关于区域行政管理体制改革思路的研究

　北仑区域拥有五个国家级开发区和一个行政区，以及一个世界级深水良港，是全省开发区密度最高、开放优势最突出、开放功能最集中的战略高地。经过多年开发建设，整个区域取得了重大成就。但在新的发展形势下，在同一个行政区域内同时存在多个行政主体，这极大制约了整体优势的进一步发挥。继续深化北仑区域的管理体制改革，形成开发开放的合力，对于继续发挥北仑区域的开发开放“排头兵”作用，打造省市开放开放新平台，再创开发开放新优势，实现“港航强省”战略目标，具有十分重大的意义。
　　一、北仑区域管理体制的演进过程及取得的成就
　　北仑区域原属宁波市镇海县，1984年以甬江为界，镇海县和北仑区分开设立。自北仑建区以来，从时间跨度来看，北仑区域行政管理体制的演进大体经历了三个阶段：
　　（一）“两区两主体”的管理体制阶段（1984年—1991年）。1984年10月，经国务院批准，宁波经济技术开发区设立，为全国首批14家国家级开发区之一，规划面积3.9平方公里，整个区域由此形成了“两区两主体”的管理体制。由于宁波开发区开发空间的限制以及开发开放功能对整个区域的带动作用有限，这个时期整个区域的经济规模和综合实力还比较小，但这个阶段对于奠定整个区域开发开放基础、营造开发开放氛围起到了很大的促进作用，从此拉开了北仑区域大规模开发建设的序幕。
　　（二）“五区四主体”的管理体制阶段（1992年-2002年）。为加快整个北仑区域的开发建设进程，尽快形成“多点开花”的开发建设局面，省市对整个北仑区域的体制格局进行了重大创新。1992年10月，经国务院批准，宁波开发区面积扩大至29.6平方公里，开发重心由小港移到新碶。同年，国务院批准设立了2.3平方公里的宁波保税区。1993年，国务院批准设立由中信公司成片开发的大榭开发区。2002年，国务院批准设立宁波出口加工区，与宁波保税区按照“两块牌子、一套班子“的模式合署办公。至此，整个区域形成了“五区四主体”的管理体制格局。这个阶段，各个开发主体同时发力，区域经济得到了较快的发展。
　　（三）“六区三主体”的管理体制阶段（2002年至今）。经过上述两个阶段的开发建设后，北仑区域取得了很大成就，成为省市对外开放的战略重点，华东地区重要的能源、原材料基地。但由于体制因素的影响，区域内出现了一系列问题和矛盾，市委、市政府在调查研究的基础上，做出了调整北仑区域管理体制的决策，于2003年1月将北仑区和宁波经济技术开发区合并，实行“两套班子，两块牌子、一体运作”的行政管理模式。2008年2月，宁波梅山保税港区获批，实行“市属区管”的体制模式。至此，整个区域形成了“六区三主体”的管理体制格局。“六区”是指：宁波开发区、宁波保税区、大榭开发区、宁波出口加工区、梅山保税港区五个国家级开发区，以及一个北仑区（行政区）；“三主体”分别是：第一个主体，即北仑行政区、宁波经济技术开发区以及宁波梅山保税港区（由北仑区统筹），这三个区在管理体制上可看成是同一个主体；第二个主体，即宁波保税区（包括宁波出口加工区）；第三个主体，即宁波大榭开发区。2003年以来的这段时期，是北仑区域改革开放以来发展速度最快、综合实力最强、人民受益最多、区域面貌改变最大的一个时期，也是奠定北仑区域在宁波市乃至浙江省开发开放战略地位的关键阶段。
