关于扩大城乡就业、完善城乡低保制度的调研报告

促进城乡就业 着力改善民生

——关于扩大城乡就业、完善城乡低保制度的调研报告

 

三明市政协调研组

 

根据市委2008年重点调研课题安排，4月中下旬，市政协联合有关部门组织开展关于扩大城乡就业，完善城乡低保制度专题调研。调研组在听取市委农办、市民政局、财政局、劳动保障局等部门的情况介绍后，分四个小组深入到12个县（市、区）进行调研。各调研小组通过听取汇报、实地察看、召开座谈会等形式，了解我市扩大城乡就业，完善城乡低保制度方面的情况。调研结束后，课题组八易其稿，并广泛吸纳各方面意见和建议。在召开主席会议深入讨论的基础上，6月25日，袁德俊主席主持召开政协三明市第八届常委会第七次会议，专题讨论扩大城乡就业，完善城乡低保制度问题，并邀请市政府洪明德副市长和市直有关部门的负责人到会指导。现综合报告如下：

一、成效与特点

近年来，市委、市政府在加快经济发展的同时，坚持把扩大城乡就业、完善城乡低保制度等民生问题摆在更加突出的位置，并在实践中取得了积极成效。2007年，我市城镇登记失业率控制在4.3%以下，比省下达的控制目标低0.68个百分点，城镇新增就业人数24607人，城镇下岗失业人员再就业人数15651人，劳务派遣就业人数47487人，农村劳动力转移就业人数46842人，全面完成省委、省政府下达的各项就业再就业工作目标任务。城乡低保制度进一步完善，2007年全市85050名（其中享受城市低保救助21282人，农村低保救助63768人）城乡居民获得最低生活保障，农村五保对象7525人，基本上实现了应保尽保。

调研组认为，我市在扩大城乡就业，完善城乡低保制度方面有以下几个特点：

1、管理城乡就业的服务体系不断完善。以我市被列为“全国百个公共就业服务活动重点联系城市”为契机，进一步建立和完善公共就业服务体系。全市已经建立13所公共就业服务机构，全市131个乡镇全部建立了劳动保障事务所，1739个行政村配备了1868名村级劳动保障协理员，形成了覆盖市、县（市、区）、乡镇（街道）、村（社区）的统筹城乡就业工作网络和信息服务网络，公共就业服务平台进一步延伸，就业服务功能不断得到优化。

2、覆盖城乡的职业培训网络不断健全。充分利用职业学校、劳动就业中心、农民工培训中心、“阳光工程”等各种平台，采取定点、定向、订单式和校企合作模式，广泛开展城乡劳动力转移培训，就业再就业培训。2007年，全市共开展农村劳动力技能提升培训28038人，劳动预备制培训9643人，劳务输出培训7649人，再就业培训14462人。

3、促进城乡就业的政策效应不断显现。制定下发了《三明市人民政府关于进一步加强就业再就业工作的实施意见》和《三明市人民政府关于贯彻国务院关于解决农民工若干问题若干意见的通知》等一系列配套文件，并加大促进就业政策措施的督查力度。同时，广泛开展各类就业援助行动。建立“零就业家庭”就业援助长效机制。2007年我市在全省率先消除“零就业家庭”，并始终保持全市“零就业家庭”动态为零。农村“一户一就业”援助工作全面推进。2007年，全市共援助农村“一户一就业”11293户14531人就业。下岗失业人员税费减免、免费培训等再就业优惠政策措施进一步落实到位。把《再就业优惠证》的发放范围扩大到厂办集体企业和县（市、区）以上集体企业，共发《再就业优惠证》5570本；全面开展了小额贷款工作，全市共发放小额贷款1262.9万元，扶持下岗失业人员504人自主创业，带动了800多人就业，全市共发放“就业保障卡”9000多张。

4、城乡低保工作全力推进。经过多年努力，我市城乡低保由点到面，由城市到农村全面展开，低保工作走上科学化、规范化和制度化的轨道。一是管理机制逐渐规范。各县在低保制度的实施过程中，严格按照申请、审核、审批、公示、发放的办理程序，工作中坚持低保政策公开、申请低保程序公开、保障对象公开和补助标准公开，确保做到公开、公平和公正。二是约束机制不断完善。严格依照《农村居民最低生活保障实施办法》、《城市居民最低生活保障实施办法》以及有关政策规定，实行三级审核、审批和两榜公示的程序，坚持定期入户、逢进必查、公开公示等制度，对符合条件的新增对象按程序纳入低保，对不符合条件的对象按程序退出低保，杜绝“只进不出”的现象，努力做到“对象有进有出，补差有升有降”。

