农村土地承包经营权流转机制研究*(2006年第6期)

    流转权是土地承包经营权的重要组成部分。如何发挥市场的资源配置作用，促进土地承包经营权流转，对于改造传统农业、推进规模经营、提高市场竞争力至关重要。三明市地处闽西北山区，农业的集约化、市场化程度较低，土地流转相对滞后。本文以5个县（市）的10村200户调查资料为基础，对土地承包经营权流转情况进行分析和探讨，提出以培育市场主体、增加有效供给和创新流转机制为手段，进而有效激活土地流转市场的路径选择 。
    一、农村土地承包经营权流转的现状与特点
    （一）调查样本情况 
    这次调查选择在永安、沙县、尤溪、明溪、清流等5个县（市），每个县（市）抽取2 个村，每个村抽取20户，共200个农户，其中土地承包经营权流出和流入的农户各100户。从5个县（市）看，农民人均收入具有层次性，基本体现了经济发展的区域特征。为便于分析，找出带有普遍性、趋势性的脉络，所抽取各村的典型性特征比较明显。在10个村中，2005年末劳动力非农就业比例达47.9%，土地流转比例达32.5%，分别比全市平均水平高出9.1和25.4个百分点。在入户调查中，采取发放调查问卷和填写调查表的方式，共收回有效问卷180份、调查表200份。在100户土地流出农户中，人口445人，劳动力222个,其中非农就业劳力195个,占劳动力87.6%；承包耕地面积536.5亩,其中流出面积470.6亩,占87.7%；从流出原因看，外出务工经商 54 户，本地非农就业34户，既有外出务工经商又有本地非农就业 7 户，还有4户因乡村统一组织的农业结构调整需要而流转，真正缺劳力无力耕种的只有1户，其中前三种情况占95%。在100户土地流入农户中，有人口440人，劳动力218个；承包耕地面积510.37亩，流入面积1122.84亩，流转后劳均耕种面积达7.5亩，是流转前的3.2倍；从流入动因看，发展规模经营的46户，亲友委托的31户，人多地少的18户，其他原因5户，前两者所占近八成。 
    （二）现状与特点
    1．以农户间自发流转为主，龙头企业和专业大户的带动作用逐步显现。从调查样本看，土地流转大多还处于自发、无序阶段，主要在邻里、亲戚和集体成员间流转，流转半径小。100户流出农户中，自发流转83户,有组织流转17户。流转双方一般是私下协商，多为口头协议，既不向村组打招呼，也不向乡镇有关部门备案。200 户中，有签订合同的 58户,未签订合同的142户，合同签订率仅29% 。土地流转程序的不规范增加了交易风险，不利于农业生产力的提高和效益的增长，也引发了不少流转纠纷。只有少数龙头企业和专业大户统一组织流转时，出于土地集约化经营需要，流转规模较大、期限较长、价格较高，且大多签订了流转合同。如超大集团在尤溪县汤川乡光明、丘山村连片租赁蔬菜基地2000多亩，期限5年，租金300—500元；三明市景秀园林公司在清流县嵩溪镇伍家坊、罗陂岗村租赁苗木基地466亩，期限6年，租金300元。实践表明，这些龙头企业和专业大户在促进和规范流转方面的带动作用逐步显现出来。
    2．流转期限短, 流转方式比较单一，流转双方的收益预期不足。农户自发流转的期限较短，多为1--3年。200户中，流转期限为1年的105户，超过半数。从流转方式看，比较单一，只有出租和转包两种,其中转包 110户,出租 90户。一般农户间的自发流转对农民增收作用不大，原因在于流转规模小、期限短，加之主要农产品价格低迷、农资价格连年上涨，农业效益低下。据国家农调队发布数据，2004年、2005年连续两年农资价格分别上涨10.6%和8.3%，而粮食价格在2004年出现恢复性增长后，2005年又下降0.9%，使粮食生产收益比上年减少27.3元/亩，下降10%。在这种市场环境下，土地流转双方的收益预期偏低，土地流转市场缺乏需求动力，农户将承包土地流转出去的意愿也不强。