　　经过近三十年的开发建设，目前北仑区域已形成了光电、能源、石化、钢铁、造船、汽车、造纸等临港工业及航运、物流、贸易等先进服务业共同发展的格局。2009年整个区域共实现地区生产总值665亿元，完成一般预算财政收入166亿元（不包括宁波港务集团、北仑电厂以及631项目中的市分成部分），全社会固定资产投资322亿元，实际利用外资7.8亿美元，出口总额81亿美元，区域综合经济实力居全省区县级地区前列。除了宁波保税区因特殊原因导致2009年整个区域的地区生产总值出现停滞外，其它各项指标均超过鄞州区；与萧山区相比，除了地区生产总值和规模以上工业总产值这两个指标外，其它指标都处于领先地位。在全国实力百强县中，北仑区域的综合实力可以列入前十强，其中财政一般预算收入超过了百强县前两位的江阴市和昆山市，全社会规定资产投资、实际利用外资、出口总额等指标则排进全国前三强。北仑区域综合实力在全市及全国百强县的位次情况，详见附件一。
　　北仑区域在不同阶段所形成的不同管理体制格局，客观说来，这是一个因时而变、因势而变，不断顺应时代潮流、不断适应经济社会发展要求而持续创新和发展的结果。多年来，不同的管理体制格局，对形成北仑区域多点开花的开发局面、打造先进制造业基地、迅速改变区域面貌发挥了重要作用，对于贯彻省市对外开放战略、壮大省市外向型经济做出了突出贡献。对于不同时期的体制安排及其发挥出来的特殊历史作用，是值得充分肯定的。
　　但是，我们必须清醒的认识到，形势是不断发展变化的，任何体制都不是一成不变的，只有不断顺应时代发展的要求、不断适应经济社会发展变化而不断创新和完善，体制才有生命力。当前，在全球经济一体化不断深入、国家对外开放体制改革不断深化、省市对北仑区域战略定位提出新要求的形势下，整个北仑区域已经到了一个迫切需要转型的阶段。以体制改革为突破口，深度整合区域各种资源、充分发挥区域综合功能优势，构筑新的对外开放平台，再创开发开放新优势，对于继续发挥北仑区域在省市开发开放的“排头兵”作用，为省市在全国新一轮的开发开放竞争中再立新功，已经成为全市乃至全省当前面临的一项重大任务。
　　二、深化北仑区域管理体制改革的必要性和紧迫性
　　（一）这是顺应新一轮国家对外开放战略，进一步提高对外开放水平的必然要求
　　进入新世纪以来，我国的对外开放战略出现了重大转变：一是从国家对外开放的规划布局上看，对整个沿海地区的对外开放进行了新部署。为进一步扩大沿海地区对全国对外开放的带动引领作用，国家大手笔地相继将若干重点区域纳入国家战略。从南到北看，广西的北部湾，广东以深圳、广州为核心的综合配套改革试验区，海南的国际生态旅游岛，福建的海西区，上海的浦东综合配套改革试验区，江苏的南通到连云港的沿海区域，山东的黄河三角洲，天津的滨海新区，辽宁的沿海带，都陆续进入了国家战略。新的决策部署，意味着我国对外开放战略在更高层次上的重大调整，全国将由此掀起新一轮的大开发、大开放浪潮。从目前的发展态势看，唯有经济总量位居全国第四位的的浙江省，没有相应的区域进入国家战略。能否进入国家战略，将直接影响到各沿海省市在国家宏观发展战略中的地位，直接关系到各个区域是否能赢得国家更多支持，直接决定着各个区域是否能在新一轮的竞争中奠定新优势。二是从国家对外开放的内容上看，对重点开发区域提出了转型的新要求。即：要从依靠政策优惠向提升综合服务功能转型，不断深化体制机制改革，完善集中精简、灵活高效、亲商务实的管理体制和运行机制；要从注重规模扩张向注重质量效益提升转型，努力促进土地等各种资源的节约集约利用，提高开发区发展质量、经济效益和社会效益；要从注重发展工业向先进制造业、高新技术产业和现代服务业协同发展转型，更加注重结构调整和优化升级，促进向多功能综合性产业区发展；要从偏重引进资金向重视引进先进技术、科学管理和高素质人才转型，提高自主创新能力；要从由消耗环境资源向环境友好型转型，加快建设环境友好型、资源节约型开发区。三是从国家对外开放的层次上看，对重点开发开放区域做出了功能拓展和叠加的新部署。从上世纪80年代初建立四个经济特区、十四个国家级开发区，到90年代相继成立保税区、出口加工区，以及最近几年相继设立保税港区，我国的对外开放层次在不断提升，开放的功能不断走向高端。