二、存在的主要困难和问题

我市扩大城乡就业和城乡低保工作取得积极的进展，但仍存在一些值得重视和需要认真加以解决的问题。

1、劳动力供求总量矛盾和结构性矛盾同时并存。2007年我市常住人口262万人，15—64周岁劳动年龄人口186.6万人，占常住人口比重71.2%，劳动力资源丰富。全社会从业人员133.1万人，从业人员占全市常住人口比重50.8%。未来几年全市劳动力供给将以每年新增近2万人的速度快速增长，劳动力供大于求的总体格局不会改变。同时，随着经济结构调整优化，高素质劳动力需求不断加大，形成高素质劳动力供不应求和低素质劳动力供大于求的状况，就业结构性矛盾突出，“就业难”与“招工难”同时并存，存在“有事无人做，有人无事做”现象。

2、职业技能培训缺乏针对性、适用性、实效性。社会培训资源分散，技术含量高、培训时间长、有针对性、适用性的培训项目较少，不少求职者仍然无技能、无专长，缺乏就业竞争能力。

３、部分困难群体的就业依然困难。这部分人大都年龄偏大、技能单一，再就业难度较大，即使已经实现再就业，灵活就业比例较大，就业还不够稳定。

４、养老保险接续难。现阶段推行的养老保险区域统筹与劳动者跨省区流动的特点存在矛盾，制约了劳动力的自由流动和优化配置，也影响了劳动者参保的积极性。

５、城乡低保标准偏低。尽管我市逐步提高保障水平，但由于物价上涨等因素的影响，原定的保障标准（城市低保标准160元—230元不等；农村低保标准家庭年人均收入1200元）难以保障低保对象的基本生活。

６、家庭收入难界定。在计算低保对象家庭收入时，因人口流动性比较强，一些隐性收入难以界定或核实，对低保家庭实际收入的审定手段只能靠对本人和邻居的询问，方法和手段比较原始，低保家庭收入的摸底难度大。

７、最低生活保障线与其他保障线相脱节。医疗、失业、工伤、养老保险和最低生活保障分别属于劳动保障和民政两个部门管理，一些保障措施衔接、配套不够紧密。一些救助科目分居多个职能部门管理，力量分散，步调不一。