    3．土地流转带动规模经营，但流转进程滞后于劳动力转移,农户的流转意愿不强。从流入户看，平均流转规模达到11.23亩，是流出户平均流转4.71亩的2.38倍，反映了土地在流转中向大户集中的趋势。但就全市而言，由于缺少专业大户和龙头企业介入，土地流转比例偏低，规模较小，分布零散。2005年全市土地流转面积仅16.06万亩，占家庭承包土地的7.04%，与五年前基本持平。而在此期间，农村劳动力非农就业比例已从27.2%提高到38.8%，土地流转进程显得明显滞后。这说明多数农民没有把种地作为增加收入的主要来源，扩大经营规模的意愿不强。已转移到 二、三产业的农民又把土地当作最终的退路，不愿意轻易放弃，而是交给留守妇女或年老体弱者耕种，甚至是任其荒芜，使本来就十分紧缺的土地资源处于粗放经营或闲置浪费之中。从180户的流转意愿看，39.5%的农户表示不愿意或不得已种地，只有28.9%的农户有扩大土地经营规模的意愿；39.4%的农户认为外出务工农民有可能回乡种地，只有20.6%认为不再需要土地。 
    4．流转价格的差异性和波动性较强，有组织的规模流转具有价格引导作用。从调查情况看，土地流转价格的差异性和波动性较强，有的流转价格较高，对农民增收有一定作用，而多数流转价格偏低，甚至是零价格。从10个样本村看，凡是经济比较活跃，非农就业机会比较多的，农民对土地就不够珍惜，流转价格也低，反之，流转价格就高。如地处城郊的永安市曹远镇的两个村皆为零价格，大量劳动力外出从事小吃业的沙县夏茂镇的两个村也仅70元/亩左右，而清流、明溪两县的4个村的流转价格则大多在150-320元/亩之间。值得一提的是，土地流转价格与流转期限、流转用途和流转规模之间也呈现出显著的相关性。如永安、沙县以农户间一年期的小规模流转为主，流转价格偏低；而在尤溪、明溪、清流等县的样本户中，由乡村两级有组织的规模流转价格达300元/亩左右。在以龙头企业为主的规模流转的价格引导下，这些地方用于烤烟种植等特色种养的流转价格也达到150—200元/亩。此外，由于受到土地经营收益、劳动力机会成本等因素的影响，土地流转价格的波动性也比较明显。近年来，由于农产品价格低迷，农资价格和雇工工资上涨，非农就业工价普遍提高，使土地流转价格总体上有所下降。
    二、制约农村土地承包经营权流转的主要因素
    1．农户缺乏长期而有保障的土地承包经营权。尽管中央对土地承包期的规定从上世纪80年代初期的“15年不变”，调整为90年代末二轮承包时的“延长30年不变”，但由于法律法规宣传不到位和对土地集体所有的片面理解，农民的“均田”意识和从众心理占据上风，长期不变的观念没有深入人心，对土地承包经营权的内涵知之甚少,更不会将土地承包经营权当作私产看待。在180户问卷中，对《农村土地承包法》只有15%认为比较了解，12.8%没听说，还有72.2%表示只听说或略知一二。因此，土地承包中以“村规民约”或私下协议方式违法的现象相当普遍，多数地方3-5年调整一次承包地，基层政府对此感到无能为力。在180户的问卷中，实行“30年不变”的只有35%，65%的农户在进行“几年一调整”。从这些农户的意愿看，对承包土地的财产意识不强，往往根据自身的利益得失作出选择，有40%的农户赞同“几年一调整”，还有27.8%认为可以农户间个别调整，只有31.7%的农户不赞同调整。土地承包经营权的频繁变更，一定程度上剥夺了农民的土地财产权利，增加了土地流转的交易费用。
    2．农业比较效益低。近年来，各级政府出台了一系列惠农政策，农产品价格总体上有所提高，农业生产的政策环境和经济环境大为改善。但由于农业生产资料价格的持续上涨,雇工工资明显上升，致使农民生产成本增加，抵消了农产品价格回升带来的收益增长，甚至出现收益不升反降。这对以传统产业为主、产业链条短的三明农业来说，形势尤为严峻。当前，晚籼稻价格每50公斤约72元，粮食生产每个工日报酬仅25元左右，而一般用工的工价已由几年前的约30元提高到50元左右，农业劳动力的机会成本显著上升。在180户的问卷中，有75.6%认为影响土地流转的主要原因是种田效益低。
