民主集中制党课素材汇编

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* r3 t7 L  m% _迈向更高质量的政党治理   新时代民主集中制发展的五维向度 12
. A: {9 W" h* G6 I民主集中制：中国共产党的制度优势、重要法宝和政治责任 17
如何在实践中运用好民主集中制的领导方法 38
! Z% t; e; v5 c, Z* E人民代表大会制度中的民主集中制原则 26
/ G" V6 ]: I1 F+ U( H; h6 I中国共产党发展民主集中制的百年历程 47
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关于提高贯彻执行民主集中制质量的思考

中国共产党从创立以来，不论党面临的时代条件、发展任务如何变化，都始终将民主集中制作为党的根本组织制度和领导制度。当今，中国特色社会主义进入新时代，以习近平同志为核心的党中央坚定不移地全面从严治党，毫不动摇地坚持和完善党的领导，毫不动摇地把党建设得更加坚强有力。在全面从严治党中，突出把党的政治建设摆在首位，把坚持和完善民主集中制，提高贯彻落实民主集中制的质量作为党的政治建设的重要内容。在新时代，切实提高贯彻执行民主集中制质量是不断提高党的执政能力和领导水平，是坚持和发展中国特色社会主义，建设社会主义现代化强国，实现中华民族伟大复兴的重要法宝。

一、民主集中制对中国共产党的存在和发展的意义

在党和国家政治生活中，民主集中制举足轻重，作用不可低估。民主集中制的贯彻执行质量直接关系到党的团结统一，关系到民主决策和科学决策，关系到全面从严治党能否实现，关系到党的长期执政地位，关系到党的兴衰成败。

1.    民主集中制是中国共产党最大的制度优势

民主集中制是党和国家的根本组织原则和组织制度，为推进党和国家的治理提供了根本保障。中国共产党长期的历史实践证明：我们党能否坚持正确有效地贯彻执行民主集中制，决定着中国革命和建设事业的兴衰成败。习近平总书记多次强调民主集中制是最大的制度优势①。要求全党坚持贯彻执行民主集中制，坚持把充分发扬党内民主和正确实行集中有机结合起来，最大限度地激发全党的创造力，提升党的号召力、凝聚力和战斗力，加强党的权威，不断巩固党的执政地位。

正是在这样一个科学合理的制度的引导下，全党全国各族人民才能步调一致、团结一心，不断取得革命和建设的一个又一个胜利，才能不断坚持和发展中国特色社会主义，推动中国特色社会主义向前发展。当前，在前所未有的复杂形势下，我们党要继续带领全国各族人民完成“四个全面”的战略布局，从经济、政治、文化、社会、生态五个方面建设社会主义现代化强国，就必须继承党的优良传统，继续坚持和发展民主集中制，攻坚克难，建成中国特色社会主义现代化强国，实现中华民族的伟大复兴。

2.    坚持和完善民主集中制是不断提高党的执政能力和领导水平的有力保障

作为执政党，中国共产党面临执政地位、执政能力的严峻考验。我们党要实现长期执政，必须不断提高党的执政能力和领导水平。如何提高党的执政能力和领导水平，其中一条重要的历史经验就是要坚持和完善党的民主集中制。党的历史告诉我们，凡是我们党在民主集中制坚持、贯彻和执行好的时候，党的事业发展得就比较成功；反之，凡是党在民主集中制坚持、贯彻和执行不好的时候，我们党的事业发展得就比较曲折。为什么呢？坚持、贯彻和执行民主集中制好的时候，就是我们党组织和党员能够充分实行民主，充分地表达自己的主张和意愿，充分地发挥自己的积极性和创造性，同时，能够实行正确的集中，凝聚全党的意志、智慧，确保行动的一致；坚持、贯彻和执行民主集中制不好的时候，就是民主受到破坏的时候。只有坚决坚持贯彻执行民主集中制， 不断发展和完善民主集中制，才能够保证党的理论和实践符合时代发展趋势， 实事求是，与时俱进，保障党的执政能力和领导水平不断提高。

3.    民主集中制是维护党的团结统一的有力武器

中国共产党是拥有着9000多万党员的大党，如何做到人心一致、行动一致， 关系到我们党的执政之基和长期执政，关系到“两个一百年”奋斗目标的实现。在党的全部生活中，党员之间、党组织之间以及党员和党组织之间，矛盾无处不在，无时不在。要正确认识和解决矛盾，就必须采取正确办法和措施，而民主集中制就是我们党最终解决矛盾的制度保证。首先，民主集中制能有效解决矛盾。当党组织之间或党员之间出现分歧时，先采取批评与自我批评等方式做思想政治工作，如果无法解决，就采用民主集中制中少数服从多数，下级服从上级的方法，有效解决矛盾和分歧。其次，民主集中制能有效防止党的分裂。在解决党内矛盾和分歧时，每位党员都有权利充分发表自己的意见，这体现了民主。但是，当党组织作出决策之后，个人、少数、下级、全党就必须做到“四个服从”。即使有想法、有意见，在党组织未作出改变决议之前还必须服从， 这就体现了高度集中。所以，坚持和发展党的民主集中制对做到“两个维护”， 加强党的团结统一至关重要，尤其在纷繁复杂的国际国内背景下，要想抵制各种错误思潮、化解多元利益矛盾、维护党的团结统一，就必须坚持和发展民主集中制。

4.    民主集中制是全面从严治党的重要制度基础

民主集中制正确规范了处理党内关系、党内政治生活的基本准则。具体来说，它规定了个人与组织的关系、少数与多数的关系、下级组织与上级组织的关系、全党各个组织、全体党员和党的全国代表大会和中央委员会的关系，还规定了党的各级领导机关由选举产生的原则，党的基本领导体制及其内部关系的原则，党的上下级组织关系的原则，党的领导制度原则，禁止个人崇拜的原则等，保证党能够充分地发扬党内民主和实行正确的集中，同时，也能够实行有效的监督，实现党在思想上、组织上、行动上高度统一，从而使党不断增强自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的能力。民主集中制是有效推进全面从严治党的重要抓手，推动全面从严治党向纵深发展。

二、当前领导干部在贯彻民主集中制实践中存在的突出问题

习近平总书记强调：“民主集中制、党内组织生活制度等党的组织制度都非常重要，必须严格执行。”从当前贯彻落实民主集中制的实践来看，民主集中制的贯彻落实总体是好的，但是，也存在着极少数领导班子和个人贯彻执行民主集中制不力的突出问题。

