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我市水资源开发与管理面临的问题与对策
黄德恭
水既是资源，又是环境要素，也是致灾因子。多则成涝，少则成旱。目前丰富的水资源是三明市的一大优势，但从２１世纪发展来看，水资源问题越来越成为影响和制约我市社会经济发展的重要因素。现就我市水资源存在问题和实现水资源可持续利用应采取的对策、措施方面做些探讨。
一、我市水资源开发与管理面临的主要问题
１．水忧患意识不强，水法制观念薄弱。就我市而言，在河道上违法乱采砂石、乱设碍洪建筑物，生活垃圾和建筑弃碴弃土倾倒入河，人为造成过洪能力降低现象时有发生。人们缺乏水患意识和水法制观念，更缺乏节约用水意识和水资源的保护意识。从农业灌溉来看，不少地方还是大水漫灌、串灌，有效利用率约４０％，只及先进国家的一半；许多工矿企业设备陈旧、工艺落后，水的重复利用率不及４０％；生活用水跑、冒、滴、漏现象时有发生，水浪费严重。
２．水资源供需矛盾日益突出。随着人口的增加，城市和经济的进一步发展，未来水资源的供需矛盾将不断加剧。一方面生产、生活用水量增加，城乡民众对水质要求提高，促使供需矛盾加大；另一方面，由于受地貌和水利工程时空调节能力、水利设施不完善等因素的影响，农业灌溉资源性缺水日趋严重。目前全市仍有８处万亩以上旱片没有得到及时解决，尚有４０－５０万亩农田受到旱灾的威胁，仍有５０多万人口存在饮用水困难。可见，我市缺水问题客观存在，状况不容乐观。
３．水环境质量面临水质污染的威胁。全市工业废水排放总量为２１４１５万吨，大量的未经处理或未达标处理的生产、生活污废水直接排向河道，对河流、水库和地下水的水质产生了严重影响。全市废水主要集中在沙溪沿岸的三明市区、永安和沙县三个区域。排入沙溪的工业废水总量占全市总量的８９．５％。由于受排污的影响，沙溪河个别河段水质未能达到Ⅲ类水质标准，造成了一些城市生活用水取水困难，给人们的生产、生活带来威胁。水质恶化不仅直接影响人民生活和身体健康，而且会加剧水资源的紧缺程度。已经成为我市水资源可持续利用中最突出的问题之一。
４．水资源统一管理体制尚未形成，“多龙管水”的现象依然存在。由于受计划经济的影响，在水资源的管理上形成了水利、环保、农业、交通以及城建等分部门管理体制，严重违背了水的自然规律，削弱了水行政主管部门的水资源管理主导地位。水资源管理工作重复低效，相互推卸扯皮，贻误了水环境保护和水资源管理的正常进程。
５．经济发展和水资源保护发展不相协调。在发展经济的思想观念和决策行为上普遍存在短期行为，过分注重经济建设的发展，忽视水资源环境的保护建设，甚至以牺牲水环境为代价以换取短期的经济效益。
６．洪涝灾害仍是心腹之患。城镇防洪标准偏低，城区排涝设施还没有配套，大型水库以发电为主，缺乏对流域洪水进行控制性调节的大型水利防洪设施，防洪调蓄能力仍然不足。小二型水库缺乏专人管理，病险水库多达１００多座，成为我市的心腹之患。
二、加强水资源开发利用与管理应采取的对策措施
针对三明市水资源存在的问题，我们必须坚持解放思想，实事求是的思想路线，按照经济社会发展的时代要求，从水资源、环境与经济社会协调发展的战略高度出发，采取开源节流并重，防污治污并举，工程建设与资源管理齐抓的对策和措施，解决我市存在的各种水问题。
１．加强宣传教育，提高全民水忧患意识。长期以来，人们一直错误地认为“水从天上来”“取之不尽，用之不竭”，对水缺乏忧患意识，更谈不上水的商品意识，资源意识与稀缺意识，造成任意的浪费、污染水资源，甚至以牺牲资源环境为代价以换取短期的经济效益。治水和用水方略的转变，其根本在于人的观念的转变。因此，一是要加强水资源短缺的宣传，使水资源短缺意识深入人心；二是要加强有关水资源政策法规的宣传，普及水法律法规知识，逐步倡导宣传以水权为核心的水量分配体系，强调依法治水、用水、管水；三是要加强节水意识的宣传与引导，特别是要注意节水与经济效益的关系；四是要加强水资源保护的宣传，切实加强水污染防治。当前，首要的就是要按照江泽民总书记“三个代表”重要思想的要求，贯彻落实水利部治水思路，进一步统一思想认识，增强全社会的水忧患意识和水法制观念。牢固树立水的商品意识，资源意识与稀缺意识，形成珍惜水、节约水、保护水的社会风尚。使建设节水型社会和清洁的水生态环境成为公民的自觉行为，为实现水资源的可持续利用奠定群众基础。
