关于进一步加强乡镇人大工作的调查与思考

关于进一步加强乡镇人大工作的调查与思考 丽水市人大副主任 贾若忠 乡镇人大是我国最基层的国家权力机关，在基层政治文明建设中更是具有不可替代的重要职能作用。加强乡镇人大建设，落实乡镇人大的各项法定职权，对于推进基层民主法制建设，巩固和稳定基层政权具有十分重要的意义。但从目前情况看，不少地方的乡镇人大难以充分发挥其作用，乡镇人大开展工作相对较弱，人民代表大会制度的优越性在乡镇这一级体现还不很充分。为进一步加强和完善乡镇人大工作，我们组织人员对本市各县（市、区）的乡镇人大工作情况进行了调研，并提出相关建议，供各级党委、人大参考。 一、我市乡镇人大工作的基本情况 （一）乡镇人大意识逐步增强。从调查情况看，各县（市、区）多数乡镇党委对乡镇人大工作比较重视。基本做到乡镇党委每年有一次以上听取人大工作专题汇报或研究乡镇人大工作。乡镇人大专职主席或副主席一般都能列席乡镇党委会议。随着经济的发展、办公条件的逐步改善，多数专职人大主席、副主席能与同级党委、政府领导享受同样的办公条件。各县（市、区）的人大常委会不断加强对乡镇人大工作的联系和指导，出台对乡镇人大工作的指导意见。对乡镇人大建立健全日常工作制度、组织代表活动、自身建设等方面工作予以指导，加以规范，有效提高了乡镇人大工作水平，推进了基层民主政治建设。一些县（市、区）人大常委会会议，有计划、有针对性地邀请相关乡镇人大主席、副主席列席县（市、区）常委会会议，使他们熟悉人大工作程序，了解县级人大工作情况，并就某些问题请他们发表建议和意见，拓宽乡镇人大知情知政渠道。实行重要事项相互通报制度。一些县（市、区）每年均定期召开全县乡镇人大工作会议、工作研讨会、重大事项通报会和举办专职人大主席法律培训班，及时向乡镇人大通告人代会工作报告主要内容、常委会工作要点，以及需要乡镇人大协助配合的重要工作，并主动听取乡镇人大的意见。 （二）乡镇人大作用的发挥有了新的进步。在当地乡镇党委的领导下，各乡镇人大以“三个代表”重要思想为指导，认真履行宪法和法律赋予的职权，重视发挥乡镇人大及其主席团和乡镇人大代表的作用，认真开展工作监督和法律监督，促进了当地经济建设和社会各项事业的快速发展。组织召开人民代表大会会议是乡镇人大依法行使职权的重要形式和途径。各乡镇都能开好一年一度的人民代表大会，及时将本乡镇经济社会发展中的重大问题，提交大会审议，审议质量逐年提高。各乡镇积极开展闭会期间的乡镇人大主席团活动和乡镇人大代表小组活动，多数人大主席能够认真履行闭会期间的职责，围绕本乡镇重点工作深入开展调查研究，为党委、政府决策和开展工作当好参谋；围绕本乡镇改革发展稳定中的重大问题以及人民群众关注的热点问题，组织代表开展视察、检查、评议等活动，督促落实代表批评、建议和意见，促进政府改进各项工作；较好地发挥人大代表模范带头作用，认真交办、督办乡镇人大代表的建议和意见，认真做好人民群众的来信来访工作，为“三个文明”建设以及社会的稳定作出了积极贡献。 （三）乡镇人大工作制度开始规范。在深入乡镇开展调研的过程中，调研组了解到乡镇人大制度建设正在逐步建立，人大工作规范化机制初步形成。一些县（市、区）乡镇人大的主要工作均建立了相应的规范制度：1、乡镇人大主席联席会议制度；2、乡镇人大工作考评制度；3、乡镇人大主席列席县（市、区）人大常委会制度；4、县人大常委会领导联系乡镇人大制度；5、乡镇人大主席培训制度。通过规范和完善工作制度，使乡镇人大工作逐步规范化、制度化、经常化，做到有据可查、有章可循。 二、乡镇人大工作中存在的问题 一是一些党委乡镇人大意识还不强。乡镇人大因其特殊的地位，其作用的发挥离不开乡镇党委的有力支持。但有些乡镇党委由于对人大的性质、地位和作用认识不够，不善于发挥乡镇人大的职能作用，没有将其摆上应有的位置，本该由人大决定的事项却没有通过人大。一些乡镇没有真正把人大工作列入重要议事日程，关心过问不够，一些具体问题得不到有效解决。有的乡镇党委将人大等同于一个政府部门来看待和使用。由于乡镇人大专职人员少，并且还要用大部分的时间和精力去做党委、政府的某些具体工作，以至于“专职不专干，兼职不沾边”，有的工作只能处于应付状态。有的乡镇人大主席和专职副主席缺乏必要的办公场所和办公用品，办公经费和代表活动经费得不到落实，组织开展活动举步维艰，代表法虽然明确规定了人大代表的活动经费要列入本级财政预算，但不少地方对人大代表的活动经费实际上采用实报实销的办法，乡镇人大开展工作所需的每一项支出，都要经过层层请示，最后经乡镇长审批把关。