1.    发扬民主不够和正确集中不力并存在民主集中制中，民主与集中是辩证 统一的。

如何正确处理二者之间的关系，是贯彻民主集中制的关键。事实上，在实际的工作中科学处理二者之间的关系还存在着突出的问题，主要是发扬民主不够和正确集中不够并存。

在关于发扬民主不够的问题上，主要体现在两个方面：一是民主不充分； 二是民主极端化。发扬民主不充分主要集中在四个问题上。

一是忽视基层党员的知情权、参与权。在确定议案，广泛征求意见的时候， 忽视甚至剥夺党员的知情权，不向党员传达相关的文件和精神，不认真征求一般党员的意见和要求。

二是部分领导干部把“负责制”变成了“家长制”。“一把手”说了算， 对于其他人的意见，和自己一致的就肯定，和自己相左的就批评。

三是集体决策程序形同虚设。对于集体决策，要么随意改动，要么部分执行，甚至置之不理。

四是民主监督流于形式。部分领导干部敷衍了事，不配合监督，甚至回避。民主极端化主要表现为过分强调民主，从而偏离集中。决策之前充分调研，这本来是坚持了民主集中制，但是一些领导干部不分轻重缓急，所有问题都要讨论，不能坚持集体领导，肆意扩大民主范畴。这种看似发扬民主的工作方法，

往往会使很多决策陷入争论不休的状态从而导致议而不决，甚至在面对需要承担重大责任时，相互推诿，互相扯皮，实质上是伪民主。针对民主不充分和民主极端化的两种情况，民主不充分表现得尤为突出，也是当前贯彻落实民主集中制的主要问题。

关于正确集中不力，主要体现在有些部门在贯彻民主集中制时，遵循着集中一民主一集中的过程，先进行“集中指导下的民主”，然后执行“民主基础上的集中”，颠倒顺序后实际上成了假民主。比如，在重大问题决策之前，“一把手”通过各种方式先定好调子，然后班子成员集体讨论，发表意见，有了“一把手”的“神操作”，其他人基本不会提出相左的意见，最后“一把手”心满意足地拍板决定。从表面上看符合民主集中制的决策程序，但实际上是披上了集体领导外衣的个人专断。

2.    集体领导和个人分工负责偏离集体领导和个人分工负责相结合是民主集中制的领导制度。它是指在处理重大问题、重大事项时，必须经过党委集体的充分讨论作出决策，之后党委成员要按照党委安排，明确分工，各负其责。这一制度既有利于凝聚全体党委成员的智慧和力量，形成强有力的集体领导， 又有利于分工协作，提高集体领导的工作效率，但是在贯彻落实中却存在一些错误倾向。

一是在贯彻执行中，按照党委领导制度的规定，重大问题、事项应由党委集体讨论决定，但在实际工作中，部分党委书记或个别党委委员凌驾于党委集体之上，从而导致党内集体领导名存实亡，党委书记或个别党委委员单独决定的情况屡屡存在。二是很多一般事务按规定应由党委会成员分工负责，但实际工作中分管领导却不敢担当，不敢独立负责，而要占用党委集体的宝贵时间和精力，事无巨细地要求党委集体讨论，严重降低党委的工作效率，最终导致党委内部职责混乱，不能很好地处理好集体领导和个人分工的关系，该党委的决策变成了个人决策，该分工负责的常规决策变成了集体决策，导致集体领导和个人分工负责的相偏离，民主集中制的优势没有得到充分的发挥，极大削弱党委工作的积极性和责任感。

3.    可操作的具体制度不够完善可操作性的具体制度规定相对缺乏，议事规则和决策程序等不完善。如：领导制度、工作制度和生活制度，包括职权规定、会议制度、议事规则、民主生活制度等，甚至出现无规则和程序错乱的情况。比如，党委领导制度中规定重大决策、重要干部任免、重大项目或者大金额资金的使用，都必须通过党委会集体讨论决定。但是，在相关制度中对哪些属于重大问题、重大项目，数目达到多少属于大额资金等问题的缺乏明确而具体的规定，对党委会讨论的程序、方式的规定也不是很规范，比较笼统。又如，在党的监督制度中，关于民主监督的规定非常笼统，在执行时难把握，极大地影响民主监督的积极性。同时，又缺乏对监督机构监督范围的职权界定，导致在实际工作中往往出现职权交又或监督漏洞的现象。因此，诸如此类的制度执行起来往往会流于形式，缺乏强有力的约束。

4.    开展批评与自我批评不够在《中国共产党章程》中明确了开展批评与自 我批评是坚持民主集中制的重要内容，在贯彻执行民主集中制的过程中，能否正确地开展批评与自我批评，能否在原则问题上进行思想斗争，坚持真理，修正错误，是能否正确坚持民主集中制的关键，但在有些组织和部门，大部分批评与自我批评都是走形式、走过场，不能坚持真理，修正错误。

一是敷衍了事，不愿意进行自我批评。表现为对自我批评认识不深刻，认为就是形式，态度不端正。甚至有些领导干部一碰到自我批评就躲闪，轻描淡写，不痛不痒，害怕因此丧失自己的威信。

二是心存好人主义，不敢批评。往往奉行“老好人”原则，遇到损害党和国家、人民利益的行为不敢批评。这种做法违背民主集中制，抛弃了党性原则， 使党内生活的严肃性变成了庸俗化。

三是专横跋扈，批评不得。这种问题主要集中在部分上级领导干部身上， 对下级和同级班子成员提出来的意见，毫不在意，一点都不采纳，甚至对提出意见的同志打击报复，扣帽子，穿小鞋，背离了民主集中制的要义。

5.    监督机制不完善和监督力度不够并存在当前的条件下，我们党主要实行的是依据党章和党规，自我约束、自律自省及党内纪检部门的监督，相对来讲， 监督力度还是不够的。在民主集中制的贯彻执行中，我们往往过度关注行政监督，而忽视民主监督，导致权力过度集中。当前，党的民主监督渠道仍旧过于单一，部分地方和部门严重打击民主监督的积极性，对于所反映的问题采取形式主义，只解决一些无关痛痒的意见建议。同时，部门党员缺乏监督意识，总是把监督看作是专门监督检查机构的职责，对于自身的民主权利不甚关三、如何提高贯彻民主集中制的质量坚持党的全面领导是坚持和发展中国特色社会主义的根本保证，是实现中华民族伟大复兴的重要基础。因此，要全面加强党的建设，必须毫不动摇地坚持和健全民主集中制，提高贯彻执行民主集中制的质量。

