协商民主的能力和水平

协商民主的能力和水平

 

陶敏辉

《中共中央关于加强人民政协工作的意见》指出：“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。”票决民主和协商民主是我国社会主义民主的两种重要形式，是对马克思主义民主理论的丰富和发展。人民政协作为中国共产党领导的统一战线组织，作为多党合作和政治协商制度的重要机构，作为发扬社会主义民主的重要形式，是实现中国的协商民主的主要渠道。

一、协商民主是中国民主发展史上的一次伟大飞跃。

从1949年至今，人民政协走过了58年的历程。在58年的实践中，人民政协的职能逐步明确和完善。1982年制定的政协章程规定：人民政协“对国家的大政方针和群众生活的重要问题进行政治协商，并通过建议和批评发挥民主监督作用。”1994年修订的章程明确规定：人民政协的“主要职能是政治协商和民主监督，组织参加本会的各民主党派、团体和各族各界人士参政议政。”至此，完整地提出了人民政协的三项职能。2006年中央5号文件进一步科学规范了政治协商、民主监督、参政议政的内容。在58年的实践中，人民政协的性质也逐步明确和完善。人民政协最初的性质是统一战线组织。进入新时期，随着中国共产党对政党制度、政治制度认识的不断提高，随着我们国家民主政治的推进，在政协的性质上，增加了两句话，一是人民政协是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构；二是人民政协是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。以58年的实践为基础，中国共产党正式提出：票决民主和协商民主是我国社会主义民主的两种重要形式。

中国的协商民主和票决民主是什么关系呢？从人民政协的发展进程看，中国的协商民主不单纯是破解票决民主的困境、弥补票决民主缺陷的民主形式，处于补充地位，而是与票决民主并列，相辅相成、互为补充、互相联系、互相渗透的重要民主形式。选举之前可以协商，选举之中也可以协商，选举之后还可以协商。票决民主和协商民主从制度层面讲是平行的，从操作层面讲是平等的，从效果层面讲是同等的。只有把两种民主形式有机地结合起来，才能既尊重多数又保护少数，既保持政治的稳定又保证政治生活的生机活力。中国的协商民主实质是最广泛地发扬社会主义民主，使广大人民群众更好地行使民主权利。中国的协商民主具有巨大的政治优势，它有利于实现最广泛的政治参与，有利于最大限度地包容和吸纳各种利益诉求，有利于体现社会主义民主的真实性，有利于实现政党和谐、民族和谐、阶层和谐、宗教和谐。

二、人民政协是中国的协商民主的制度体现。

在我国的政治制度中，人民代表大会和中国人民政治协商会议被统称为“两会”。“两会”制体现了选举民主和协商民主的有机结合。人民代表大会虽然也进行协商，但主要是承担选举民主的功能。中国人民政治协商会议虽然也进行民主选举，但主要承担协商民主的功能。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，中国人民政治协商会议制度是我国的基本政治制度。

在我国社会主义民主政治的实践中，体现中国的协商民主形式是多层次的。但是，在国家政治制度的层面上，人民政协是中国的协商民主的制度体现。中国的协商民主具体的实施途径，主要是政治协商、参政议政、民主监督、合作共事。这四种实施途径在人民政协的工作中都得到充分体现，而且已经形成了一整套比较完整的制度。

在人民政协的工作中，政治协商的原则、形式和程序都已明确。政治协商的重要原则是：“把政治协商纳入决策程序，就国家和地方的重要问题在决策之前和执行过程中进行协商。”政治协商的主要内容，是国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题，各党派参加人民政协工作的共同性事务，政协内部的重要事务以及有关爱国统一战线的其他重要问题。政治协商的主要形式有八种：即政协全体会议、常务委员会会议、主席会议、常务委员专题协商会议、政协党组受党委委托召开的座谈会、秘书长会议、各专委会会议，根据需要召开的由政协各组成单位和各界代表人士参加的内部协商会议。政治协商有五个程序：一是党委根据年度工作重点或政协党组提出的建议，研究并确定在政协协商的议题；二是政协党组根据党委的统一部署，按照政协章程和有关规定安排协商活动；三是党委和政府有关部门负责人就相关问题通报情况，听取意见；四是政协及时整理并报送参加会议的各党派团体和各族各界人士提出的意见和建议；五是党委和政府及有关部门对政协报送的意见和建议认真研究处理，并及时反馈处理情况。