近几年来，积极顺应国家对外开放战略调整，以广州开发区、上海浦东新区、天津滨海新区、青岛开发区、大连开发区等为代表的沿海主要开发开放区域，掀起了一轮规模宏大的体制创新和区域融合浪潮，纷纷对区位相近、地域相邻的区块进行了合并，形成了多功能、综合性的开发区域，并由此奠定了在全国重点开发区域中的领先地位。面对新的对外开放形势，拥有五个国家级开发区的北仑区域，是省市对外开放的龙头，理应在贯彻省市对外开放战略中发挥自身重大作用。但在目前北仑区域“六区三主体”的管理体制格局下，各区的资源优势没有实现良性共享，功能没有实现有效整合，整个区域的内在巨大潜力激发不够，甚至整个区域存在过度竞争的情况。在当前形势下，以梅山保税港区的设立为契机，积极谋划这一龙头区域的体制创新，加快推动这一区域的资源整合、功能互补，形成开发开放的新合力，这是宁波市乃至浙江省适应国家战略部署，在更高层次上继续扩大开放的必然选择。
　　（二）这是发挥功能优势，积极参与长三角一体化的客观需要
　　改革开放以来，我国大力推动区域经济一体化战略，珠三角、长三角、环渤海相继成为我国的三大经济发动机，是我国推动对外开放、积极参与国际经济竞争的主要平台。在国家的最新战略规划中，对长三角的功能定位提出了四个方面的要求：一是要成为我国综合实力最强的经济中心。一方面，长三角要成为我国规模最大、国际竞争力最强的经济中心和利用全球化资源辐射长江流域、带动全国经济增长的动力引擎；另一方面，要在长三角地区形成以上海国际经济、金融、贸易和航运中心为核心，与其他城市相配套衔接、以大都市圈为组织架构的综合经济区。二是要成为亚太地区的重要国际门户。长三角地区是东亚地理中心，处于西太平洋东亚航线要冲。随着上海国际航运中心的建设，长三角要在亚太地缘经济格局和区域一体化进程中发挥重要作用，成为我国参与全球合作和对外交流的重要门户。三是要成为全球重要的先进制造业基地。长三角要在推动产业升级和集约发展的创新能力上，成为国家重要的产业创新基地。同时要形成较为完备的重化工业、加工制造和高新技术的产业组织和分工体系，形成石化、钢铁、电子信息等具有国际竞争力的战略产业集群，成为集开发、设计、生产、加工、国际营销和强大商务功能于一体的全球重要的先进制造业生产基地之一。四是要成为我国率先跻身世界级城市群的地区。以上海国际经济、金融、贸易、航运中心和国家创新中心建设为龙头，完善城市等级和规模结构，努力构建分工合理、功能完备的城镇体系，加快城市国际化进程，成为我国最具活力和国际竞争力的世界级城市群。
　　在国家对长三角区域的四大功能定位格局下，浙江省如何应对？宁波市如何应对？发挥自身优势，加快融入这一区域，在长三角一体化的过程中发展自己、壮大自己，形成自己的竞争力和发展制高点，这将是省市的必然选择。但是，要加快融入长三角、接轨大上海，就必须有一个落脚地和支撑点，客观上需要一个对外开放的大载体和有竞争力的大平台。北仑区域背靠长三角、华中、华东等广阔腹地，直面太平洋，拥有国内港口中的皇冠-北仑港，同时集聚了五个国家级开发区，特别是新成立的梅山保税港区作为目前我国开放层次最高、政策最优惠、功能最齐全的特殊区域，将是国家实施自由贸易区战略的先行区，和省市融入长三角、面向亚太地区的主要国际门户，对外开放的功能条件极为优越。因此，北仑区域拥有无与伦比的港口、区位、资源、产业和功能，在增强省市综合实力、打造亚太国际门户、形成先进制造业基地、建设滨海新城方面具有突出的比较优势，理应发挥自身功能特色，成为省市参与长三角一体化的重要载体和平台，在辐射、带动区域经济发展中发挥应有的重要作用。但北仑区域的各种综合优势，仅仅是成为省市参与长三角一体化主要平台的充分条件，还没有达到必要条件。这主要是因为，当前北仑区域的体制分割制约了整个区域综合优势的发挥，如果能理顺整个区域的体制，将北仑区、宁波开发区、宁保税区，出口加工区、大榭开发区、梅山保税港区整合成一个有机的整体，将必大大增强这一平台的综合竞争力和影响力。因此，加快北仑区域的管理体制改革，将现在的六个区整合成一个竞争力强大的开发开放平台，是贯彻省市部署，加快融入长三角一体化的客观需要。