1.    积极推进和完善权力配置和运行制约机制多年来，“一把手”说了算， 主要领导干部我行我素、独断专行的现象较为突出和较为普遍，主要原因就是主要领导权力过分集中。党的十九届四中全会提出，要“完善权力配置和运行制约机制”。这就是要加快推进党内权力结构改革，建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力结构和权力运行机制，从根本上消除权力过分集中现象，从源头上解决民主集中制贯彻执行难的问题。为此，一是要科学配置权力，合理划分和科学配置各部门、岗位的权力和职责，对权力集中的部门和岗位需要适度分解权力，将集中于某一个人的权力分解为多人行使，将重点岗位的权力分解到多个岗位，将集中于某一层级的权力分解到多个层级，并且明晰权力边界，强化权力制约。要严格实行定期轮岗制度，对在权力集中的部门和岗位工作达到规定期限的，要调换部门、岗位任职，降低因长期任职于同一部门、岗位而受人情、关系影响和拖累的可能性。通过对权力的科学配置和合理分解，促使领导干部做到可以行使的权力按规则正确行使，该由领导班子集体行使的权力班子成员个人不能擅自行使，不该由自己行使的权力决不能行使。二是强化对权力的制约和监督，特别是对“一把手”的制约和监督。在加大党内监督为主的基础上，要把党内监督和其它监督结合起来，形成合力监督。如， 要与国家机关监督、民主党派监督、群众监督、舆论监督等结合起来，同时要健全人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、群众监督、舆论监督制度， 发挥审计监督、统计监督职能作用，形成强有力的制约机制。

2.    完善具体制度，特别要使具体制度更具有可操作性

仅仅有宏观的权力配置和运行制约机制是不够的，需要微观上的具体制度， 好的具体制度是宏观制度落实到位的重要保证，宏观制度和微观制度都运行得好才能保证民主集中制落实贯彻到位，保证民主集中制落实得好。历史经验告诉我们，具体制度不完善，也可能导致民主集中制制度不能够落实到位，如议事制度，有些主要领导把会上要议的内容不事前告知一些委员，只是他个人知道或个别委员知道，在委员会会议上，主要领导突然提出这个议题，并表明或隐约暗示了他个人的想法和观点，个别人接着附议他的观点，而其他委员对此问题还没有什么思考，一时还拿不出很好的主意，同时还要揣摩主要领导的意图，另一方面也要给主要领导一个面子，也就顺水人情通过了主要领导人的观点。有些主要领导人正是通过具体制度的不完善而有意或无意地破坏和践踏民主集中制，以实现其个人的私心杂念。这样的事例在民主集中制的实践中不胜枚举。因此，我们在贯彻民主集中制的实践中要完善具体的制度，如：领导制度、工作制度和生活制度，包括职权规定制度、会议制度、议事规则、民主生活会制度等等，这样才能确保民主集中制的正确执行。

3.    加强民主集中制的教育培训，使班子所有成员熟悉和懂得民主集中制的规矩和方法

民主集中制是党的领导制度和组织制度，它既是我们党的根本规矩又是我们党的根本领导方法，是我们值得深人研究的一门科学。但是，从当前我们的领导干部的现状来看，有些干部并没有系统地学习过民主集中制的理论，对民主集中制的理论一知半解，也不熟悉民主集中制的规矩，不懂得民主集中制的方法，使用上更谈不上娴熟。对此，习近平总书记强调，要“加强民主集中制的教育培训，使大家熟悉民主集中制的规矩，懂得民主集中制的方法。”习近平总书记这一重要论述告诉我们，必须加强领导干部的民主集中制的规矩的教育培训，如民主集中制“四个服从”的原则等，要使民主集中制的规矩内化于心、外化于行，决不能在贯彻民主集中制中违背民主集中制规矩。另一方面， 还告诉我们，要懂得民主集中制的方法，如党内决策和议事制度“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的十六字方针。党的十九届四中全会提出的“加强重大决策的调查研究、科学论证、风险评估，强化决策执行、评估、监督”等方法是实现民主基础上的集中和集中指导下的民主的关键。⑤

4.    加强党性修养，为正确贯彻执行民主集中制提供党性支撑

再好的理论和方法也要靠人去贯彻执行，人的立场影响着贯彻执行的效果， 一个人是站在党的立场、人民的立场、科学的立场还是站在少数人立场、小团体的立场、自己利益的立场这直接影响着贯彻民主集中制的效果。因此，作为领导干部不仅要提高自己的业务的能力，更重要的还要提高自己的品德修养和党性修养，这是解决正确贯彻执行民主集中制的基本问题。

我们共产党人的党性立场就是要始终代表着中国大多数人的根本利益，始终以人民为中心，坚持人民的主体地位，坚持立党为公、执政为民，努力践行为人民服务的根本宗旨，以人民的利益作为自己的出发点，把人民对美好生活的向往作为自己的奋斗的目标，决不能代表少数人的利益和个人的利益，这是根本的问题，更是党性原则问题，是能否正确贯彻执行民主集中制的前提问题， 所以，只有不断加强党性修养，把党的立场和人民立场融入自己的血液，才能为正确地贯彻执行民主集中制提供立场支撑。

5.    积极推进党内民主，营造良好的民主政治生态环境。

党内民主是党的生命，没有党内民主，党员和党组织的意愿、主张就无法得到充分地表达；没有党内民主，党员和党组织的积极性、创造性也无法得到充分发挥。因此，必须把推进党内民主作为基础性的工作和长远性的工作来做。首先要保证党员的民主权力得到充分发挥，有了这个前提，党员才愿意提出自己的见解，也敢于发表自己的意见和建议，也敢于坚持正确的东西，反对错误的东西。其次，要积极推进党务公开。凡是在党内能公开的，一律要对党员公开，使党员有充分的知情权；有了充分的知情权，党员才能够全面深刻地认识实情，发表自己的见解，对正确决策提供参考意见。三是要营造党内民主政治生态环境，要吸取中国传统文化中的精华，还要坚决反对传统文化糟柏，特别是要坚决反对封建社会的专制思想，营造风清气正的党内民主政治生态环境， 为正确贯彻民主集中制，提高贯彻执行民主集中制质量营造良好的党内生态环境。

迈向更高质量的政党治理 新时代民主集中制发展的五维向度

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民主集中制是党和国家的根本组织制度和领导制度，是马克思主义政党的根本遵循。实践证明，自中国共产党成立以来，民主集中制为党和国家各项政策的确立、执行提供了有力的制度保障。在中国共产党领导中国人民进行革命、建设、改革的近100年历程中，民主集中制彰显了自身的强大生命力和组织力。十八大以来，以习近平为代表的中国共产党人继续坚持民主集中制，全面推进民主集中制的贯彻执行，实现了民主集中制的新发展。