人民政协的民主监督是我国社会主义监督体系的重要组成部分，是在坚持四项基本原则的基础上通过提出意见、批评、建议的方式进行的政治监督。民主监督的内容，是国家宪法、法律和法规的实施，重大方针政策的贯彻执行，国家机关及其工作人员的工作，参加政协的单位和个人遵守政协章程和执行政协决议的情况。民主监督的形式主要有五种：一是政协全体会议、常委会议、主席会议向党委和政府提出建议案；二是各专委会提出建议或有关报告；三是委员视察、委员提案、委员举报、大会发言、反映社情民意或以其他形式提出批评和建议；四是参加党委和政府有关部门组织的调查和检查活动；五是政协委员应邀担任司法机关和政府部门特邀监督人员等。

人民政协参政议政的重要内容就是政治协商、民主监督。但是，参政议政又不简单等同于政治协商、民主监督，而是它们的拓展和延伸。参政议政是经常性的、大量的、比较灵活的协商民主。但是，参政议政也有基本形式，就是专题调研和反映社情民意。

与民主党派、无党派人士合作共事是人民政协工作中的重要内容，而且在组织上得到保证。中共中央明确规定，在政协的副主席中，民主党派和无党派人士不少于50%；在政协常委中，民主党派和无党派人士不少于65%；在政协委员中，民主党派和无党派人士不少于60%；在专委会负责人中应有适当数量，在委员中应占有适当比例。在政协机关，要有一定数量的民主党派和无党派人士担任领导职务。这些规定，有效地保证了多党合作在人民政协的实现。

总之，这些制度性的规定使人民政协成为中国的协商民主的主要渠道，成为中国的协商民主在制度上的集中体现。

三、进一步推动人民政协协商民主的制度建设。

人民政协是中国的协商民主的制度体现，人民政协协商民主建设的关键是制度创新。与选举民主相比较，协商民主还缺乏比较完善的制度规则和运作程序。坚持和完善中国的协商民主，还必须不断推进中国共产党领导的多党合作和政治协商的制度化、规范化和程序化建设。“三化”建设，三位一体。制度化主要是原则性的规定，没有制度性规定就无法可依或无章可循。但是，制度还需要一系列具体的规范和程序。规范化是制度化的延伸和补充，而程序化是制度和规范的具体化。

首先，要加强人民政协组织法建设。《中华人民共和国宪法》总纲明确规定：“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。”但是，人民政协作为国家的一项基本政治制度，在国家机构组织法中仍然是个空白。因此，人民政协作为国家机构应当有国家立法机构通过的组织法来确保它的地位和作用。应当把人民政协组织法的制定摆上议事日程。在人民政协组织法的制定中，要从我国国情出发，坚持走中国特色政治发展道路，既要借鉴人类政治文明的有关成果，又要把人民政协理论研究的成果和实践反复证明的可行做法和成功经验归纳成条文，上升为法律，使人民政协工作从依章程办事转变为依法律办事。

第二，政治协商的原则必须在党政及其部门的制度上得到体现。目前政治协商的原则许多地方具体化为“三在前三在先”，即协商在党委决策之前、人大通过之前、政府实施之前，先协商后决策、先协商后决定、先协商后通过。但是，因缺乏制度性的规定，特别是缺乏程序性规定，存在着可有可无、可重可轻的现象，是否需要协商、协商的深度如何，往往取决于党政领导及其职能部门的主观愿望，实践中大多数是政协领导主动争取。因此，政治协商的原则，“三在前三在先”的提法，落实情况仍然不尽如人意。要使政治协商的原则真正落到实处，应当努力推动政治协商原则在党政及其部门的制度上得到落实。