　　（三）这是贯彻省委“港航强省”战略、加快“海洋浙江”建设的必然选择
　　为发挥比较优势，实现发展新跨越，省委、省政府做出了实施“海洋浙江”、“港航强省”的战略决策。宁波市贯彻落实省委上述决策，重点区域在北仑，最大的亮点也应该在北仑。贯彻省委上述战略，北仑区域既具有自身的优势，也有现实的制约。
　　从自身的优势看：北仑区域拥有十分丰富的岸线资源和发展空间，目前仅北仑区东南片就还有近60平方公里的发展空间，整个区域具备进一步大规模开发的条件；北仑区域是宁波港的主体-北仑港的所在地，港口条件极为优越，2009年宁波港口货物吞吐量达到3.84亿吨，继续保持大陆沿海港口第二位，完成集装箱吞吐量1042.3万标箱，居大陆沿海港口第四位；依托天然深水良港，经过近三十年开发建设，宁波开发区和大榭开发区的临港重化工业已成为浙江省、宁波市重大临港项目的集聚地；北仑区域的港口物流业、航运业也获得了快速的发展，随着梅山保税港区的设立和区域内规划布局的不断完善，港口物流业、航运业还有巨大的发展潜力。
　　从现实的制约来看，整个区域在功能整合提升、产业集约发展、资源优势发挥上还没有形成统一的合力，影响了整个区域贯彻省市战略的能力。从功能上来看，宁波开发区与大榭开发区具有临港大工业、物流等功能，宁波保税区具有进出口加工、国际贸易、保税仓储三大主体功能，宁波出口加工区具有加工制造、保税等功能，梅山保税港区具有仓储物流、对外贸易、国际采购分销和配送、国际中转，检测和售后服务维修，商品展示等功能，北仑区具有居住、商务、休闲、社会管理和公共服务等诸多功能，北仑港具有强大的航运、物流、仓储等功能。尽管区域内功能类型齐全，但由于管理体制的分割，这些功能分别只能在特定的区域内施行和发挥，没有在整个区域形成综合功能优势，因而影响了各种功能优势效应的充分释放。从产业集聚发展方面看，宁波开发区、大榭开发区临港大工业都布局了大量临港大工业，由于体制的分割，整个区域的临港工业布局分散，临港工业内部没有形成有机的产业链条和产业集群，对于整个区域的循环经济、节能减排、环境保护等造成了很大的压力。还有，各区都提出了发展港口物流业、航运业的规划目标，这导致整个区域的港口物流业和航运业在政策制定、规划布局、招商引资、集聚发展上力量分散，不能形成合力。另外，从港区联动情况看，现在的宁波港仍处于“大进大出”型的第一代港口发展阶段。作为衡量港口发展水平的主要指标——集装箱中转率，目前宁波港只有8%左右，而高雄港、香港港、釜山港等国际一流枢纽港则在40%以上。港口发展水平较低的重要原因在于，其进一步发展所需的土地空间、配套服务等还有待进一步拓展。
　　因此，深化北仑区域管理体制改革，努力减少各种体制制约，充分挖掘和发挥整体优势，这是贯彻省委“海洋浙江”、“港航强省”战略必然要求。
　　（四）这是搭建省市对外开放新平台、营造对外开放新优势的现实期待
　　在新的发展形势下，为扩大开放、加快发展，省委明确提出要扎实推进“大平台、大产业、大项目、大企业”建设。整合北仑区域管理体制，将极大促进整个区域的资源整合和功能提升，极大激发发展潜力和活力，整个区域将构筑起优势突出、功能齐全的平台，展现出发展速度快、发展效益好的美好未来。
