在应急决策中发挥参谋助手作用

在应急决策中发挥参谋助手作用

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桂维民

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当前，我国经济社会发展正处于人均GDP从1000美元向3000美元跨越的关键时期。这既是一个发展的黄金期，也是矛盾的凸显期和突发事件的频发期。这一时期经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化，深层次矛盾进一步显现，影响社会和谐稳定的问题明显增多。

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人类迄今为止的工业化、城市化进程，不过二三百年，先后有六十多个国家和地区进入了工业和后工业社会，所有这些国家和地区的人口加起来还不到十二亿。实现人均GDP从1000美元到3000美元的跨越，美国用了100年时间，日本用了68年，韩国用了25年。而中国的人口比所有这些工业化国家加起来还要多，从2003年人均GDP1000美元到去年超过3200美元，仅仅用了五年时间。虽然现价与当时美元的价值不可同日而语，但在一定程度上表明，拥有13亿人口的中国只用了5年的时间就跨越了发达国家几十年到上百年才走完的路程，这也意味着发达国家在几十年乃至一个世纪渐次出现的矛盾和问题，可能会在我国一二十年内集中凸显。可见，任务之艰巨、矛盾之突出、挑战之严峻。目前，一场席卷全球、历史罕见、冲击力极强的金融危机仍未见底，更为复杂的是它与我国转型期的深层次矛盾碰头叠加，给我国经济社会发展带来了前所未有的困难和挑战。在严峻的挑战面前，如果处置得当，可能转危为安，成为一次难得的发展机遇；如果处置不当，可能诱发其他危机，对全局带来意想不到的冲击和干扰。积极防范和妥善应对突发事件，已成为各级党委和政府面临的十分紧迫的任务。

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各级党委处在总揽全局、协调各方的核心地位，在处置突发事件中负有决策和化解的重要使命。应急决策是对各级党委执政能力的一个重大考验。各级党委办公厅（室）要立足于当前保增长、保民生、保稳定这个最重要的任务，主动适应党委应急管理的新形势新任务，努力构建突发事件的预警预报机制、决策咨询机制、联动协调机制、绩效评估机制，充分发挥参谋助手作用。

（一）更好地发挥信息“主渠道”作用，构建突发事件预警预报机制

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监测预报是防范突发事件的关键所在，它的作用在于对一些可能造成突发事件的倾向性、苗头性、隐患性问题，进行摸排和风险预测,特别是应重视内幕性、预警性信息处理和危机征兆评估，加强危机的识别防范，做到早发现、早报告、早控制。

党委办公厅（室）要发挥信息“主渠道”作用，必须建立健全信息网络和预警预报机制。第一步，建立信息整合流转平台。及时获取和汇集公共安全信息数据，对信息初步分类，以事件或服务为中心收集整合信息，做好不安全信息的监测监控。首先，对组织活动造成潜在威胁的事件列举出来并加以分类，监测其演变趋势；其次，对信息来源进行甄别，辨别哪些是间接信息，哪些是直接信息；再次，确定信息的处理方法，主要包括：数据化处理（根据不同类别设计不同的数据库），网络化传递（通过手机、党政内网、互联网等传递），动态监测（适时跟踪、滚动监测）等方法。第二步，对信息进行分析评估。主要评价信息的渠道是否畅通、正规，信息是否准确、全面、可靠，信息系统的性能是否具有权威性、替代性、应变性，进行隐患分析和风险评估，随机研判事态的变化，发现识别危机在潜伏期的各种变化的征候，把握隐患性问题突变的“拐点”，扼住危机爆发的节点。第三步，建立应急信息传报系统。党委办公厅（室）在发现异常信息并进行危机风险界定和识别后，应通过快速便捷的内部报送系统，使预警信息在第一时间到达决策层，以供党委及时做出判断和决策。