这不仅影响了人大主席工作的积极性，也进一步增加了人大主席的工作量。这无疑削弱了乡镇人大的法定职能，影响了其工作的开展。 二是乡镇人代会的权力行使不到位。由于经费等原因，乡镇人代会的议程和时间尽量压缩，一般一次会议只有一天，有的甚至只有半天，人大代表难以行使相应的职责和权力。根据法律规定，乡镇人大不设常设机构，乡镇人大主席团主要负责主持召集、召开乡镇人代会。而闭会期间大量的、经常性的工作，如监督乡镇政府工作、组织代表开展活动、反映代表和人民群众的意见要求等，法律上并没有明确规定由乡镇人大主席团负责，实际上主要由人大主席团、人大主席、副主席组织实施。因没有常设机构，法律赋予乡镇人大的不少职权在实际工作中难以操作，无法真正行使。地方组织法第九章规定了乡镇人大的职权。但对于乡镇人大在闭会期间如何行使职权没有规定。地方组织法第十四条第三款规定：乡镇人大主席、副主席在本级人大闭会期间负责联系本级人大代表，组织代表开展活动，并反映代表和群众对本级人民政府工作的建议、批评和意见。从上述规定可以看出，乡镇人大在闭会期间既没有行使职权的主体，也没有行使职权的途径。乡镇人大主席、副主席在闭会期间虽然做一些联系代表等方面的工作，但这与行使人大职权并不是一回事。 三是乡镇人大的自身建设尚有不少差距。一方面，在乡镇人大干部的配备上，多数地方将一些年龄偏大的同志安排到人大，再加上近年来乡镇人大干部的交流几乎停滞，基本上是“最后一站”，形成了事实上的只进不出，致使乡镇人大干部队伍年龄结构、知识结构很不合理。另一方面，部分乡镇人大主席的自身素质还不够高，对人大工作的重要性认识不足，有的存有消极思想，工作被动应付。有的在开展监督活动时不敢理直气壮监督，即使进行监督也显得无力，致使人大工作与法律的规定和人民群众的期望差距很大。 三、对加强和完善乡镇人大工作的几点思考和建议 （一）进一步提高对乡镇人大工作重要性的认识 搞好乡镇人大工作需要人大工作者的共同努力，更需要党委加强领导及社会各界的普遍关注。乡镇党委要尊重人大的法律地位，大力支持乡镇人大依法行使职权；要加强对乡镇人大的领导，并为乡镇人大开展工作创造有利条件，使乡镇人大专职主席、副主席从过多的党政事务中解脱出来，集中精力做好人大工作。乡镇政府要从思想上尊重乡镇人大，认真、积极执行乡镇人大的决议和决定，正确对待乡镇人大的监督。县（市、区）委要配强乡镇人大主席、副主席，对人大主席、副主席工作突出的，可以提拔或交流到党委、政府部门任职，以增强乡镇人大工作的活力。应将乡镇人大工作纳入综合工作目标责任制考核范围，明确具体的考核评分标准，并由人大负责考核。乡镇人代会选举产生的干部要保持相对稳定。乡镇人大主席、副主席更要增强人大意识，热爱人大工作，树立对党和人民高度负责的责任感，认真履行法定职责，努力做好人大工作。 （二）认真组织主席团活动和代表活动 乡镇人大主席团虽然不是常设机构，但在实践中，可以将其作为闭会期间开展乡镇人大工作的组织机构和领导机构，予以重视和加强。首先，要搞好主席团自身建设，更好地适应工作需要。以学习“三个代表”重要思想和党的十六大精神为主线，强化思想建设；建立健全会议、学习、议事等制度，强化制度建设；走访代表、联系选民，强化作风建设。其次，应坚持主席团例会制度，及时将党委对各项工作的指导思想、计划安排向人民群众作广泛的宣传、贯彻、落实，支持党委、政府抓好中心工作。第三，积极组织代表开展调研、视察、检查活动，通过调研，及时发现影响经济社会发展和社会稳定的倾向性问题，督促政府及时予以解决。第四，积极发挥代表小组长会议的作用。代表小组长会议制度可有效解决乡镇人大闭会期间缺乏常设机构，难以开展日常工作的问题。值得借鉴的做法是：在乡镇人民代表大会闭会期间，由乡镇人大主席、副主席主持召集代表小组长会议，研究和办理代表活动和人大工作的有关事宜；参加会议的人员有代表小组的组长、副组长、代表小组的联络员、乡镇人大工作人员，乡镇政府领导和驻镇单位负责人可列席会议；代表小组长会议至少三个月召开一次。 乡镇人大应进一步加强和改进代表工作，积极为代表行使权利、执行职务创造条件。一是加强代表培训工作，经常地组织代表学习宪法和法律，学习党的方针政策，提高代表素质。二是通过各种方式，拓宽代表知情知政水平。三是积极组织代表进行视察、检查、调查和评议等活动，促使代表更好地行使职权。