在统一管理体制的北仑区域平台下，将有利于在五个方面促进资源整合：一是有利于整个区域的空间资源整合。目前，宁波保税区、宁波出口加工区、大榭开发区的可利用土地已基本开发完毕，而北仑区、宁波开发区还有相对丰富的土地空间，郭巨、梅山一带还有宁波市可利用的深水岸线资源。因此，统一管理体制后，整个区域可以实现在空间资源上的互补，发展后劲将得到极大增强。二是有利于整个区域重大功能性项目的布局整合。目前各区从自身发展需要分别制定和实施了相应的产业、城市及基础设施规划，导致整个区域的规划布局不统一。如石化产业，2009年宁波开发区和大榭开发区石化业产值超过300亿元，都达到了相当规模，但两区之间的产业关联度很小，没有形成有机的产业链和竞争力强的产业集群。宁波保税区（出口加工区）特色鲜明的光电产业目前则已没有发展空间，其辐射带动力受到很大制约。宁波开发区、大榭开发区、保税区、梅山保税港区都有自己的港区，都从自身角度发展港口物流业，导致整个区域的物流业规模化、集约化、高端化程度不高。整合体制后，整个区域的重大功能项目布局将更加科学。三是有利于整个区域的政策资源整合。目前各区政策存在着过度竞争现象。譬如，各区出台了不同的物流业扶持政策，部分企业多头注册、异地经营，导致整个区域难以形成物流业发展的合力。其次，各区在征地拆迁政策上有差异，诱发部分群众攀比补偿利益，影响了社会稳定。各区都有自己的优惠政策，统一管理体制后，将有利于博采各区之长，形成政策叠加优势。四有利于整个区域的社会资源整合。宁波保税区、大榭开发区分别是比较单纯的海关特殊监管区和工业区，与之发展相配套的公用事业、文教卫、公共交通等不够完善。譬如，在医疗卫生方面，大榭开发区只有一个小医院，医技力量有限，大量的病人需要到北仑区就诊；在教育方面，大榭只有一个小学和初中，很多大榭学生只能作为外来人口到北仑享受优质教育资源。而作为一个行政区，北仑区经过多年建设，目前拥有丰富的社会服务资源，具有相对完善的社会管理体系。因此，统一管理体制，将有利于整个区域社会资源的整合。五是有利于整个区域的行政资源整合。目前多主体并存的体制格局，导致了整个区域的部分行政机构多重设置，尤其是经济等职能部门众多、职能相近，容易造成企业混淆。譬如，整个区域共有设置了多个工商局、海关、公安分局、法院等机构。在“大部制”已成为目前全国行政改革基本取向的背景下，整合全区行政资源、精简行政机构，已势在必行。
　　如果能统一北仑区域管理体制，我们预计，将至少会形成四个方面的新优势：一是综合实力将迅速增强。按2009年统计数据，北仑区域“六区四主体”共实现地区生产总值665亿元，完成一般预算财政收入166亿元（不包括宁波港务集团、北仑电厂以及631项目中的市分成部分），综合实力位居全省各县市区前三强，综合实力进入全国重点开发区前5名。体制融合后，由于各开发区的发展空间得到拓展，资源利用更加充分，功能优势更加互补，如按年均增速15%测算，到“十二五”末，北仑区域的地区生产总值和财政收入将分别达到1800亿元和365亿元，综合实力将迈入全国一流开发区的行列。二是战略地位将更加突出。体制融合后，作为拥有五个国家级开发区、一个世界级深水良港的北仑区域，将成为全省乃至全国开发开放功能最完善、发展条件最优越、发展后劲最强大的区域。港口功能将显著升级，区港联动步伐将迅速加快。特别是以梅山保税港区建设为契机，北仑区域在基础原材料及重要战略物资方面的资源配置能力将更加强大。战略地位的提升，意味着北仑区域的博弈能力将显著增强，将会赢得更大的国家政策支持力度。三是辐射力、带动力将更加强大。体制融合后，将可极大增强北仑区域对全市、全省开发开放的辐射力和带动力，对于促进区域合作，特别是对于推动宁波——舟山一体化产生实质性影响。当前，在“宁波——舟山一体化”已成为省委、省政府重要战略部署的情况下，作为与舟山群岛隔湾相望的北仑区域，将是实现两地经济一体化的前沿阵地和最佳区域。四是知名度和影响力将显著提高。知名度也是生产力。作为一个整体呈现的北仑区域，将可以彻底改变过去各开发区孤身作战、知名度不高、影响力不强的局面。国际知名度和影响力的提高，将更加有利于招商引资及对外合作交流，北仑区域将成为省市参与国内国际激烈竞争的一张耀眼名片。
