强化综合治理 遏制集体腐败

                                  吴让晓

　　近年来,随着财政管理和审计监督的加强,财政财务违纪得到了有效遏制,但仍然有一些单位以集体决定的形式,违反财经纪律,化公为私,谋取小团体利益,造成了国有资产的流失和收入向个人倾斜,这种以单位或集体名义谋取个人或小团体利益的行为就是集体腐败行为。
　　一、当前集体腐败主要表现形式
　　一是滥补乱发津补贴、福利。主要是一些单位以集体研究的形式给全部或部分领导干部职工发放各种节日福利、加班津补贴或备用金。如某机关集体研究决定年终给每个班子成员3000元备用金，解决年终应酬接待，实际成为领导班子个人福利。又如某单位以节假日值班名义，为全体干部职工列表发值班补贴。某单位以目标管理为名，违规给干部职工发放目标管理奖金。
　　二是截留私分国有资产。一些行政执收执罚单位将罚没收入不入帐或将执收执罚收入作为考核指标，以补助经费形式截取部分执罚收入发放奖金、补贴或福利。如某市文化稽查队将收取的管理费15万多元，以落实内部责任制形式发放奖金、福利。2003年，广东番禺区广播电视局主要领导商议，决定由该局广告部账外收取广告费并截留收入113万余元，以“广告创收奖”名义私分给该单位广告部员工及相关人员。
　　三是单位请客送礼。一些单位以联络感情为名，邀请上级领导或相关机关的干部职工会餐、出游、请钓、娱乐或以单位名义用公款给领导或相关领导机关送红包、送物资（车、空调、电脑）等用品，且很多开支用假发票列支。有些单位在向上级争取项目、资金时也给经办人或经办部门赠送礼品或回扣以示酬谢。
　　四是挪用专项资金。当前各部门单位工作经费普遍不足，于是采取各种形式，利用各种关系，寻找各种渠道造假表、立假项，争取上级专项资金，这些专项资金争取到位后，往往被套取或挪用于弥补经费，或用于请吃或送礼，真正专款专用的很少。近年来审计每年都要发现一些单位挤占挪用各种专项奖金用于解决干部职工集体福利，尤其是以各种方式争取的专项奖金更是如此。
　　五是经费包干套取资金。一些单位以经费包干的名义，将各种公用经费指标包干到所属内设机构或个人，实际上绝大部分公用经费由小团体或个人支配，或用假发票套取出来后解决干部职工福利。某行政执法机关在实行国库集中支付后，单位福利降低，为了提高干部职工待遇，采取按人头和级别差异，将办公费、差旅费、招待费、通讯费等费用包干到科室或个人，实际大部分用于解决干部职工福利。还有的单位打着学习考察的旗号，每年组织所有干部职工轮番公款旅游，实际上也是一种集体腐败行为。
　　六是违规从事营利活动。一些执纪执罚单位通过设立服务公司、中介公司等形式将行政执法职能转移到事业单位或营利公司，以收取管理费的名义谋利或由营利性公司、中介公司返还部分好处费，或以单位职工集资直接设立营利性公司，凭自身拥有的管理、监督特权，实行垄断或强制服务获取利润私分。还有一些地方和单位以解决职工住房困难、改善职工住房条件为名，通过领导集体研究建造和“团购”廉价高档别墅，而实际上侵占公共资源、侵吞国有资产，为小团体谋私利。如西安市粮食局以其下属某公司干部住房紧缺为名进行集资建房，2002年10月建成并分配给了职工。整个住宅工程总造价达1800万元，而粮食局70多名在职职工的集资款不足400万元。为了补足资金缺口，粮食局领导不惜动用国有资金补缺，分别从下属单位军供站和大兴路粮仓借了500万元和200万元，同时卖掉了原下属公司的家属楼，获款480万元，从中拿出400万元用于家属楼建设。这种违反政策超标准、占用国有资金建设家属楼，搞二次福利分房带有明显的福利性色彩，实际上是变相侵吞国有资产，从本质上讲是一种福利性集体腐败。
　　七是乱用管理职权,搞权利寻租。一些行政执法机关在履行行政审批和执法的过程中，通过集体审议或党组会议研究的形式，对行政审批和管理相对人给予不应享有的特权或优惠，使部分或全体干部职工获取一定的回扣收入，损害社会公共利益，造成国有资产的流失。如某环卫处对建筑施工单位收取污染保洁费、建筑垃圾渣土处理费时，经单位研究，违规给予一些房地产公司减免500多万元，减免金额占应收收入的82%。某房地产开发商开发一商业区，主管部门报请分管领导同意，减免税费千万元，开发商给予主管部门一定好处费，使公共利益遭到损害，国有资产严重流失。有些职权部门还以集体研究形式，将单位职能分解给各领导和相关部门，利用各自分管的势力范围解决经费和福利。
