关于党政联合行文程序的一点思考

关于党政联合行文程序的一点思考

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刘永波

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党政联合行文在党委部门的行文总数中占有相当比例。特别在我国现行的领导体制和管理体制下，在党的主张需要通过权力机关和行政职能部门变成政府意志的时候，党政联合行文就变得十分必要。

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联合行文比单独行文牵扯的面更广，审批的环节更细，参与审签的领导更多，必须严格遵循并不断优化办文程序，否则很难提高联合行文的运转效率。然而，党政联合行文程序在《中国共产党机关公文处理条例》和《国家行政机关公文处理办法》中都没有明确规定，相关解释中也少有提及或言之不详。因此，党政联合行文在实际工作中，在办文程序上总处于“无一定之规”或“无章可循”的状态，党政文书部门在公文处理过程中也时常会碰到“归口主办说法不一”而相互“扯皮”的现象。如何进一步规范并优化联合行文程序，已成为党政文书部门迫切需要研究解决的一个现实问题。

当前，党政联合行文程序按“归口主办”分，主要包括三种类型：一是统一归口党委型，二是统一归口政府型，三是分类归口型。下面，分别对其利弊作些分析：

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一、统一归口党委型

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按照一般惯例，党政联合行文最终签发人是党委部门领导，最后一道程序由党委文书部门承办，用的也是党委的文件版头和发文编号，因此一些地方存在着“只要是党政机关联合行文都由党委文书部门统包统揽”的现象。其习惯做法是：凡需党政联合行文的公文代拟稿（初稿或送审稿）统一归口，首先由党委文书部门把关，在按一定程序送党委领导审签后再送政府领导审签，政府领导审签完毕后再传回党委文书部门。这一类型做法的好处是：由于归口统一，党委文书部门可以对“是否需要联合行文的必要性”进行集中把关，联合行文的数量从“入口”开始便得到有效控制。

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其不足是：经党委文书部门把关，并已由党委部门领导审签的公文再送政府文书部门时，政府文书部门可能会认为“党委部门都已审核同意了，政府部门也不便再作太大修改”，致使公文到政府部门会签成了“走过场”。由程序先后问题带来的负面效应会进而影响到公文的质量。

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另外，这一类型程序在公文传送速度上也有所欠缺。比如，一份公文代拟稿首先送党委文书部门审核，由党委领导审签后再从党委文书部门送到政府文书部门，经政府领导审签后再从政府文书部门送回党委文书部门，一去一回绕了大圈子。

二、统一归口政府型

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在多数情况下，党政机关联合行文往往按照“从政府到党委”的程序依次呈送、逐级审定签发。很多地方也明文规定：所有联合行文代拟稿（初稿或送审稿）统一归口，首先由政府文书部门把关，政府领导审签后再送党委文书部门。其中一个好处就是：公文从政府到党委只需单向流动，减少公文传递路程，提高公文运转速度。另外一个好处是：因为没有党委部门“先入为主”的前置影响，政府文书部门可以更加主动地对公文提出修改完善意见，有利于公文质量的提高。

但此类型程序也存在一点不足：联合行文数量的控制问题很难做到严格把关，特别对于“发源”于政府职责权限或政府职能部门的联合行文公文。笔者曾对某些县市区党委机关2007年公文做过一个统计：全年党政联合行文中，“发源”于政府职责权限或政府职能部门的占到绝大多数，最高达86%。这些政府职能部门虽是为党委、政府代拟公文，但会很自然地站在本部门的角度，希望所代拟的公文能尽可能地得到更高、更多领导机关的重视和支持，并由规格更高、覆盖范围更广、执行力度更大的党政联合行文方式制发下去。因此，联合行文虽然统一归口政府文书部门主办和首办，但其数量控制很难收到实效。从政府文书部门审签后再送到党委文书部门的联合行文公文经常会出现两种情况：一是上级并非联合行文，党委常委会也没有经过讨论同意联合行文，但政府部门还是拟请联合行文；二是发文事项纯属政府职能范围，或主要属于政府职能范围，只是简单涉及党委部门并非由党委部门牵头，本应由政府机关单独行文的，政府部门还是拟请联合行文。

当然，政府领导审签完毕后再送党委领导审签的联合行文公文，党委文书部门可以对其“是否需要联合行文的必要性”作进一步审核，但毕竟不是从“入口”就开始把关，其把关力度要小得多。即使不宜联合行文，但政府领导都已签了“拟同意”，公文送审已进行了一半，党委文书部门也不便退回，即使坚持退回，也需做很多解释工作。而且政府文书部门及参与公文会签的政府领导所做的前期工作也就白费了。党委文书部门此时往往处于“两难”境地。而之所以出现这种状况的根源还在于“归口政府型”联合行文的程序并不科学。

三、分类归口型

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党政联合行文既包括“发源”于党委职责权限或党委部门的公文，也包括“发源”于政府职责权限或政府职能部门的公文。对前者更宜由党委文书部门首先介入、先行把关，因为对其发文内容所涉及的具体事项、事务，党委文书部门相对政府文书部门来说更熟悉一些，把握起来也就更有“比较优势”一些；同样道理，对后者更宜由政府文书部门首先介入、先行把关。而前面所述联合行文程序，无论是“统一归口党委型”还是“统一归口政府型”，都只能顾此失彼。因此，这就需要“分类归口型”程序来发挥作用。目前，此种程序被采用的地方并不多，但却很实用，笔者更倾向于此种类型。

“分类归口型”程序，即联合行文按“发源”分类归口，“发源”于党委职责权限或党委部门的公文，其代拟稿（初稿或送审稿）按归口，首先由党委文书部门把关，按一定程序送党委领导审签后，再送政府文书部门；“发源”于政府职责权限或政府职能部门的公文，其代拟稿（初稿或送审稿）按归口，首先由政府文书部门把关，按一定程序送政府领导审签后，再送党委文书部门。这样，党委、政（下转第28页）（上接第27页）府文书部门在进行联合行文公文文稿审核时，都是“相关具体业务更熟悉者优先介入、率先着手”，更有利于公文质量的提高。

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同时，前面提到的在联合行文中占绝大多数的公文——“发源”于政府职责权限或政府职能部门的公文可以按“分类归口”先从政府出发，再送党委部门签发成文，有利于缩短公文传递路程并提高运转速度。当然，分类归口到党委文书部门的公文还是得绕一个“从党委到政府、再从政府到党委”的大圈子，但联合行文中此类公文毕竟只占少数。

至于联合行文数量把关方面，只需在“分类归口型”程序中设置一个预先沟通环节就可弥补其不足。即由党委文书部门把关的拟联合行文公文文稿在送党委领导审签前，在对“是否需要联合行文的必要性”进行审核时，由党委文书部门事先与政府文书部门沟通，经双方把关同意后再送领导审签；由政府文书部门把关拟联合行文的公文也作同样处理。这样，就相当于在公文审核“入口”处连续设置了两道关卡，由党政文书部门对联合行文数量进行“双保险”式的共同把关。这样就能有效地避免联合行文数量控制的“滞后性”和被动局面。

（作者单位：湖北荆州市委办公室）

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