经超过2000亿元。许多大学的硬件建设特别是建筑物上了一个很大的台阶，甚至比起许多发达国家的名校来说都要远远高出一个档次，但是教学水准和质量却没有同时上一个台阶。假如这些资金用于基础性的教育如义务教育和职业教育，那么，我们国家的教育状况要远远好于现在。
    第三个原则，就基础民生的公共投入顺序结构而言，应当以底线民生问题为优先。
    在基础民生的公共投入当中，进一步看，应当以底线民生问题（即事关生存性基本权利而产生的民生问题）为优先。这是因为，在社会成员种种基本需求当中，基本生存的需求是第一位的，也是最为迫切的，因而应当将底线民生问题放到事关基础民生公共投入当中最为优先的位置。底线民生问题同基础民生问题两者的差别主要表现在：从具体内容的角度看，基础民生问题主要包括基础性的社会保障、义务教育、基础性的公共卫生服务等内容，而底线民生问题主要包括社会救济、最低生活保障以及最低工资标准等方面的内容；从涉及的社会群体来看，同基础民生问题侧重于中低收入人群不同，底线民生问题则主要侧重于低收入人群和贫困群体；从区域看，底线民生问题主要集中在贫困地区。
    有效解决底线民生问题，对于社会经济发展的大局而言是极为重要的事情。一个社会，如果存在着大量的低收入者和贫困者，那么对于这个社会是极为不利的。对于社会，低收入者和贫困者或者是容易形成一种边缘化的行为方式，或者是容易采取一种抵触性的态度，这样就会降低社会的整合程度，使发展的社会层面动力有所减弱，并增大社会动荡的可能性。同时，处在低收入和贫困状态中的社会成员，首先面对的是其自身的生存危机，其生活的主要目标取向只能是限于满足生理和安全方面的需求，而无力顾及其他需求层面。在这种情形下，低收入者和贫困者的潜能不可能得到充分的开发。绝对贫困者数量的多少，直接影响到整个社会潜能和活力的开发和激发的程度。由此可见，一个社会的底线民生问题如若得以解决，那么，这个社会的社会团结和整合的程度就会大幅度提高，共享社会发展成果的理念就有可能实现，社会的潜能和活力就能得到有效的开发和激发。
    以上就是改善民生所必须遵循的三个优先原则。显然，在改善民生的过程中，只要遵循了这样三个优先原则，就不仅能够获得必需的、同经济发展水准以及财政收入水准相适应的改善民生的公共资金，而且能够让用于改善民生的公共投入产生边际递增的、最大化的积极效应。如是，会使中国的基本民生问题得以大幅度改善，进而能够有效提升社会公正水准，扩大消费内需拉动，并确保社会经济的安全运行和健康发展。