    3．农业产业化经营滞后。由于缺乏龙头企业带动，农民专业合作组织发育迟缓，从事农业的市场主体还是以大量分散的小农为主，使得农业结构调整步伐缓慢，优势农产品难以做大做强，农业竞争力低下。到2005年末，全市的各类农业龙头企业仅76家，其中国家级龙头企业1家，省级龙头企业12家，分别只占全省的4.3%和9.2%；农民专业合作组织95家，其中合作社仅8家，平均每18个村只有一家农民专业合作组织，相当于全国平均的四分之一。在180户问卷中，12.8%认为影响土地流转的主要原因是缺乏大户和龙头企业带动。
    4．农民对土地的依赖性还比较强。在农村社会保障体系尚未形成的情况下，土地仍然是农民最基本的生产资料和生活保障。一些有稳定非农收入的农民对土地流转还是心存疑虑，担心彻底失去土地而没有退路，往往选择私下协商代耕或临时性转包，甚至干脆撂荒，也不愿意将承包土地长期流转。在180户问卷中,在回答是否愿意放弃土地时，表示如有稳定非农收入愿意放弃的只占20%,而有经济补偿才愿意放弃的占44.4%,有养老保险才愿意放弃的占18.9%,无论如何也不愿意放弃的占16.7%。这从样本户中土地流转方式只有转包和出租两种，而缺乏权利让度更为彻底的转让、入股等其他方式得以说明。
    5．土地流转市场发育缓慢。当前，土地流转的自发性和强制性现象同时存在，供求双方的信息联系不畅，交易费用高，市场不活跃，阻碍着土地流转在更大的区域范围和更高的流转层次上进行。在交易低迷的情况下，土地流转价格难以通过市场机制形成，流转价格普遍偏低。从全市看，基层政府和村级组织能够有效提供流转服务的不多。在180户问卷中，有8.9%认为影响土地流转的主要原因是引导服务不够。
    三、创新农村土地承包经营权流转机制的路径选择
    1．实行土地永包制，促进土地要素资本化。科斯定理表明，权利的清晰界定是市场交易的前提。土地承包期“30年不变”之所以在执行中陷于“几年一调整”的尴尬境地，土地流转市场之所以难以形成，主要在于这种土地承包经营权实际上还是有期限、不彻底的，集体所有权和农户承包经营权之间的权利边界不够清晰，缺乏刚性约束。现代产权理论普遍认为，所有权的归属并不十分重要，而使用权才是财产权利的核心。实行土地永包制，就是在保持土地的农民集体所有的基础上，按照永佃制和物权化思路，明确和扩张农户对承包土地的财产权能，包括使用权、收益权和转让权等用益物权，并逐步向抵押权等担保物权延伸。只有这样，才能使农民像对待私产一样珍惜土地承包经营权，使土地资源能够像其他生产要素一样，真正由市场配置，实现土地要素资本化，从而使土地真正进入产业资本的市场化配置选择范畴。针对当前普遍出现的承包期内频繁调整承包地问题，为确保起点公平，有必要重新开展一次土地发包，赋予农户土地永包权。在此基础上，通过减少对土地出租、转让时受让主体的限制，鼓励种植大户、龙头企业大规模、跨区域流转土地，培育大量有实力的市场主体，逐步形成程序规范、便于交易的土地流转市场，使土地的资本功能在流转中得以体现，进而实现土地与资金、技术、劳动力等生产要素的有机结合。
     2．创新农业经营体制，提升农业产业化经营水平。以分散的小农为主体的农业始终是弱势产业，难以适应市场竞争。只有在坚持和完善家庭承包经营制度的基础上，进一步创新农业经营体制，培育、引进农业龙头企业，提高农业产业化经营水平，才能提升土地价值，激活包括土地在内的农业生产要素市场，使土地流转有广阔的市场空间。应制定财政、信贷、税收、用地等优惠措施，鼓励农业龙头企业和跨社区的农户参与土地流转，特别要鼓励长期租赁、入股、转让等方式的流转。同时，还要围绕主导产业和特色产品，着力发展农民专业合作社，提高农民组织化程度和农业资源配置效率。鼓励以土地、资金、技术和劳动力等要素参股的股份合作社，使农户、企业等合作各方形成利益共同体，从而降低风险、提高效益。