2004年8月12日至13日，浙江省遭遇了自1954年以来登陆我国大陆强度最大的台风。但是由于科学合理的抗灾预警预报系统，使得这次抗击“云娜”留下了“最大台风最小损失”的佳话。在台风尚处于热带风暴、强热带风暴的阶段，浙江省委办公厅即根据防台风应急预案，提前研判在台风袭击中易出现的薄弱环节、易受损的关键地段，形成预警信息后报告党委。根据领导指示，办公厅及时组织各部门组成有效的预警机制，以气象系统为主建立了台风会商机制，预报台风趋势，研究台风路径，分析台风影响，及时将监测研判结果报告党委和政府。各级党委、政府根据气象预警信息及时作出决策，对防御台风工作做出全面部署。浙江各地根据省委省政府的紧急部署，在台风登陆前12个小时，即做好危险地段人员的转移，组织出海船只回港避风，全面检查沿海海塘、水库等水利工程设施，封堵堤防开口；对容易暴发山洪和出现山体滑坡的地段，加强巡查预警。同时，通过广播、电视、报刊、互联网和手机短信等多种渠道及时发布气象预警信息，使相关组织和广大群众能够及时了解台风动向，及早采取防范自救、减灾避险的措施。

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（二）积极发挥应急决策智囊作用，构建突发事件决策咨询机制

各级党委和政府是应对突发事件的核心力量，政府组织在防范与处置各种公共危机中起着主导的作用。在现代危机治理的架构中，单凭政府单打独斗是不够的，还要动员社会组织、企业、国际组织、社会公众提供辅助支援，构建以政府为主体，非政府组织、盈利组织、社会公众等社会资源广泛参与，政府与社会互联、互补、互动的应对公共危机网络。

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在重大突发事件中，各级政府都在第一时间组织现场应急救援，如何在时间和资源都极其稀缺的条件下，把党委的决策变成政府快速高效的主体响应行动，关键在于应急决策及时、科学、有效。党委办公厅（室）应组织协调力量，发挥应急决策“智囊”作用，健全专家会商和紧急咨询制度，及时征询和整合官方、半官方、民间的咨询机构提出的应对策略，在第一时间为应急决策提供备选方案和技术支撑，构建形式多样的应急决策咨询机制。以最大限度地吸纳各种社会力量、调动各种社会资源，形成全社会协同应对危机的合力。广泛而有序产生的咨询意见、社情民意通过应急决策咨询机制，既可以成为党和政府与公民合作、沟通的桥梁，又能在不断的对话、协商中培养公民的积极参与意识。

2005年11月13日，吉林石化分公司双苯厂硝基苯精馏塔发生爆炸，公司没有及时报告事故的真相，错过了最佳的处置时机，引发松花江大面积污染。21日中午，哈尔滨市政府当得知污染水团将于30小时内流到哈尔滨时，便在电视上向社会发布公告，以“要对市政供水管网进行检修”为由全市停水4天。这显然是无法让民众信服的“善意的谎言”，引起市民恐慌。在这种情况下，省、市政府决定向媒体公布真相。市民心里有了底，混乱局面很快缓和下来。在全城停水之前，哈尔滨市委、市政府办公厅专门就苯、硝基苯中毒救治问题请教了中国疾病预防控制中心的专家，组织15家医院建立起应急救助网络；急邀清华大学、哈尔滨工业大学、中国东北市政设计院等22位专家成立专家组，同环保、防疫、医疗等有关部门展开会商，经过专家组昼夜试验论证，制定出了《关于恢复哈尔滨市市政供水的实施方案》。市委市政府及时采纳了专家组论证的预案，紧急部署、调运物资、净化污染水，11月27日，哈尔滨恢复供水，为期四天的我国特大城市首例“水危机”事件终于化解。

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（三）充分发挥沟通协调作用，构建突发事件联动协调机制

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在突发事件中，政府、公众和媒体是影响危机处置的三大要素，是维护公共安全的责任主体，应当承担各自的责任。政府是化解危机的前线指挥者和后方担保者，公众是利益的攸关者和战胜危机的强大支撑，媒体既是公众利益的守望者、代言人，也是传播应急信息的喉舌，是沟通政府与公众的桥梁。这三个方面相互关联、相互制约、相互促进。党委应急决策必须统筹兼顾这三者的反应和动向，协调好相互之间的关系。