２．强化管理，实现水资源合理利用。（1）改革水管理体制，实行城乡水务一体化管理。“多龙管水”，城乡分割，部门分治，政出多门是现阶段水资源管理体制的弊端。不仅影响水资源优化配置，而且还造成诸多矛盾，已成为水资源可持续利用的体制障碍。理顺水资源管理体制，加强水资源统一管理，势在必行。通过改革加强水利行业主管部门的宏观调控职能，加快水务局建设，建立新型的水务管理体制。切实将城乡水资源、水量、水质、水能、水域、水环境和防洪、供水、用水、节水、排水、污水处理及其水资源保护等实行统一规划、统一管理。我市已有６个县完成了城乡水务一体化管理体制改革，在城乡水务改革上迈出了可喜的步伐，但是在实施过程中不可避免地遇到一些困难和问题。有部门利益调整的阻力，也有水行政主管部门内部不能适应新体制的职责与挑战的因素，更有水务管理的法律法规与政策未能急时制定出台的矛盾等等。所有这些都需要在实践中继续探索不断规范完善。目前还没有实施的县市、区要利用市、县政府机构改革契机，抓紧落实经国务院、省政府批转的水利部和省水利厅“三定”方案，从政府职能配置上确立水利部门作为水行政主管理部门“统一管理水资源”的主要职责。已经完成水务管理体制改革的县要重点研究制定相应的配套保障措施。尽快出台有利于城乡水务统一管理的相关政策与法规，健全规范水务统一管理工作。（2）实施取水许可制度，强化水资源统一管理。取水许可制度是水行政主管部门依法行使水资源权属管理的主要手段，是水资源管理的核心。取水许可制度就是要求任何对水资源的开发行为都必须得到水行政主管部门批准和许可后方可进行。实行取水许可制度，可以将水资源的宏观调度和分配方案落实到各个取水单位。通过实施取水许可制度，将全市的取水、用水切实控制起来，成为实行合理用水，计划用水和节约用水的纲，纲举目张；同时能通过取水许可证的发放，合理调整各分区，各部门和各单位的用水权益，使用水单位的合法权益得到法律的充分保障。（3）加强经济手段在水资源配置中的调控作用。搞好水资源的优化配置，不仅要依靠行政、法制、科技手段，而且要采取经济手段，并不断加大经济措施的力度。在目前水的价格和价值严重背离的情况下，应当抓紧水价改革，建立合理的水价体系，调高水价，这有利于增加全社会的节水意识，从根本上推动节水，实现水资源的优化配置和永续利用。把水当作商品，推向市场，是解决水的价格和价值背离最有效的途径，也是解决水资源紧缺与浪费并存的经济手段。必须坚定不移地进行水价改革。我认为可以两步走：第一步取消那些会导致浪费的补贴，比如政府几十年来对工农业和生活用水的高额补贴；第二步是提高水价，以体现水的成本。但必须注意的是水价的确定应该是“动态渐进、相对稳定”的，有一个社会和市场承受力的问题。同时还要积极探索水权、水市场理论，逐步建立水资源的宏观控制体系和微观定额体系，通过用水总量和用水定额两方面的控制，将用水指标、定额层层分解到部门，落实到每个用水单位、用水户。指标、定额内用水实行基本水价，超额用水加价收费，对浪费水的用户加重处罚。逐步建立水权交易市场，实行水权有偿转让，推动节约用水，促进水资源向高效率、高效益方向流动。
３．健全水法制体系，保障依法管理水资源。坚持依法治水、科学治水的方针，逐步建立健全水资源开发与管理的法律法规体系。一要坚决执行《水法》、《防洪法》、《水土保持法》等法律法规，加大水政执法力度，严肃查处水事案件，使水资源开发、利用、治理、配置、节约和保护都能有法可依，有法必依。二要规范水行政执法体系建设，界定水行政执法范围和任务，建立以水行政执法责任制为核心的各项配套制度，规范行政执法行为。三要加强水行政监察队伍网络建设与队伍能力建设。完善执法手段，充实业务骨干，努力建设一支高效廉洁文明的水政执法队伍。
４．采取有力措施，厉行节约用水。要把节约用水作为一项革命性的措施抓紧抓好。我市农业灌溉是用水大户，占总用水量的８０％以上，搞好农业节水工作至关重要。一是要大力推进以节水为重点的水利工程建设。对历史性的重要旱片，兴建一批以蓄水为主的水利骨干工程，解决灌溉问题，如宁化湖村、清流李家等万亩灭旱工程。二是要以千亩以上灌区的节水改造为重点，着力抓好干渠和支渠的防渗衬砌和骨干建筑物的配套，改革灌溉方式，将我市灌溉水的利用率由现有的平均０．４提高到０．５以上。三是在有条件的地区积极采用喷灌、管灌等高新节水技术，有计划地重点扶持、创建节水增效示范园区，并使其在市场经济中不断发展壮大。四是在干旱地区要加快集雨工程建设，提高雨水利用程度。工业用水也是我市用水大户之一，特别是三明市区，因为是先有工业后有城市，市内集中了全省最大的钢铁、化肥、农药、塑料、印染等企业，节水潜水很大。应当采用新技术、新工艺、提高工业用水重复利用率；促进废、污水的处理回用，提高污水利用率，达到合理、高效用水。并借助于水价、取水许可等管理手段，限制一些高耗水、高污染的用水行为。