一、政治维度：巩固核心意识，实现中央集中统一领导

党关于“核心意识”的重要表述，是中国共产党对党的政治实践新的认识和创新。这里的“核心”具有三重内涵即核心力量、领导核心、核心领袖。党的十八届六中全会公报首次正式提出：“以习近平同志为核心的党中央［3］” 的重要表述，并号召全党以习近平同志为核心的党中央保持高度一致，使党更加坚强有力。这是符合历史潮流的。每个时代都需要这个时代的大人物，确立并维护习近平总书记党中央的核心、全党的核心地位，既符合马克思主义领导理论要义，又是党在领导革命、建设、改革过程中的经验总结。马克思、恩格斯高度重视领导核心在政治实践中的作用。实际上，“核心”的身份不仅代表着政治责任和政治权威，也代表着思想创新和理论权威。伟大人物往往能够凭借自己扎实的理论功底和才能，以科学的预见制订正确的革命战略，最大限度地凝聚社会共识，总揽全局，为社会的发展指明方向。在新民主主义革命时期， 以毛泽东为核心的第一代领导集体以及在社会主义建设时期，以邓小平为核心的第二代领导集体等，都在历史发展的紧要关头，凭借其渊博的理论知识和过人的胆识，审时度势地引导和教育群众走出了一条中国特色社会主义道路。十八大以来，习近平总书记以其敏锐的判断力、理论创造力和战略定力，提出了一系列新理念、新思想，成为新时代中国特色社会主义的领路人。坚持党的集体领导与核心领袖具有内在统一性，如果缺乏核心领袖，不仅无产阶级革命事业难以展开，而且统一意志更是空谈。民主集中制有效运行的关键在于实现民主与集中的统一，客观上也就要求“核心”的存在，可以说核心领袖是贯彻民主集中制的“领头羊”。民主靠集体，集中靠“核心”，这是充分实现民主集中制的重要途径。

二、理论维度：深化理论认识，赋予民主集中制新内涵

学术界普遍认为，马克思、恩格斯并未明确提出民主集中制的概念及内涵， 但在领导无产阶级革命实践的过程中，提出了有关民主集中制的思想。列宁在马克思、恩格斯民主集中制思想的指引下，结合苏俄的具体国情，正式将民主集中制规定为无产阶级政党建设的基本原则，这些都成为中国共产党民主集中制的理论基础［4］，对中国共产党民主集中制的确立和发展具有重要的指导意义。十八大以来，中国共产党人面对新时代的发展要求，赋予了民主集中制新的内涵。新内涵表明了民主集中制的民主与集中是相互作用、相互协调的有机统一整体。坚持和完善民主集中制就要在两个方面下文章：一是善于发扬民主， 二是善于进行集中。没有充分的民主，就不会有正确的集中，没有正确的集中， 民主就会流于形式，就会出现扯皮、推诿等问题，因此在理论和实践中绝不能将二者割裂开来。历史证明，二者关系处理得好，党的各项建设就顺利，反之则亦然。实际上，民主集中制的本质就是要实现民主基础上正确的集中，即按照少数服从多数的民主原则，实现组织上的内在集中和外在统一，以维护党的团结统一，这也是民主集中制内涵的要义所在。

三、内容维度：注重功能提升，提高民主集中制执行力

一是以党内民主推动社会主义民主政治建设。民主集中制是群众路线在党的生活中的运用，以人民为中心是新时代坚持和发展中国特色社会主义的根本立场。中国共产党始终坚持从群众中来到群众中去的工作方法，主动听取人民群众的意见，接受人民群众的监督。二是强调“关键少数”的重要作用。国家治理的主体是多元的，在中国最重要的是中国共产党的各级组织，这是因为中国的公共治理结构是一种“以党领政”的治理结构。因此，要提高民主集中制的效能，就要着重抓住各级组织这一“关键少数”。三是严格党内监督制度。有效的监督可以保证权力的规范使用。要形成全面覆盖国家机关及公务员的监察体系，就要把党内监督同国家监察、群众监督结合起来，形成监督合力［5］， 推进国家治理体系和治理能力现代化。加强对民主集中制执行过程的监督，保障了民主集中制在执行过程中的连续性与灵活性。

四、实践维度：整肃政治生活，推动从严治党走向纵深

十八大以来，党中央着眼于“四个全面”战略布局的整体设计，以壮士断腕的气势开展党组织的治理，坚持思想建党与制度治党紧密结合，将治党摆在了极端重要的位置。党要管党，首先是从党内政治生活管起［6］，就是要以《中国共产党章程》为根本遵循，以民主集中制为工作方法，努力在全党营造“不想腐、不敢腐、不能腐”的良好政治生态。因此，必须始终将民主集中制运用于强化党内监督和严肃党内政治生活的建设中。党的十八大以来，党内的政治生活展现出新的气象，面对时刻变幻的世情、国情、党情，党中央作出全面从严治党在路上的重要论断，表明了中国共产党人严肃党内生活、推动全面从严治党向纵深发展的政治指向与决心。

五、制度维度：完善体制机制，高质量发展民主集中制

坚持和完善中国特色社会主义制度的核心在于民主集中制的坚持与完善。十八大以来，党中央的系列创新实践实现了民主集中制的重大制度创新。首先， 创新了中国集体领导体制。中国集体领导体制发源于毛泽东，重建于邓小平， 巩固于江泽民，完善于胡锦涛，至党的十八大前，形成了集体交接班、集体分工协作、集体学习、集体调研和集体决策五大机制。在此基础上，以习近平同志为核心的党中央增加了集体外事机制、集体自律机制以及核心体制，形成了核心加七大机制的领导体制框架。如前文所述，核心体制的确立，是中国集体领导体制的重大创新，与民主集中制并不冲突，该核心既要带头发扬民主，也要在集中时有效整合民意，形成认识上的统一和行动上的一致。其次，优化了党委议事决策机制。党委制的推行保障了党的各项决策得到充分讨论，集体领导与个人分工负责的有机结合进一步增强了决策的科学性和有效性。新形势下，我们讲落实全面从严治党的主体责任，就是要强调党委的主体责任，即各级党委特别是主要负责人，要“种好自己的责任田”，主动承担职责。与此同时，党内表决应当按照少数服从多数的原则，充分尊重全体委员的意志，让每位委员都能够充分进行决策意向的表达。最后，严格落实请示报告制度。自党的十二大以来，《中国共产党章程》中明确规定了请示报告制度，可以说这是党的又一制度传统。对此，以习近平同志为核心的党中央不断作出相关的制度安排，如《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018-2022年）》等，以推动请示报告制度的发展更加科学化、规范化。总之，无论是集体领导体制、党委议事决策机制还是请示报告制度以及其他相关的制度安排如巡视制度等，这些都是执行民主集中制，实现党的集中统一的重要途径，并且它们在党内都得到了正式的规定和较高层次的安排，表明了其在新时代得到了继承与发展。

六、结语

综上所述，坚持制度优势，发挥民主集中制治理效能。党的建设不仅是一个重大的政治课题，也是一个时代课题。在近100年的发展历程中，民主集中制实现了党和国家制度的同质化构建，为中国特色社会主义事业的顺利开展提供了强大的制度保障。但是受西方自由民主等社会思潮的影响，民主集中制已过时等错误言论时有出现，对其发展产生了一定威胁。对此，我们必须从理论和制度层面毫不动摇地坚持和发展民主集中制、审慎稳妥地推进其创新发展，力求以实践基础上的理论创新推动制度创新。