党委办公厅（室）要及时跟进党委决策，在危机中充分发挥沟通协调的枢纽作用，首先要追踪事件演变，研究舆情焦点，依据危机状态拟定有效沟通的行动方案；其次应建立有效沟通的渠道，在第一时间发布权威信息，争取舆论的主动权。及时向公众说明危机真相，缓解社会恐慌心理。第三，协调好众多应急响应力量，形成党委领导、政府负责、分类管理、条块结合、属地为主的整体合力。党委办公厅（室）的有效沟通和联动协调，不仅可以推动应急信息公开透明，及时缓解突发事件对社会的冲击和公众情绪，也会推动政府不断向开放型、服务型、民主型政府转型，保障公民的知情权、参与权、表达权、监督权，进而唤起公民参政议政、监督政府的民主意识和政治热情，最终将催生一个政府与公民、社会与政府、公民与社会良性互动的现代公民社会。

重庆市出租车车主多次向主管部门反映加气难、运价低、罚款多等问题，但这一诉求长期得不到解决，矛盾越积越多。2008年11月3日，重庆全城出租车罢运。重庆市委市政府在这次危机处理中，由于采取了正确的沟通、协调方式，进行正面的舆论引导，取得了积极、良好的效果。

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事发当天，重庆市领导层就召开紧急会议，研究处置思路及办法，勒令出租车公司立即下调违规上涨的管理费，并向市民公开道歉，避免矛盾升级。11月6日上午10时，中共中央政治局委员、重庆市委书记薄熙来就主城区出租车运营事宜与出租车驾驶员和市民代表进行座谈。重庆市委书记薄熙来与67名出租车司机和市民代表座谈，他的微笑与坦诚，让紧张的会场气氛瞬间缓和，原计划两个小时的座谈延长至近三个小时。与此同时，重庆官方始终保持事件处理的透明度，媒体一直跟踪反映事件进展情况，根本没有给别有用心的人制造“新闻”的机会，牢牢把握了新闻主动权。最终，在巧妙的政治智慧作用下，以出租车司机“非暴力不合作”为开端的罢运事件，最终波澜不惊，以平和的方式告结。

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（四）有效发挥督促检查作用，构建突发事件绩效评估机制

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督促检查是领导行为之一，是党委授权办公厅（室）的重要职责，是检验和衡量办公部门工作层次和水平的重要方面。在应对重大突发事件中，党委办公厅（室）要加强对应急决策落实情况的督促检查，组织协调好对事件处置关键环节的跟踪督查。必要时，可与同级政府办公厅（室）以及有关职能部门组织联合督查组，到突发事件第一线开展督促检查工作。通过督促检查对突发事件及其处置工作进行全面总结和绩效评估，发现好的典型，总结新鲜经验，找出薄弱环节，反映存在问题，提出整改建议。

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目前，应急管理的事后总结还是一个薄弱环节，对突发事件的绩效评估也处于尝试和探索阶段，大体有三种形式：一是目标责任制，通过不断改革和完善对事故、安全、稳定、信访等控制指标的考核，引入绩效导向和绩效测评；二是党政领导干部政绩考核制，把应急管理意识、能力、绩效作为评价“一把手”综合素质的重要内容；三是行政问责制，健全以行政首长为重点的行政问责制度，明确问责范围，规定问责程序，加大责任追究力度，提高政府应对危机的执行力和公信力。应通过有效发挥党委办公厅（室）督促检查作用，加强对危机事后的总结反思和绩效评估，不断完善应急管理的绩效标准导向、绩效考核评估、绩效反馈激励、绩效目标提升，经过周而复始的循环往复，建立更合理、更科学的应急决策流程，增强非常态下的执行力，提升各级党委和政府应对突发事件的能力与水平。

汶川特大地震给我们的国家带来了巨大的灾难。地震发生时正值学校上课时间，震区许多中小学教学楼垮塌成为废墟、中小学生蒙受伤亡较大。痛定思痛，财政部相关调研人员提出包括财政资金在内的教育支出绩效管理，并以此推动我国政府抗震救灾绩效评估工作的展开。具体思路：一是继续提高教育投入，支持用于校舍建设等事项。二是注重优化教育投入的使用结构，适当提高用于中小学校舍建设的基建投入比重。三是力求精细化，合理制定和严格执行相关技术标准和评价标准，提升教育基建支出绩效管理水平。

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（作者系陕西省人大常委会秘书长）