　　二、形成原因
　　1、法制观念淡溥。一些实权部门的主要责任人热衷于权力寻租，为了躲避责任，分散风险，于是就将个人意志转化为集体意志，实行利益均沾。由于集体腐败的行为主体分散，责任共担，腐败者认为法不责众，就产生了一种心理庇护，对自己行为持无所谓态度。加之群体性行为易使“腐败”披上“合法”、“正当”外衣，“集体”内部容易形成保护层，从而给“腐败链”增加了“抗震”力， 给监督带来了难度。有的单位负责人认为只要是出于公心，没有落入个人腰包，为大家谋利不违法；再就是一些人认为吃点喝点不算啥，既谈不上违法，也够不上犯罪，反而心安理得。
　　2、价值观念扭曲。一些单位领导认为为官一任，要造福一方，身为单位负责人，如果单位干部职工的福利待遇差，落后于周边单位，自己就脸上没光，政绩不佳，于是置财经纪律于不顾，打着为群众谋福利的晃子侵吞私分国家资产。一些主管部门或领导甚至把敢于乱拉赞助、请客送礼、套取资金为单位干部职工谋福利看作是对群众利益的关心和爱护，是有能力、有开拓精神的好领导、好干部，而对那些循规蹈矩者认为古板、缺乏开拓精神，这样的人领导不肯定，群众不欢迎，上级不喜欢，组织不重用。
　　3、制度存在弊端。一是法规制度落后，如现行招待费规定还是二十世纪九十年代制定的，随着经济发展，此规定已严重脱离实际，几乎无法执行到位。又如当前部门单位预算管理基本流于形式，随意追加预算是常有的事，给集体腐败提供了条件。二是制度不公平。如分配制度严重不公平，同样是国家公务员或国家事业单位职工，工资福利待遇因行业、地域和管理体制的不同千差万别、高低悬殊，引起了人们心理的不平衡。如垂直管理的垄断行业电力、烟草、通讯部门，其工资福利待遇远远超过一般单位，仅仅住房公积金、养老保险金、医疗保险金就相当一般单位干部职工的数倍。
　　4、执纪执法不力。由于执纪执法部门监管缺位、主管部门监控乏力和社会监督失效，导致连串腐败窝案窜案发生。而对腐败行为除了重大窝案、串案外，大部分执纪执法部门出于各种考虑，碍于各种情面，以及可能出现的阻力和无奈的现实，无法将各种腐败行为严格依法处理到位，更多的是指出问题，即使责令整改也没有最终全部落实到位，导致屡查屡犯。
　　三、主要对策
　　集体腐败，往往是在一定组织的权力参与下完成的，腐败人数多，牵涉面广，且有泛滥之势，比其他任何腐败形式造成的危害更大，成为吞噬国家和人民利益的“黑洞”。 集体腐败行为，不仅令国家各项财经政策蒙羞，而且，也令党纪国法蒙羞，令全体机关干部蒙羞，任其发展,危害极大。有效遏制集体腐败现象，是新形势下反腐败必须攻克的难题。斩断“集体腐败链”，势在必行。
　　1、加强教育，强化法制意识。要加强各种教育，特别是法制教育，增加公务人员尤其是领导干部的法制教育，使领导干部树立正确的价值观、政绩观、廉政观，促进依法行政、廉洁从政，提高遵纪守法的自觉性。
　　2、完善制度，规范行政行为。重点要建立健全财政管理制度、干部人事管理制度、政府采购制度、土地出让制度、工程招投标制度等，并使制度其正落实到位，不流于形式，特别是要对集体腐败个案进行分析，结合实际，有针对性地完善各项监督机制。在制度的设计上，对如何保持严肃执法、公正执法，如何防止权钱交易、滋生腐败，如何进行互相制约、有效监督作出具体详尽的规定。要注重从源头上预防和治理，实行财产申报制度、官员引咎辞职等制度，建立一个全面的社会监督机制，形成社会监督网络体系，对公共权力进行全方位的监督，并建立法律预防机制，依法启动“单位犯罪”程序，追究单位的相关法律责任，特别是主要领导和直接责任人的责任。
　　3、严格监督，增强法律的威慑力。一是要加强对“一把手”的监督。集体腐败最终的决定权还是在单位“一把手”，单位“一把手”能够把好关口，集体腐败就会大量减少。二是要大力推进政务公开、完善决策民主化，实行阳光操作，公开接受社会群众的监督。三是要进一步加强领导干部任期经济责任审计，监督领导干部经济决策权、财政财务和内部管理职权的履行情况，改进对领导干部的考核评价方式，树立正确的导向。四是加大对违纪行为的查处力度。财政、监察和审计部门要按照各自的职权范围充分履行职责，切实加强各单位执行财经纪律情况的监督检查，对因集体决定造成的集体腐败，要严格按照党的纪律和国家财经法规严肃处理，对已经造成的财务违纪，该收缴的收缴，该退还的退还，该追究主要领导和直接责任人的责任的要严格追究，不能姑息迁就。