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民主集中制：中国共产党的制度优势、重要法宝和政治责任

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在新时代，以习近平同志为核心的党中央对民主集中制的理论认识和实践要求提升到了新高度，开拓了发展和运用民主集中制的新境界，为提高党的综合治理水平、提升党的整体治理效能提供了方向指引和根本遵循。

一、充分发挥制度优势，坚持民主集中制鲜明标志

（一）民主集中制是马克思主义政党的内在逻辑

马克思主义政党是以工人阶级为基础、通过“消灭财产、竞争和一切阶级差别”①以实现“人的自由而全面发展”价值追求的先锋队。就其“政治属性” 和“价值指向”来讲，民主是马克思主义政党的本质属性，但这种民主属性是以政治组织为载体、是服务于建设新型国家并最终实现共产主义的政党使命的。所以，马克思主义政党的民主属性在政党政治过程中又表现为统一性。就其“政治责任”和“职能履行”来说，民主是马克思主义执政党的根本动力，经由“代表与反映”的集中转化才能由分散力量变为整体共识，实现民主意志对国家主张的影响与控制。所以，马克思主义政党的民主职能在政党政治过程中又表现为集中性。民主相对于集中具有价值上的逻辑优先性，而集中之于民主则具有实践中的具体保障性。由此，“民主集中制”在价值逻辑与实践保障的统一中成为马克思主义政党党内政治生活的基本原则。

（二）民主集中制是马克思主义政党的鲜明标志

列宁在领导创建新型政党之初，将马克思恩格斯的上述思想凝练为“民主集中制”并把其确定为构建和处理新型党内关系的基本原则。列宁指出，“在涣散状态和小组习气盛行”的时代，马克思主义政党应当以思想威信转化而来的政治权威为基础前提，“把最秘密的职能集中起来”②，党内权力属于“由于自己的活动和自己的革命彻底性而享有极大威信的小组”；“在恢复党的真正统一并在这个统一的基础上解散各个过了时的小组”③的时代，“党的一切组织是按民主集中制原则建立起来的”④，党内最高权力机关“必然是党的代表大会”，“党内的一切事务是由全体党员直接或者通过代表，在一律平等和毫无例外的条件下来处理的”。①列宁还主张坚决反对官僚主义，要求成立同中央委员会平行的监察委员会以加强党内监督。

（三）民主集中制是中国共产党的制度优势

中国共产党在马克思主义建党原则的指导下建立，“组织严密是党的光荣传统和独特优势。”②民主革命时期，中国共产党就规定以选举的方式产生党内权力机构，党内事务“均取决多数，少数绝对服从多数”③；明确“党的组织体制是中央集权制，组织原则是民主集中制”④；决定“选举中央及省监察委员会”⑤，以加强党内纪律；定义民主集中制“即是在民主基础上的集中和在集中领导下的民主”⑥并确立了民主集中制的四项基本原则；强调“中国共产党内部的团结，是团结全国人民争取抗日胜利和建设新中国的最基本的条件”⑦。中国共产党执政不久，就指出“党委领导是集体领导，不是书记个人领导”⑧；认为“民主集中制执行得不好，党是可以变质的”⑨；要求“按照党章的规定，建立党员与党的正确关系” 。改革开放之初，党深刻认识到“民主集中制的中心是民主”，继续努力发扬民主是全党“长时期的坚定不移的目标”，明确提出“要制定一系列的法律、法令和条例，使民主制度化、法律化”。党的十三届四中全会后，党着手建立“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的党内工作机制和“结构合理、配置科学、程序严密、互相制约”的权力运行机制。党的十六大提出了“党内民主是党的生命”的重要命题，要求“建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度”。

二、切实用好重要法宝，深化民主集中制理论实践

（一）明确民主集中制的核心要义

习近平总书记强调：“坚持和加强党的全面领导，首先要维护党中央权威和集中统一领导。”要求“每一个党的组织、每一名党员干部，无论处在哪个领域、哪个层级、哪个部门和单位，都要服从党中央集中统一领导”，都要把维护中央权威，确保政令畅通摆在首要位置，不折不扣贯彻执行中央的路线方针政策和重大决策部署。习近平总书记认为，作为党对一切工作领导的根本制度保障，民主集中制“既可以最大限度激发全党创造活力，又可以统一全党思想和行动，有效防止和克服议而不决、决而不行的分散主义”。因此，“维护党中央权威和集中统一领导，同坚持民主集中制是一致的。”维护党中央权威实际是维护党员民主选举权利、认可党内民主决策结果的体现；集中统一领导则正是以集中立法权作为党员主体价值的实践形态，以集中决策权作为党员意志主张的表达形式，以集中执行权作为党员目标追求的实现路径。

（二）挖掘民主集中制的时代价值内涵

“中国共产党是为中国人民谋幸福的政党，也是为人类进步事业而奋斗的政党。”①这不仅深刻阐明了中国共产党价值功能的总定位，同时也对党这一价值功能的养成机制提出了新要求。习近平总书记指出：“民主集中制是我们党的根本组织原则和领导制度，是马克思主义政党区别于其他政党的重要标志。”②作为马克思主义认识论和群众路线在党的生活和组织建设中的运用， “它正确规范了党内政治生活、处理党内关系的基本准则，是反映、体现全党同志和全国人民利益与愿望，保证党的路线方针政策正确制定和执行的科学的合理的有效率的制度。”③民主集中制之所以科学，就在于它符合政党政治现代化发展的一般规律，以权力与责任的结合为配置党内机构职能、职责定位提供依据，能够在“实践—认识—实践”的循环往复中及时调整、适时纠偏。之所以合理，就在于它深刻把握党内关系，以义务与权利的统一为协调平衡党内各方诉求提供准则，可以在“民主—集中—民主”的政治流通中激发党员主体的积极性、主动性和创造性，得到党员群众的自觉认可。之所以有效率，就在于它能够有效促进政党发展并把这种发展同国家经济社会发展乃至人类文明的演进统一起来，以权利与权力的互动为整合党内资源、统一全党意志、贯彻执行中央决策构建机制，可以在“分散—统一—分散”的政治调配中统筹兼顾、协同创新。