５．科学规划，合理适时开源。为实现水的供需平衡，应当对三明市各分区新增水源工程进行综合规划，兴建一批供水骨干工程项目，与能源、交通建设同样优先的地位列入三明市国民经济重点建设计划，并作为一项长期的政策。到２００５年要完成全市１２个县市、区城区供水水源由直接从溪河取水转为从水库等水利工程取水的任务。建成三明、永安、沙县等城市第二或第三供水水源。力争实现明溪、建宁、泰宁等县城乡供水一体化。同时，要全面完成全市１４９个乡镇供水工程建设，１００％的乡镇和８０％的行政村所在地通卫生饮用水，切实解决老区基点村和少数民族村村民饮用水问题。加快灌区改造、旱片治理，发展节水灌溉５０万亩，节水灌溉面积占有效灌溉面积的比重由现有的１９％提高到４４％。在蓄水工程体系建设方面，力争每年建设和配套小（一）型水库１－２座，小二型水库３－５座，“十五”期间，尽快完成沙洲水库，际头水库，双溪水库，南溪水库等中型基建蓄水工程建设。
６．科学治理，建设良好的水环境和生态环境。（1）调整产业结构，合理工业布局。各级政府应从改善城市水环境的角度，积极稳妥地进行产业结构和工业布局的调整，把污染严重的工业、技术落后的工业，坚决淘汰。严格执行产业政策，发展质量效益、科技先导型和资源节约型产业，这是解决我市水环境问题的根本性措施之一。（2）实行取水总量和污染物排放总量控制，实现水环境的良性循环。根据不同时期河道的最大允许可取水量和最大允许污废水排放总量，作为确定各项取水许可审批和水量调配以及污废水排放的主要依据。对已经启用的超负荷取水或严重影响下游居民生活用水以及影响公共安全和公共利益的取水；污废水未达标排放或排放总量超出水环境容量的取水户的取水量应坚决予以削减，甚至取消用水权。督促超标准排放单位进行污水达标治理，保证河道有足够的自净能力，防止污染性缺水问题进一步恶化。（3）兴建城市污水处理厂，对生活污水进行集中处理，以便有效地控制污染源。加强饮用水源保护区建设，确保生活饮用水的水质安全。定期发布沙溪、尤溪、金溪三大河流水环境水质监测公报，提供水环境质量信息，接受社会监督，有效地促进水环境保护工作。
７．建立相对可靠的防洪保障体系。采取必要的工程措施和非工程措施是防洪减灾的基本对策。
在工程措施方面：一是要加快防洪排涝工程建设。到２００５年各县城区防洪标准达到２０年一遇，永安城区防洪标准达到３０年一遇，三明市区防洪标准达到５０年一遇暂按３０年一遇设防，沙溪流域防洪一期工程及金溪流域防洪一期工程全面完成，沿河纳入防洪规划的乡镇政府所在地防洪达到规划设防标准。实施各县市、区城区排涝计划，达到水利部门规定的标准。二是要把水库除险加固工作作为保障防洪安全的一项重要措施来抓。“十五”期间，基本完成水库除险加固任务，实现９５％的中型水库工程能正常运行，小型水库的病险率降到５％左右。三是要加大河道清淤和清障力度。沙县、宁化两县河道清淤和清障初步设计已经通过省水利厅审查，年内争取立项开工。今后每年要完成１－２个县的河道清淤清障工作，提高洪水下泄能力；四是在沙溪、金溪和尤溪上游建设一批以防洪为主综合利用的大中型蓄水工程。如，安砂水库加高１０米，可以增加库容４亿立方米，使永安、三明、沙县城区的防洪标准在现有基础上再提高２０年。
在非工程措施方面：一是要逐步建全市防汛指挥系统和洪水预警报系统，充分发挥水文职能部门的作用，提高水情、旱情预测报水平，为科学防洪提供重要的决策依据。二是要加强生态保护，减少水土流失。防洪减灾首先应是从保护生态环境，减少水土流失抓起，据专家分析，１亩阔叶林可以蓄水２０立方米，５万亩就相当于一个小（一）型水库，５０万亩就是一个中型水库。因此，植树造林，保护生态是防洪减灾的重要途径。三是要进一步完善城区防洪、防台风、防漂船、群众安全转移等各项防洪预案。减少工作的盲目性，增强工作的主动性和预见性。四是利用现有大中型水库调洪、削峰、实现流域内水库群的联合优化调度。目前，三明境内的沙溪、金溪、尤溪三大流域龙头都有超亿方的大型水库，且下游都开发梯级电站，流域周围有上百座中小型水库，只是绝大多数水库在设计时，没有明确防洪任务，因此，在兼顾其综合效益的原则下，按流域制订水库防洪联合调度方案，对水库实行合理的汛限水位，按汛期的不同时段，腾出不同容积的库容，供下游防洪调度运用，以达到防洪减灾的目的。
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