    3．建立健全社会保障体系，加快农民工市民化。目前，“农民工”作为一种身份特征，只是表明其不具有城市居民的身份，即享受不到相应的种种福利与补贴，而与其具体从事的职业没有关系。即使有些农民已成为产业工人的主体，长期在城市生活，但仍然被称作“农民工”，无法真正融入城市。若能消除这部分人群的后顾之忧，实现农民工的市民化，这种“两栖”农民的数量将大量减少，土地流转将会出现一个庞大的供给主体。为此，必须按照城乡统筹和构建和谐社会的要求，健全完善社会保障制度，逐步扩大社保覆盖面，使进城的农民工与城市居民同等享有社会保障，包括失业、养老、医疗和工伤保险，并给予其家庭成员同等受教育权利和最低生活保障。从长远看，应该建立起城乡统一的社会保障体系，使土地不再承担已不合时宜的社会保障功能。就农村而言，在农民工长年举家外出越来越多的情况下，应该建立农户有偿退出集体土地制度。当农户自愿放弃承包土地时，允许其在集体内部按市场交易规则获取对价，这样既可以加快进城务工农民向市民的身份转换，又可以扩大真正农户的土地经营规模，降低土地流转的交易费用。
    4．维护法律权威，保障土地流转当事人的合法权益。土地是农民最大的利益所在，也是农村最大的稳定因素。必须尊重农村生产力发展规律，遵循市场规则，按照依法、自愿、有偿、规范的原则，积极稳妥地推进土地流转。任何单位和个人，都不能搞强迫命令，一刀切、刮风式地推行土地流转。必须依法履行土地流转合同手续，使用统一规范的合同文本，做好流转合同的签订、备案、鉴证和登记造册工作。要发挥基层自治组织和行政、司法机关的功能，为土地流转当事人提供各种救济渠道。乡镇政府和村民委员会要做好基层调解工作，为土地纠纷提供经济、便捷的救济途径。农业部门要依法履行职责，认真开展土地承包及其流转中的纠纷调解和仲裁工作，依法保障土地流转当事人的合法权益。基层法院要依法受理土地承包及其流转纠纷案件，切实成为土地流转当事人权利救济的最后屏障。
    四、当前的几点建议
    1．对土地承包法律政策落实情况进行一次“回头看”，确保土地承包期“30年不变”。从近期看，稳定是主基调，土地承包法律不可能有大的调整。因此，关键要把“30年不变”真正落到实处，赋予农民应有的土地财产权利。加大宣传贯彻《农村土地承包法》和《福建省实施<农村土地承包法>若干问题的规定》的力度，按照承包地块、承包面积、承包合同、承包经营权证“四到户”的要求，依法确认和维护农民的土地承包经营权，坚决制止频繁调地。继续妥善处理好土地延包的遗留问题，认真做好土地承包纠纷的调解和仲裁工作，切实保护农民的土地承包权益。通过认真贯彻落实土地承包法律政策，使农民长期稳定的土地财产权利得到保障，打消农民和业主的思想顾虑，促进更多的土地进入流转市场。
    2．着力解决土地撂荒问题。据初步调查，当前农村土地撂荒的比例大约在8%左右，且有逐年扩大的趋势。土地撂荒的原因很多，情况复杂，其中之一是土地流转不畅。基层政府要从资源保护和粮食安全的高度，更多地采取市场手段，通过流转解决土地撂荒问题。对因无力耕种又不愿放弃土地承包经营权的农户，要引导其采取转包、出租或入股的方式流转；对自愿交回承包地的农户，村集体必须接受并重新发包；对弃农经商或外出务工导致长期撂荒的，应通知承包人限期复耕，不能按期复耕的可与集体签订托管协议，委托集体经济组织代为管理和流转。
    3．建立乡镇土地流转服务中心。强化管理，完善服务，逐步提升市场功能，是创新土地承包经营权流转机制的关键环节。要以乡镇为单位，依托农经部门成立土地流转服务中心，为土地流转供求双方提供中介服务。具体包括：（1）建立流转土地储备库。由农户提供需要流转土地的具体地块、面积、价格、期限和建议种植作物等要求，村集体负责统计上报乡镇土地流转服务中心。对于村集体依法收回或托管的撂荒地，也应进入流转土地储备库。（2）发布信息。土地流转服务中心应利用各种媒体，将需要流转土地的有关信息对外发布，扩大信息的覆盖范围。（3）参与农业项目的招商引资，培育、引进龙头企业和农业大户等土地流转主体。（4）提供法律政策咨询、合同签订、合同鉴证、档案保管和纠纷调处等交易服务。（5）开展流转土地的收益评估，为金融机构以流转土地的经营权为抵押物的信贷活动提供支持，解决龙头企业和农业大户贷款难问题。

    * 本文为三明市2006年度社会科学研究规划立项课题。

    课　题指导：林少钦，三明市农业局局长
                纪谷芳，三明市农业局副局长
    课题负责人：黄　弘，三明市农业局经管站站长，高级经济师。
    课题组成员：黄细文、温昌良、许亚芬、余美春、郑功敏、李传祀、杨远平、马文娟。