（三）增强民主集中制的实践针对性

作为解决党内矛盾和问题的“金钥匙”、锤炼党员干部的“大熔炉”以及纯洁党风的“净化器”④，严肃党内生活成为一项重大而紧迫的政治任务。习近平总书记认为，“严肃党内生活，最根本的是认真执行党的民主集中制，着力解决发扬民主不够、正确集中不够、开展批评不够、严肃纪律不够等问题。” 民主集中制是贯穿党内政治生活正常开展全过程的重要制度保障，为正确处理党内关系提供了基本规范。为此，“要健全和认真落实民主集中制的各项具体制度”，促使党内领导干部带头执行民主集中制，促使全党同志按照民主集中制办事。凡属重大问题、重大决策，必须切实坚持“四个服从”原则，严格遵循组织议事程序，经过民主讨论酝酿，以会议形式集体决定通过，杜绝个人独断专行。“要发扬党内民主，营造民主讨论的良好氛围，鼓励讲真话、讲实话、讲心里话，允许不同意见碰撞和争论，同时善于进行正确集中，防止议而不决、决而不行。”⑤要在全党形成切实用好民主集中制重要法宝的普遍思想自觉和行动自觉，引导广大党员积极主动地参与党内事务，在逐级担当、全员担当、协力担当中加强和规范党内政治生活。

（四）强化民主集中制的法治功能

党的十八大以来，基于政党法治化建设的价值取向，及时将民主集中制贯彻落实过程中好的、成熟的、经过实践检验的经验做法上升为制度、转化为党内法规，增强运用民主集中制管党治党的实际效能，是推进政党治理体系和治理能力现代化的内在要求。中央关于《深化党的建设制度改革实施方案》指出， 党的组织制度改革，重点是坚持和完善民主集中制。要抓紧建立健全各项民主集中制的具体制度，构建完善党内民主选举、民主决策与民主监督的制度体系， 切实推动民主集中制具体化、规范化、程序化。党的十八届六中全会强调“坚持集体领导制度，实行集体领导和个人分工负责相结合，是民主集中制的重要组成部分”；要求“按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则” 进一步完善民主决策、科学决策、依法决策机制。⑥同时，党还在民主集中制原则的指导下制定并健全了若干协调党内关系、规范党内生活的具体制度，形成了以民主集中制为价值导向的政党治理法治化景象。

（五）强调民主集中制运行过程中的“关键少数”

贯彻民主集中制关键在领导干部。习近平总书记指出：“对每个领导干部， 都要加强民主集中制的教育培训，使他们熟悉民主集中制的规矩，懂得民主集中制的方法。”习近平总书记强调，要通过领导班子日常运转、决策执行情况及领导干部政治素质、行为表现等方面加强对民主集中制贯彻执行情况的综合考核，而不能简单地就结果进行评价。“对贯彻执行民主集中制不力、发生重大偏差和失误的班子和个人，要追究责任”①，有针对性地开展教育引导和采取组织措施。习近平总书记还特别指出，民主集中制的真正落实，要靠各级领导干部“把民主素养作为一种领导能力来培养，作为一门领导艺术来掌握”②。各级领导干部要摆正自身位置，树立平等意识，以诚待人、以理服人，杜绝盛气凌人、高高在上的特权情况出现；要“在广开言路中集中智慧，在民主讨论中形成共识”③。

三、扛起全党共同政治责任，实现民主集中制价值跃升

（一）以习近平新时代中国特色社会主义思想为根本指导

习近平总书记以马克思主义政治家、理论家的深刻洞察力、敏锐判断力和战略定力，系统回答了新时代坚持和发展什么样的中国特色社会主义、怎样坚持和发展中国特色社会主义，创立了习近平新时代中国特色社会主义思想，为新时代推动党和国家各项事业发展提供了强大思想武器和行动指南。将习近平新时代中国特色社会主义思想作为全党贯彻落实民主集中制的根本指导，一要深刻理解贯穿其中的马克思主义的世界观和方法论，把系统掌握马克思主义基本理论作为看家本领，全面把握马克思主义政党“为人民谋幸福”的政治立场和先进品格、“为民族谋复兴”的崇高理想和使命担当、“为世界谋大同”的天下情怀和责任意识。④二要把坚定党的理想信念作为全党贯彻落实民主集中制的首要任务，自觉做共产主义远大理想和中国特色社会主义共同理想的坚定信仰者和忠实实践者。三要全面把握习近平新时代中国特色社会主义思想的科学内涵和实践要求，把习近平新时代中国特色社会主义思想的核心要义作为全党贯彻落实民主集中制的价值指向和评价标准。

（二）以提高党的全面领导水平为价值指向

中国共产党是当代中国的最高政治领导力量，“党政军民学，东西南北中， 党是领导一切的”⑤是历史形成的结论，有着深刻理论支持、经验证明和法理逻辑。在协同推进自我革命和坚持发展中国特色社会主义伟大社会革命的时代进程中，全面领导的历史责任以民主集中制这一组织原则和领导制度为根本保障。其中，维护中央权威是全面领导的前提。这既是马克思主义政党的一条重大原则，又是对党的历史经验的科学提炼。其孕育于党员权利保障的充分民主之中，形成于党内权力行使的正确集中之下，文本依据体现于党的政治纲领， 价值内涵兑现于令行禁止的政治实践，为党的全面领导提供了有力的政治保证。思想一致是全面领导的关键。它经由民主、集中形成思想解放，经由再民主、再集中形成思想统一，在理论掌握群众和群众掌握理论的有机统一中将思想共识转化为物质力量，为党的全面领导提供广泛的社会支持。组织坚强是全面领导的支撑。它既要求“包括党的中央组织、地方组织、基层组织在内的严密组织体系”⑥上下贯通、执行有力，又强调“纪律严明是加强和规范党内政治生活的内在要求和重要保证”⑦，还注重充分发挥党员的先锋模范作用，从而不断凸显“世界上任何其他政党都不具有的强大优势”⑧

（三）以准确把握和处理民主与集中的辩证关系为着力点

广泛而充分的党内民主是党的政治生命的基础，正确而有效的集中是党的政治生命的关键。把民主集中制作为全党共同的政治责任加以贯彻落实，一要大力发展党内民主，厚植民主集中制的政治基础。“民主是正确集中的前提和基础，离开民主讲集中，集中就成了个人专权专断。”⑨要教育引导广大党员增强党员意识、主体意识、民主意识，最大限度地激发全党的积极性、主动性和创造性，“使广大党员在党内生活中真正发挥主体作用”；领导干部则要“倾听真话、了解真实情况”，积极营造党内民主讨论的环境氛围。二要进行有效集中，提升民主集中制的政治质量。“集中是民主的必然要求和归宿，离开集中搞民主，就会导致极端民主化和无政府状态。”①党内民主本质上是有组织、有领导的民主，在民主基础上形成的具有公信力和约束力的集中是民主的归宿， 是民主的凝练与升华，因而是更高层次的民主。正确和有效的集中就是要“把不同意见统一起来，把各种分散意见中的真知灼见提炼概括出来，把符合事物发展规律、符合广大人民群众根本利益的正确意见集中起来”②。其中，“四个服从”是集中的纪律要求体现，维护党的统一与中央权威是集中的核心价值表达，凝聚全党共识是集中的精神实质意蕴。三要正确认识与准确把握民主与集中的辩证关系。“民主集中制包括民主和集中两个方面，两者互为条件、相辅相成、缺一不可。”③民主与集中是互为前提与目的、相互依存与保障、相互促进与转化的辩证发展关系，二者的价值耦合与功能互化构成民主集中制效能的生成机理与发挥机制。新时代全党以高度的政治责任落实民主集中制，就是把发挥党员主体作用、保障党员基本权益与坚决拥护习近平总书记在全党的核心地位紧密结合起来，把激发地方和基层党组织积极性、主动性、创造性与坚决拥护党中央权威紧密结合起来，努力形成“又有集中又有民主、又有纪律又有自由、又有统一意志又有个人心情舒畅生动活泼的政治局面”④。