三、对策建议

就业是民生之本，社会保障是民生之安。做好就业和低保工作是构建社会主义和谐社会的重要环节，根据我市这方面工作的实际情况和存在问题，调研组提出如下对策建议：

（一）坚持把发展经济与扩大就业紧密结合起来，充分发挥经济拉动就业的作用

一要实施更加有利于扩大就业的经济和产业政策。认真贯彻落实《就业促进法》，强化政府促进就业的领导责任，把扩大就业放在经济社会发展的突出位置，作为各级政府业绩和主要领导政绩的重要考核指标。坚持劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业的方针，把推进就业作为经济社会发展、解决民生问题的主攻方向，以就业为标准，科学排定政策取向的优先秩序，在公平与效率、经济增长与就业之间，做出就业优先并努力实现就业更加充分的目标。政府部门在研究制定经济和社会发展规划时，要把扩大就业作为重要内容加以考虑。在结构调整和产业布局时，继续扶持发展具有比较优势的劳动密集型行业和中小企业。在城市建设管理中，要统筹兼顾，就业为重，多为群众谋生创造条件。在规划政府投资和引导社会投资时，参照各行业的就业吸纳能力，确定重点投资领域的优先顺序，建立投资项目与就业岗位增长统计和考核体系。二要加快农业和农村经济发展。农村经济社会全面快速发展，为农村就业岗位开发提供了难得的机遇。我市是农业大市，农业生产还有较大发展空间，要进一步调整农业产业结构和产品结构，围绕发展特色农业、生态农业、现代观光农业及其产业链的延伸做文章，开发新的就业岗位，促进农村劳动力就地安置和就业。有关部门要对新农村建设所需的人力资源和人才的种类、数量、结构，对农民工进城务工和农村剩余劳动力的转移进行系统的测算和规划，通盘考虑城乡劳动力资源的合理配置问题。三要大力推进工业化进程。围绕“4+1”产业集群，着力抓产业、抓项目、抓园区，吸引更多项目落户三明，并推动工业项目向工业园区（集中区）集中，通过狠抓项目建设，壮大园区经济，培植经济发展后劲，开辟新的就业领域，不断扩大就业容量，充分发挥投资和项目带动就业的作用。四要加快发展旅游业、社区服务业等第三产业。旅游业就业密度高，要发挥三明旅游资源丰富优势，做大做强，使之成为第三产业中的领头的支柱产业。社区就业方式灵活，门槛低、投入少、进入快，要把发展社区服务业摆上更加重要的位置，引导和鼓励文化技能较低，一时难以实现正规就业的人员从事家政服务、病人护理、社区保安、清洁打扫、废旧物品回收、休闲娱乐等方面工作，使社区服务业在扩大城乡就业，方便居民生活，完善城市功能中发挥作用。五要积极支持非公有制经济和中小型企业发展。非公有制经济多集中于中小企业，就业容量相当大。相对而言，三明非公经济比较薄弱，要深入贯彻实施鼓励、支持和引导个体、私营等非公有制经济发展的政策措施，加大支持和服务力度，进一步放宽市场准入，打破市场垄断，简化审批手续，放开投资领域，着力解决非公有制经济和中小企业发展中面临开业难、融资难、引才难等问题，支持有条件、有规模的私营企业和个体工商户参与国有企业改制，参股、控股国有企业，并对吸纳安置就业突出的企业和单位给予工商税务等政策优惠，使非公有制经济成为经济增长的重要源泉，成为扩大就业的主要渠道。

（二）坚持把市场调节就业与政府促进就业紧密结合起来，强化政府促进就业的功能

一要努力打造城乡一体化的公共就业服务平台。加大投入，完善覆盖城乡、统一开放的人力资源市场服务体系，健全基层劳动保障服务平台。各级政府要将公共就业服务经费纳入同级财政预算，保证其向劳动者提供免费的就业服务。全市所有乡镇（街道）劳动保障所要实现“六到位”，村（社区）工作站要实现“四到位”。健全统一规范、信息快捷的就业信息中介服务体系，实现职业介绍服务经常化、程序化、网络化，及时准确全面地向社会提供劳动力市场各类信息，为劳动力供求双方提供职业介绍、职业指导等方面服务，实现网上查询和劳动者求职“一点通”。在全市范围内开展就业实名登记制调查和全市用人单位劳动用工信息调查，建立城乡劳动力资源信息数据库和用人单位劳动用工信息数据库，实现劳动力就业愿望与用人岗位需求的对接和有效匹配。二要全面落实各项就业扶持政策。认真落实财政投入、小额贷款、免费培训、税收减免等各项扶持政策。落实扶持政策的焦点集中在资金问题，在各级财政并不宽裕的情况下，要尽快调整支出结构，尽力保证这笔资金。要扩大扶持范围，把面向城镇劳动者的就业扶持政策向农民工延伸，把针对“4050”以上人员的就业帮扶向“4050”以下人员延伸，对城镇下岗失业人员、复退军人、大中专毕业生、失地农民实施再就业扶持。三要健全和完善面向困难群体的就业援助长效机制。有关部门和单位要继续深入开展充分就业社区和援助农村贫困家庭“一户一就业”行动，着力帮助下岗失业人员特别是零就业家庭人员实现再就业，巩固城镇消除“零就业家庭”和农村“一户一就业”成果。针对城镇“零就业家庭”和大龄下岗失业人员特别是“4050”人员、残疾人，采取免费培训、提供小额贷款、政府购买公益就业岗位、落实社会保险补贴政策等，帮助他们解决就业困难和问题。同时鼓励社会力量、企业界向困难群体送项目、送技术、送岗位、送友情，帮助他们增强“造血”功能。针对农村贫困家庭的就业人员，可以尝试以村为单位组建服务性组织，充分挖掘农村社区管理服务、道路养护、河道保洁、生活垃圾收集和园林绿化等公益性岗位，大力吸纳农村贫困家庭或被征地农民中的就业困难人员，确保镇（村）范围内所开发的公益性岗位满足本地被征地农民特别是农村低保家庭成员就业。