　　三、北仑区域管理体制改革的可行性
　　当前推进北仑区域体制融合的条件已经具备，时机已经成熟，这主要体现在三个方面：
　　(一)自身有经验。北仑区和宁波开发区合署至今已有7年，这次体制改革对整个区域的发展产生了重大影响，为继续深化整个区域的体制改革积累了经验。作为区域内面积最大、人员最多、矛盾最突出、利益关系最复杂的两个区域，北仑区和宁波开发区在体制融合的初期，也面临着人事、机构调整和财力分配等棘手难题。在市委市政府的大力支持下，两区本着“围绕中心、服务大局、共担责任、平稳过渡”的原则，在涉及机构整合、人事安排、财力分配及社会规范管理等诸多重大敏感问题上，兼顾了各方利益，化解了诸多矛盾，充分调动了各方积极性。另外，由于两区地处同一个行政区内，两区的合署没有涉及到行政区划的调整，这也相应减少了很多工作阻力。两区合署7年来，统一的体制既保持了开发区的开发建设积极性，也发挥了两区在资源共享、优势互补、合力推进开发建设的整体优势。两区合署以来的这段时间，是北仑新区经济发展最快、人民得到实惠最多的时期，经济、社会、文化等各方面事业都取得了有目共睹的成就，体制改革得到了两区干部群众的广泛拥护，为继续深化体制改革奠定了社会基础。另外，2008年2月获批的宁波梅山保税港区，其管委会是市政府的派出机构，党工委书记、管委会主任分别由北仑区委书记、北仑区区长担任，实行“市里领导、北仑统筹、相对独立”的市属区管体制。两年来，在宁波市和北仑区的大力支持下，梅山保税港区在港口开发、围涂造田、基础设施建设、招商引资等方面快速发展，各项工作进展顺利，创造了开发建设的“梅山速度”，作为长三角面向亚太地区的重要国际门户的轮廓已初步成型。梅山保税港区两年来的成功运作，充分说明梅山保税港区的管理体制是高效、顺畅的，是有利于梅山的开发建设的，这也为北仑区域下一步的体制整合积累了宝贵经验。
　　(二)外地有借鉴。进入新世纪以来，全国很多国家级开发区相继都通过体制机制创新，为“二次创业”提供了巨大的发展后劲。如广州开发区改革前的体制格局与现在的北仑区域极为相似，有开发区、保税区、出口加工区、高新区，各区之间保持着相互独立、分散管理的格局。2002年，广州市委、市政府对各个开发区进行了彻底的改革，将四区整合，实行“四区合一”的管理体制。实践证明，这次改革促进了各开发区资源的高度整合，避免了园区之间产业的雷同和恶性竞争，形成了错位发展、各具特色、优势互补、相得益彰的发展格局，并一举奠定了广州开发区在国家级开发区中老大的位置。另外，浦东新区也以体制改革为突破口，对区内的各国家级开发区进行了整合，形成了各具特色的功能区，而最近浦东新区与南汇区合并，则在更高层次上展开了新一轮的体制改革;天津滨海新区将原来的三个行政区和三个功能区进行合署，改革的力度更大。广州开发区、浦东新区、天津滨海新区等地的改革实践，为我们继续深化北仑区域的体制改革提供了宝贵的借鉴。
　　(三)时机已成熟。最近省委十二届五次全会明确提出“要以综合配套改革试点为载体，先行先试验，在重点领域和关键环节取得新突破，示范引领全省改革开放，再创我省体制机制新优势”。同时，省委主要领导就开发区的改革方向明确指出：要积极探索开发区管理体制创新，努力构建与国际惯例相接轨、与市场经济相适应、更富有生机活力的开发区管理体制。要认真研究促进开发区整合提升的领导机制，建立灵活便捷的运行机制和高效务实的服务机制。在此背景下，对北仑区域的管理体制进行改革是贯彻省委决策的重要举措，是实施大开发区战略的有效途径，加快推进北仑区域体制改革、再创开放新优势，符合省委战略部署，也必将赢得省委、省政府的大力支持。