（四）以完善民主集中制制度体系为实践载体

制度创新由理论创新和实践创新成果升华而来，制度体系的完善健全进而为理论创新和实践创新提供载体保障。由法律、法规、章程等规则确定和维护的民主集中制更加具有强制性、规范性、系统性、根本性等特点，在国家治理和政党治理的框架内发挥着指引方向、规范行为、协调利益、提高效率、化解矛盾、维护稳定、防范风险等重要作用。党的十九届四中全会通过的决议明确指出，健全党的领导制度体系，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平是将党的领导落实到国家治理各领域各方面各环节的根本保证，而“完善发展党内民主和实行正确集中的相关制度”⑤则是健全提高党的执政能力和领导水平制度的核心要求。因此，制度管党、依规治党是把贯彻执行民主集中制作为全党共同政治责任的必然选择，从而使党内生活以及民主与集中、自由与纪律、权力与监督、党员个人与党的组织、下级组织与上级组织等关系在坚实的制度合力规范下有效运行。在民主集中制建设的新实践与新要求下，全党从共同政治责任的高度贯彻执行民主集中制的关键就在于加强党内法规制度体系建设， 使其在领导干部法治能力引领下践行“四个服从”，在具体制度支撑下开展党内政治生活。

（五）以增强党的综合治理能力为评价标准

习近平总书记要求：“真正把民主集中制的优势变成我们党的政治优势、组织优势、制度优势、工作优势。”⑥在国家治理体系和治理能力现代化目标牵引下，党的综合治理能力既是民主集中制“四大优势”鲜明特征转化为实践效能的综合成果，也是检验党的自身建设和治国理政相互促进与优化发展成效的总标准。在现代化国家治理体系中，党的综合治理能力是由多种能力构成的价值系统。其中，为发挥党在现代化进程中的驱动作用，提高党治党管党水平， 党应着力提升包括党内民主能力、多党合作能力和领导社会能力等基础性能力。为发挥党在现代化进程中的引领作用，加强党的全面领导，党应围绕长期执政目标加强确立执政理念与方略、培育执政资源、优化执政环境等关键性能力， 经由党内民主、党际民主实现与人民民主的理论融汇与制度贯通。为发挥党在现代化进程中的保障作用，党应注重树立法治信仰、培育法治思维、提高法治素养等保障性能力，为依规管党治党和依法治国理政提供载体支持。

人民代表大会制度中的民主集中制原则

如何理解人民代表大会制度中的民主集中制原则，是一个重要问题。对于这个问题，我们应该以宪法相关规定为基准进行讨论。其中，宪法第三条对国家机关与民主集中制关系的论述，是我们理解这个问题的锁钥。该条全文为： “中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”这一条在原文中分为四款，构成了我们理解这个问题的基本脉络。

一、作为国家机构组织原则的民主集中制

宪法第三条第一款规定：“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。”这个规定，是对人民代表大会制度和民主集中制关系的规定，即民主集中制是国家机构的组织原则。对此，我们需要弄清楚几个问题，即民主集中制是一个什么样的原则？为什么要把这个原则运用到国家机构当中？民主集中制原则与西方的议会制有什么区别？

马克思恩格斯早在1847年起草共产主义者同盟章程的时候，就表达过这样的意思：代表大会是最高立法机关；大会选出的中央委员会是大会的执行机关； 委员由大会选举产生，可以随时撤换。恩格斯在后来谈及共产主义者同盟章程时指出：“组织本身是完全民主的，它的各委员会由选举产生并随时可以罢免。” [1]但是，恩格斯同时也认为，这样的民主并不排斥集中，因为“没有这种统一的和指导性的意志，要进行任何合作都是不可能的”。[2]就是说，他们讲过民主制，也讲过集中的意思，但是没有提出过民主集中制的概念。

民主集中制这个概念是列宁最先提出来的。1905年，列宁为克服党内的不良习气，制定党章以统一社会民主党的意志，提出“我们在自己的刊物上一面坚持党内民主，但是，我们也从未反对党的集中，我们主张民主集中制”。[3]1906 年4月，俄国社会民主工党第四次（统一）代表大会首次把民主集中制作为无产阶级政党的组织原则载入党章。十月革命后的1918年3月，列宁在《“苏维埃政权的当前任务”一文的初稿》中，明确提出在国家体制上“我们主张民主集中制。因此必须弄明白，民主集中制一方面同官僚主义集中制，另一方面同无政府主义有多么大的区别。反对民主集中制的人常常提出自治和联邦制作为消除差错的方法。实际上，民主集中制不但丝毫不排斥自治，反而以必须实行自治为前提”。[4]这就把这个概念推广运用到了苏维埃政权的组织建设方面。

在我们党的历史上，毛泽东也是先在党的组织原则的含义上使用这个概念， 继而又把它运用于政权建设的。毛泽东对民主集中制有不少创新性的丰富和发展，包括民主和集中的辩证关系、群众路线与民主集中制的关系、坚持民主集中制必须反对个人专断和极端民主化，也包括把民主集中制原则运用于政权建设的原因和作用等。我们下面引述几段毛泽东的相关论述，并从中引出应有的认识。