（三）坚持把营造创业环境与实施积极就业政策紧密结合起来，促进创业带动就业

一要进一步营造全民创业良好氛围。通过媒体宣传、开展创业成果展示活动等，大力宣传各级政府鼓励劳动者创业和就业的政策措施，树立一批创业标兵，通过典型引路、舆论宣传等手段，把劳动者的创业热情保护好、引导好，搭建起政府引导、全社会参与的创业促进平台，加强创业意识教育，转变就业观念，营造鼓励自主创业的社会环境，使更多劳动者成为创业者。二要在政策引导和资金支持方面提供服务。降低创业门槛，完善扶持办法，从融资担保、场地扶持等方面，进一步降低门槛。通过建立创业引导性资金、小额贷款担保基金、创业基地，举办全民创业项目推介会等措施，进一步完善扶持政策。有条件的县（市）要规划建立创业园区或建立创业示范基地。要充分发挥小额担保贷款在促进就业中的效应。要创新信贷品种，建立健全小额担保贷款与创业项目联系机制，对符合小额担保贷款条件的创业项目，重点给予贷款支持。要为有创业愿望的劳动者提供创业培训、创业服务，并在市场准入、工商登记、税务办理、劳动保障、事务代理方面提供服务。三要高度重视和积极引导外出务工人员返乡创业。坚持“送出打工者，引回创业者；送出劳动力，引回生产力”的工作思路，大力实施“回引工程”，发展“回归经济”，引导外出务工经商人员返乡创业，形成“人才回乡、信息回归、资金回流、企业回迁”的良好局面。建立外出务工人员回乡创业示范区，制定落实一系列优惠政策，相关部门和单位要为他们提供宽松环境，金融部门要加大信贷支持力度，对创业人员“扶一马、送一程”，帮助他们回乡参与企业改制和技术改造，参与农业产业化经营，参与小城镇建设，充分发挥返乡创业人员发展经济、增加就业的双重作用。

（四）坚持把强化就业培训与提高劳动者技能素质紧密结合起来，发挥技能促就业的作用

一要帮助大中专毕业生实现就业。面对一方面各种人才不足，另一方面大中专毕业生就业难的双重矛盾。进一步加大大中专毕业生就业工作力度，切实帮助大中专毕业生更新就业观念、拓展就业渠道、提高就业能力。做好高校毕业生到社区、村任职工作，完善面向基层就业的激励措施。同时，鼓励毕业生通过市场竞争实现就业和自主创业，促进大中专毕业生充分就业。二要大力发展职业教育。突出职业教育的战略地位，加大对职业教育的投入，充分利用已有的高等职业学校、中等职业学校、技工学校和社会力量办学机构，建立长短相兼、高中低相结合、面向各类从业人员的职业技术培训网络，构建覆盖城乡劳动者的职业技能培训体系，充分发挥各类职业教育培训机构的作用，组织开展就业前培训，在职培训、再就业培训等各类培训，不断提高培训的针对性和实效性，提高劳动者的就业能力和适应职业变化的能力。三要整合社会培训资源。统筹各类资金，集中管理。整合市、县职业教育资源，对各类培训机构的布局、专业设置进行统筹规划，推动整合重组，改变目前职业培训多头管理、各行其政的局面。完善职业培训补贴办法，建立健全职业培训补贴与培训质量、促进就业效果挂钩机制，提高劳动者参加培训和各类职业教育培训机构提供培训的积极性。四要继续实施农村劳动力转移培训就业工程。立足本地，面向发达地区实施农村富余劳动力培训就业工程，努力拓宽农村劳动力就业渠道，通过“校企联合、定单办学”、“定项培训”等方法，形成以需定培、以培供需、以培训促就业的良性机制，进一步推进农村富余劳动力向非农产业和城镇合理有序流动。