四是认真办理代表议案、建议、意见，并注意督办、查办效果，做到件件有着落、事事有回音，提高代表的履职积极性。五是督促代表加强同选民的联系，自觉接受选民的监督，努力履行法定职责，在促进改革、发展和稳定中起骨干和带头作用。 （三）突出重点，开展法律监督 一是围绕经济建设中心开展监督工作。经济建设是全党的工作中心，乡镇人大工作也应服从、服务于经济建设这个中心。在具体工作中，乡镇人大可充分发挥人大固有的优势，围绕本地经济建设、重大项目建设、招商引资、农业产业结构调整、农业标准化生产等重点工作，通过主席团听取政府报告或组织代表视察等形式推动政府抓好这些工作。主动介入到关系辖区内所有重大问题的决策中去，积极参与中心、服务中心、支持中心。大胆探索、勇于创新，采取灵活的方式，把法律监督与工作监督相结合，从根本上优化发展环境，促进地方经济社会健康快速协调发展。 围绕推进基层民主法制建设开发监督工作。重视和加强农村基层民主法制建设是乡镇人大的一项基础性工作。认真开展法律、法规的宣传教育，不断提高人民群众的民主法制意识。可利用换届、召开人民代表大会等有利时机，开展以宪法、地方组织法、代表法、村民委员会组织法等国家根本大法和基本法律为主要内容的宣传教育，促进基层依法治理和村民自治。根据新形势的要求，重点抓好关于建设社会主义市场经济体制的法律、法规的学习和宣传，特别是要结合农村特点，加强对涉农法律法规的宣传。同时，加强对法律法规实施情况的监督检查，促进法律法规在本行政区域内贯彻执行。 围绕人民群众关心的热点、难点问题开展监督工作。要保持农村安定团结的局面，就必须重视和解决人民群众关心的热点、难点问题，化解消极情绪，密切党群和干群的关系，增强人民群众的向心力和凝聚力。解决热点、难点问题，注意根据人大工作的特点，通过组织有关代表活动，解决农民群众反映强烈的问题。人大要发挥自己的优势，在及时化解人民内部矛盾，构建社会主义和谐社会中有所作为，发挥重要的作用。 （四）进一步加强乡镇人大工作机构建设 1、健全乡镇人大工作机构。乡镇人大工作难开展，与乡镇人大组织建设不到位、工作机构不健全有很大关系。为了有利于乡镇人大工作的开展，乡镇人大都应设专职主席，人口在3万人以上的乡镇，还应设人大专职副主席，此外，乡镇人大可视不同情况设立人大办公室，确定编制，固定人员，真正使乡镇人大工作有名有实。 2、落实乡镇人大工作经费和乡镇人大主席待遇。必要的经费是乡镇人大开展工作的必要条件。年初乡镇人大工作经费要列入乡镇财政预算，专款专用。对于工作经费的项目、数额以及没有固定收入的农民代表的误工补贴标准，有关法规应进一步细化、量化，以增强可操作性，确保乡镇人大工作的正常开展。同时，要切实解决好乡镇人大主席的待遇问题。要与乡镇党委、政府的正职享受同等的待遇，以调动他们工作的积极性。 3、上级人大应加强对乡镇人大工作的指导。上级人大特别是县级人大常委会每年都应安排一定时间分专题对乡镇人大主席进行培训，以提高他们的业务水平；要适时地提出对乡镇人大工作的指导意见，使乡镇人大工作有目标和动力；要进一步规范乡镇人代会，使其更具严密性、严肃性和权威性；要适时组织乡镇人大干部开展活动，汇报工作，交流经验，外出考察，以不断提高乡镇人大工作水平。 （五）是进一步完善乡镇人大各项工作制度 对乡镇党委听取人大工作汇报，乡镇政府向乡镇人大报告工作，专职乡镇人大主席(副主席)列席乡镇党委会议，以及乡镇人大的办公经费等问题，省、市、县委有关文件都有明确规定，各乡镇党委、政府应当认真贯彻执行，并制订具体措施予以落实。为有利于规范和开展相关人大的工作，调研组认为应当建立以下相关制度：《乡镇人大主席团向党委请示汇报制度》、《乡镇人大主席团与政府及职能部门的工作联系制度》、《乡镇人大主席团联系代表制度》、《乡镇人大主席团开展视察调查检查制度》、《乡镇人大主席团办理人大代表议案建议制度》、《乡镇人大主席团办理人大代表及人民群众来信来访制度》、《代表小组工作活动制度》、《乡镇人大代表联系选民制度》、《代表培训和学习制度》、《乡镇人大代表活动制度》、《乡镇人大主席团工作职责》、《乡镇人大主席、副主席主要任务和职责》、《乡镇人大办公室工作职责》、《乡镇人大主席团组成人员守则》、《乡镇人大主席团议事规则》。进一步建立和完善乡镇人大工作制度，提高乡镇人大工作质量和工作水平，使乡镇人大工作朝着制度化、规范化、经常化的方向发展。