　　四、对深化北仑区域体制改革思路的探讨   
　　（一）深化北仑区域管理体制改革的总体思路
　　坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻科学发展观，全面落实省委“创业富民、创新强省”和“港航强省”战略，紧紧围绕打造对外开放新平台、营造对外开放新优势的战略目标，依托现有基础，借鉴先进经验，在确保六区已形成的规模优势、政策优势和功能特色的基础上，按照“先易后难、稳步推进”的原则，加快北仑区域体制融合，在整个北仑区域建立起有利于资源优化配置、有利于统筹发展、有利于整体优势发挥的充满活力的区域管理体制新格局。
　　（二）深化北仑区域管理体制改革的三种方案
　　学习借鉴广州开发区、天津滨海新区以及上海浦东新区等国内开发开放先行区的经验，并紧密结合北仑客观实际，我们分别设计了三种不同的改革方案，并在对每种方案利弊分析的基础上，提出我们的建议。
　　1、第一种方案
　　1.1方案内容
　　在目前“六区三主体”基本运行机制不变的基础上，全区实行统一的名称“北仑新区”，设立北仑新区党工委、管委会，作为市委市政府的派出机构，负责协调、决策整个区域的若干重大事项。整个区域在规划、统计口径、重大基础设施建设、产业发展、产业政策、社会发展等方面实现统筹。同时，各区的法人主体继续保留，各区的行政规格、机构设置、职能定位、编制人数均保持不变。宁波保税区、大榭开发区的主要领导进入北仑新区工委、管委会班子。在新区党工委下，设立精干工作机构。
　　1.2浦东新区和天津滨海新区的“两委”管理体制模式及评析
　　第一种方案在体制架构及运行机制上，与1993年的浦东新区及2000年的天津滨海新区的“两委”（党工委、管委会）管理体制有一定的类似性，但也有一些区别。现就浦东新区及天津滨海新区当时的“两委”体制说明如下，以资借鉴。
　　1.2.1浦东新区“两委”管理体制基本情况及评析
　　1.2.1.1浦东新区“两委”管理体制基本情况
　　1990年，为贯彻国家战略，加快开发，上海市将原南市、黄浦、杨浦三区和上海县的三区两县部分地域，以及川沙县全县，共约350平方公里的范围，列入全市重点开发区域。为了快速起动建设，在保持原有三区两县的行政管理职能不变的基础上，设立浦东开发办公室，作为市政府派出机构，对浦东的开发建设进行总体构思、组织协调，而浦东的开发建设和管理则由杨浦区、黄浦区、南市区、上海县和川沙县等“三区两县”具体负责。这种体制使各区县过分注重局部的利益，而浦东开发和建设无法形成统一的整体规划，大量低水平、低档次的项目不断出现，造成了重复建设。后来，上海市委、市政府对浦东管理体制进行了改革，撤销了上海县和川沙县的行政建制，调整了杨浦区、黄浦区和南市区的行政区划，3个区原有涉及浦东的区域，不再归其管辖。1993年初，上海市委决定成立浦东新区党工委和浦东新区管委会，负责浦东管理和开发建设事宜，浦东进入“两委”体制阶段。新区党工委为中共上海市委的派出机构，党工委书记由市委常委兼任，管委会主任由副市长兼任。新区管委会下设10个局办。新区不设人大和政协，由市人大和市政协派驻联络处。“两委”负责全区的统一规划、统一组织、统一实施。管委会作为准政府机构，在管辖范围和事权方面具有与新区政府相同的职能，在计划管理、项目审批、经济管理、财政金融、劳动人事等方面，拥有国家计划单列市的各类权限。上世纪90年代后期，随着浦东经济和社会的快速发展，城区面积不断扩大，社会事务大量增加，高度集权的管理体制也出现与发展形势不相适应的地方，许多事情在上下之间不能很好地衔接，统筹发展的事项越发突出，迫切需要规范的行政管理体制来适应新的发展要求。2000年，上海市政府决定撤销浦东新区党工委和管委会体制，正式建立区委、区政府、区人大、区政协，浦东新区行政管理体制回归到正常的政治架构。  