（五）坚持把扩大城乡就业与依法维护劳动者合法权益结合起来，促进稳定就业

一要建立健全与经济发展水平相适应的劳动保障制度。做好社会保障扩面工作，积极推动农民工、非公经济组织的就业人员、城镇灵活就业人员参加社会保险。针对农民工流动性强的特点，建议劳动保障部门积极向上反映，加快除养老保险外其他保险的省级统筹步伐，使之形成体系，尽快出台全国统一的社会保险转续办法。二要建立健全农民工工资支付保障制度。不断强化对用人单位工资支付情况的督促检查，全面实施最低工资制度，逐步提高农民工工资水平。三要严格执行劳动合同制度。进一步宣传贯彻落实《劳动合同法》，帮助劳资双方正确理解《劳动合同法》，全面实行劳动合同制度，着力提高劳动者特别是农民工的劳动合同签订率，增强劳动者就业的稳定性。四要加大劳动保障执法监察力度。有关部门要定期不定期对企业执行最低工资标准、签订劳动合同情况，拖欠农民工工资情况进行重点检查，加强企业用工管理，依法维护劳动者权益，发展和谐劳动关系。国家为解决农民工问题制定了平等就业、工资支付、劳动保护、子女上学等政策，都应认真加以落实。要以调解劳动争议、严格执法监察、完善信访网络为内容，构建劳动监察、社保稽查、信访、仲裁“四位一体”的大维权工作机制，切实维护劳动者合法权益。

（六）坚持把完善城乡低保制度与增强低保对象“造血功能”结合起来，着力改善民生

一要科学准确地界定低保对象。要研究探索适合各地实际的家庭收入计算方法，严格最低生活保障金的申领条件和程序，努力做到科学、准确地界定低保对象。二要建立与经济增长和物价水平相适应的救助标准调整机制。随着经济社会的快速发展和物质生活水平的提高，提高低收入人群补贴标准，保障低收入群体生活。针对目前粮、油、肉等食品价格波动较大，居民消费品价格上涨过快的情况，政府要根据经济发展状况和财政支付能力，建立与经济增长和物价水平相适应的救助标准调整机制，并适时扩大城乡低保人数，将低保边缘或低保边缘外的困难群众逐步纳入保障范围，切实做到应保尽保。建立被征地农民养老保险制度。组织相关部门进行普查，登记造册，全面掌握失地农民情况。本着维持基本生活保障的原则，根据年龄大小，制定不同养老保险金待遇标准，保险金按照“政府拿一点、个人出一点”原则收取。三要统筹考虑社会救助和生产自救相结合的办法。一方面要通过教育，改变人们一些落后的传统观念，如低保是国家救济，不拿白不拿等观念，加强对低保性质的正确认识。另一方面，大力实施再就业工程，对于一些有劳动能力、有就业愿望的最低生活保障人员要与劳动力市场相衔接，通过职业介绍、职业培训、鼓励和吸引其积极就业，实现社会救助工作由“输血型”向“造血型”转变，从根本上帮助低保家庭脱贫。四要切实提高孤老残幼等特殊群体的保障水平。最低生活保障制度应向失去劳动能力，无人赡养或抚养的老年人、孤儿、残疾人倾斜，低保标准要在现行标准上有所上浮。继续改建、新建农村敬老院，进一步改善农村五保老人集中生活和居住环境，提高农村五保老人集中供养的比例。五要积极推进与低保相衔接相配套的社会专项救助体系。加强衣、食、住房、医疗、子女就学、法律援助等方面的救助力度，实现从单一救助向综合救助发展，从基本生活保障向医疗、住房、教育等保障过渡。劳动保障、民政、财政等部门要密切协作，积极推进生活、医疗、教育、住房、司法等项救助制度之间的衔接配套，逐步提高救助水平，努力满足困难群体的基本生活需求。六要拓宽城乡低保资金筹措渠道。进一步调整财政支出结构，根据财力增长状况，不断增加财政投入。建议有关部门积极向上呼吁，争取省级财政对我市老区贫困县的支持，加大省级补助力度，减轻老区贫困县的资金配套负担。同时，要开辟社会救助资金筹集渠道，鼓励社会力量、企业界伸出援助之手，鼓励企业和个人向社会救助机构、慈善基金捐款捐物。对企业和个人用于援助各类公益事业和社会救助的资金给予税收政策优惠。推广永安等地“慈善超市”、“爱心超市”等社会捐助模式。七要加强基层劳动保障服务平台“三基”建设和基层低保工作机构与队伍建设。要着力加强劳动保障服务平台的基层组织、基础工作、基本能力建设，进一步提升服务水平。要健全工作机构，核定人员编制和解决必要经费，使城乡就业和低保工作有人办事、有钱办事。要适当提高基层工作人员的待遇，调动他们的工作积极性和工作热情。