第三，完善民主监督的程序化建设。目前，人民政协的民主监督比较薄弱，很大程度上是缺乏民主监督的程序。民主监督的程序应当包括：一是协商确定民主监督的议题；二是制定民主监督方案，党政部门提供相关材料，通报情况，并且在政协委员视察和调研时给予协助；三是党政领导或有关部门的负责人应到会与政协委员进行沟通交流、听取意见、批评和建议；四是对委员在民主监督中提出的意见、批评和建议，要以书面形式反馈；五是政协要组织政协委员有选择地对反馈情况进行跟踪。

第四，完善参政议政的程序化建设。参政议政是人民政协协商民主中广泛运用的一条途径。但是，参政议政的程序化更为薄弱。在人民政协协商民主制度建设中，要建立健全人民政协参政议政的各项工作制度，形成合理有效的工作机制。目前，应当在专题调研和反映社情民意这两个基本形式的程序化建设上下功夫。专题调研在调研选题、调研实施以及成果转化上有明确规定。反映社情民意可以仿照提案办理的形式程序化。

第五，不断创新人民政协协商民主新形式。目前，比较定型的形式是政协委员全体会议全面协商、常委会议专题协商、主席会议重点协商、专门委员会对口协调、提案督办和委员视察座谈会等有效形式。在坚持和完善这些有效形式的同时，应当不断创新人民政协协商民主的新形式，比如政协与党委的恳谈会、政协与政府的联席会、听证会、双向交流会等等。

四、人民政协协商民主制度建设应遵循的几个原则。

人民政协协商民主制度建设，是一项前无古人的开创性事业，任重而道远。在人民政协协商民主的制度建设中，必须遵循以下原则：

第一，必须坚持党的领导。我国的民主是中国共产党领导的人民民主，无论是选举民主还是协商民主，都只有把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来，才能始终保持正确的方向、鲜明的特色和蓬勃的生机。

第二，必须坚持以发展为第一要务。人民政协协商民主制度建设的目的是通过建立健全制度，推动协商民主深入有序地开展。因此，促进发展应是人民政协协商民主制度建设的第一要务。要使人民政协协商民主制度有利于人民政协围绕中心、服务大局，推进社会主义物质文明、政治文明、精神文明协调发展和人的全面发展。

第三，必须坚持“十六字”方针。“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”是中国共产党与民主党派合作的方针，在人民政协协商民主制度建设中，必须长期坚持。要通过制度建设加强党同民主党派和无党派人士的合作共事，巩固党同党外人士的联盟，维护国家统一、民族团结和社会稳定，增强党和国家的活力。

第四，必须坚持与时俱进。与时俱进以继承优良传统为前提，在继承优良传统的基础上创新和发展。在人民政协协商民主制度建设中要深入研究新情况新问题，认真总结实践中的好经验好做法，进行理论上的提炼和概括，上升为制度。

第五，必须坚持突出重点兼顾一般。人民政协协商民主制度建设是一项系统工程，是一个有机整体，要兼顾到方方面面，既要突出重点又要兼顾一般。突出重点和兼顾一般是紧密相联的，两者互为前提，相辅相成。没有重点就没有一般，只有突出重点，抓住主要矛盾和重大问题，人民政协协商民主制度建设才能取得突破，一些一般性、具体的制度才能被真正带动起来。

第六，必须坚持制定制度与落实制度并重。制度建设，贵在坚持、重在落实。人民政协协商民主制度建设，既要解决制度“缺失”问题，也要防止已有制度被“虚置”的问题。因此，在推进人民政协协商民主制度建设的同时，也要抓好制度的贯彻落实。要加强人民政协协商民主制度的学习、培训和宣传工作，不断强化人民政协协商民主依法履职的意识，切实提高