　　1.2.1.2对浦东新区“两委”管理体制的评析
　　浦东新区的“两委”管理体制存续的七年时间里，对于当时的大开发、大建设发挥了积极的作用。这种体制具有三个鲜明的特点：一是党政合一、政企分离;二是高级别、高受权，新区工委和新区管委会，均为副省级，享有计划单列市的权限;三是高度精简、统一。“两委”下设了10个具有实质权限的局办，基本履行了新区政府范围内的各项职能，在计划管理、项目审批、经济管理、财政金融、劳动人事等方面具有实质性运作职能，对整个浦东新区具有很强的统筹发展能力。这种高级别、高授权的体制，有利于突破旧体制的束缚，有利于争取和行使国家优惠政策；高度精简的政府机构有利于提高行政效率。90年代浦东新区的高速发展，与这种精简、统一、高效的管理体制有很大关系。
　　1.2.2天津滨海新区的“两委”管理体制基本情况及评析
　　1.2.2.1天津滨海新区的“两委”管理体制基本情况。

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　　4、建议方案
　　通过以上分析，我们认为，为从根本上解决影响北仑区域整体优势发挥的体制障碍，在北仑区域实行统一的管理体制将是一个历史的必然。但考虑到北仑区域内各开发区体制迥异的实际情况，改革可以按照“先易后难、稳步推进”原则来实施。目前，可以考虑实施第二种改革方案，这既可以克服天津浦东新区、滨海新区在“两委”体制阶段的若干弊病，又可以减少改革阻力、确保改革的尽快启动。在此基础上，随着各方面条件的不断成熟，逐步从第二种方案向第三种方案过渡，最终实现北仑区域统一的管理体制。另外，从第二种方案向第三种方案的过渡期不应过长，以两年以内为宜。作者：孙绪区

北仑区域管理体制改革的可行性

继续深化北仑区域的管理体制改革，形成开发开放的合力，对于继续发挥北仑区域的开发开放“排头兵”作用，打造省市开放开放新平台，再创开发开放新优势，实现“港航强省”战略目标，具有十分重大的意义。

这边文章观点新颖，论据详实

“两委”管理体制存续的七年时间里，对于当时的大开发、大建设发挥了积极的作用。这种体制具有三个鲜明的特点：一是党政合一、政企分离;二是高级别、高受权，新区工委和新区管委会，均为副省级，享有计划单列市的权限;三是高度精简、统一。“两委”下设了10个具有实质权限的局办，基本履行了新区政府范围内的各项职能，在计划管理、项目审批、经济管理、财政金融、劳动人事等方面具有实质性运作职能，对整个浦东新区具有很强的统筹发展能力。这种高级别、高授权的体制，有利于突破旧体制的束缚，有利于争取和行使国家优惠政策；高度精简的政府机构有利于提高行政效率。90年代浦东

浦东新区的“两委”管理体制存续的七年时间里，对于当时的大开发、大建设发挥了积极的作用。这种体制具有三个鲜明的特点：一是党政合一、政企分离;二是高级别、高受权，新区工委和新区管委会，均为副省级，享有计划单列市的权限;三是高度精简、统一。“两委”下设了10个具有实质权限的局办，基本履行了新区政府范围内的各项职能，

通过以上分析，我们认为，为从根本上解决影响北仑区域整体优势发挥的体制障碍，在北仑区域实行统一的管理体制将是一个历史的必然。但考虑到北仑区域内各开发区体制迥异的实际情况，改革可以按照“先易后难、稳步推进”原则来实施。目前，可以考虑实施第二种改革方案，这既可以克服天津浦东新区、滨海新区在“两委”体制阶段的若干弊病，又可以减少改革阻力、确保改革的尽快启动。在此基础上，随着各方面条件的不断成熟，逐步从第二种方案向第三种方案过渡，最终实现北仑区域统一的管理体制。另外，从第二种方案向第三种方案的过渡期不应过长，以两年以内为宜