1936年8月，毛泽东指出：“政府的组织形式是民主集中制，它是民主的， 又是集中的，将民主和集中两个似乎相冲突的东西，在一定形式上统一起来。” “民主和集中之间，并没有不可逾越的鸿沟，对于中国，二者都是必须的。一方面，我们所要求的政府，必须是能够真正代表民意的政府；这个政府一定要有全中国广大人民群众的支持和拥护，人民也一定要能够自由地去支持政府， 和有一切机会去影响政府的政策。这就是民主制的意义。另一方面，行政权力的集中化是必要的；当人民要求的政策一经通过民意机关而交付与自己选举的政府的时候，即由政府去执行，只要执行时不违背曾经民意通过的方针，其执行必能顺利无阻。这就是集中制的意义。”1945年4月，毛泽东指出：“新民主主义的政权组织，应该采取民主集中制，由各级人民代表大会决定大政方针， 选举政府。它是民主的，又是集中的，就是说，在民主基础上的集中，在集中指导下的民主。只有这个制度，才能既表现广泛的民主，使各级人民代表大会有高度的权力，又能集中处理国事，使各级政府能集中地处理被各级人民代表大会所委托的一切事务，并保障人民的一切必要的民主活动。”1948年9月，毛泽东把民主集中制作为资产阶级议会制的对立面进行过论述：“我们采用民主集中制，而不采用资产阶级议会制”，“我们提出开人民代表大会”，“不必搞资产阶级的国会制和三权鼎立等”。[7]应该说，这些论述把什么是民主集中制、为什么政权机构要采取民主集中制等问题都说清楚了。需要补充的是，关于民主集中制的含义，上个世纪80年代邓小平曾经有一个非常简练的概括，那就是“我们实行的是民主集中制，这就是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合”。[8]这些论述很好地回答了本节开头提出的几个问题。（1）民主集中制的原则是一个什么样的原则？根据毛泽东的论述，可以说，民主集中制是民主制和集中制的辩证统一，或者说是民主和集中的有机统一；进一步说，是集中指导下的民主和民主基础上的集中相结合。（2）为什么要按照民主集中制的原则构建我们的国家政权？根据毛泽东的论述，第一是按照民主集中制的原则构建起来的政权组织形式即政体，能够与我们的国体相适应。按照宪法规定，中华人民共和国的一切权力属于人民，就是说我们是人民当家作主的国家，民意是构成国家意志的基础和根本。而要在政体当中体现这一点，就必须实行民主，即人民当家作主。这就不能不实行民主制。第二是在民主的基础上进行集中，从而形成的国家意志，必须得到国家力量的有效实施，就是说人民的意愿必须得到执行、得到贯彻、得到落实。这同样是人民当家作主这个国体的题中应有之意。简单说，国家机构实行民主集中制，是人民当家作主的政权的需要。第三是对于民主集中制当中的民主和集中，都不是简单的望文生义，其民主是集中指导下的民主，其集中也是民主基础上的集中；它们之间的关系是民主中有集中、集中里头也有民主，每一个概念环节都是民主与集中的辩证统一。这一点非常符合马克思主义辩证法，非常符合国家机构民主和集中的实践需要。（3）在国家机构中实行民主集中制，不同于西方议会制的三权分立。在这里，由人民选举代表组成人民代表大会，由人民代表大会统一行使国家权力，而不是三权分立；国家执行机关按照人民代表大会形成的统一意志可以高效地组织实施，使人民意志得以迅速贯彻执行，而不是议而不决、决而不行，停留在清谈、推诿和扯皮上。

（4）民主集中制不但是国家政权体系建立的组织原则，而且是国家政权体系开展活动的原则。因为，在我们的政权体系中，组织原则和活动原则是高度统一的。例如，作为国家根本政治制度的人民代表大会制度，就是既按照民主集中制原则组织，也按照民主集中制原则运转的。

二、人民代表大会组织和运行中的民主集中制

宪法第三条第二款规定：“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。”这个规定，是对人民代表大会与民主集中制关系的规定，涉及到两个方面的问题：一是在人民代表大会产生方式上如何体现民主集中制，也就是人民代表大会与人民之间的关系问题，这是这一款直接表述的内容；二是在人民代表大会自身运行方面，如何按照民主

集中制的原则运转。后一点尽管宪法第三条中没有明确展开，但在宪法其他条款和其他法律中有许多规定。

首先，中华人民共和国的一切权力属于人民，人民通过依法选举代表、组成人民代表大会，并由人民代表大会行使国家权力。因为人民代表大会是人民选举的，就需要对人民负责，接受人民监督。在我们国家，人民代表大会是按照直接选举或者间接选举的方式由人民依法选举代表组成的。这是民主的体现， 是主权在民的体现。人民把自己的一部分权力委托给人大代表来行使，通过这种方式把人民的一部分权力集中到一定比例的代表身上，由他们来行使。这也是一种民主——集中关系。这种集中到代表身上的权力，行使得如何，自然需要接受委托人的监督；所以法律规定代表要联系群众，要反映人民群众的意见建议，要接受选民和选举单位的监督。这里体现的就是人民代表大会和人民之间的关系。这是从人民代表大会的组织方式角度讲的。

其次，人民把一部分权力委托给代表，组成人民代表大会，就有一个人民代表大会自身如何运转的问题。在这里，人民代表大会是完全按照民主集中制的原则运行的。简单说，人民代表大会由会议集体行使权力，任何法律法规的表决、任何决议或决定的做出、任何国家工作人员的选举任免，都必须按照一人一票、少数服从多数的原则进行。而且，在人民代表大会体系中，任何议案、报告都必须经由审议程序，并在审议的基础上进行表决；表决所得结果即为国家意志，而这也就是集中。在这里，民主的过程也就同时表现为是集中的过程。

正是在民主集中制原则指导下，人民代表大会得到了依法有序的运转。人民代表大会是人民当家作主的机关，在这里民主得到充分的发扬，人大代表依法享有出席会议权、审议权、议案权、建议批评意见权、表决权、选举权和被选举权，而且享有言论免责权、人身保障权等。同时，在这里不但代表的民主权利得到法律的保障和尊重，而且民主的表达也得到法律的规范和约束。因为， 在人民代表大会体系中，一切行为都是依照法律和制度进行的，都是按照程序和规则展开的，因而是有序的。它既不是中国“文革”时期那种杂乱无章的“大民主”，也不是西方民主模式中乱喊乱叫的“街头政治”。在民主集中制原则指导下，人民代表大会实现了人民民主的依法有序运转，这一点也是我国的民主制度不同于西方民主的一个重要特点。之所以能够如此，民主集中制原则所发挥的作用功不可没。

从这里可以看出，宪法第三条第二款既讲了集中指导下的民主，也讲了民主基础上的集中（决策）。概括而言就是：人民代表大会既按照民主集中制组织，也按照民主集中制运转。需要说明的是，所谓集中指导下的民主，在这里主要体现为党依法依宪对人民代表大会制度建设和人民代表大会工作的领导方面；实际上，人大制度的坚持和完善、人大代表换届选举的组织和提名、人大工作的方针和举措、人大工作的计划和实施等各方面，都体现着党的集中统一领导。

三、人民代表大会与其他国家机关关系中的民主集中制

宪法第三条第三款规定：“国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”这个规定是对人民代表大会和其他国家机关关系的规定。

民主集中制作为人民代表大会制度的原则，也贯穿于人民代表大会与其他国家机关的关系领域，这是体现民主集中制的重要环节和重要方面。在人民代表大会制度体系当中，人民代表大会是国家权力机关，其他国家机关是国家执行机关；它们之间的关系是产生和被产生、立法和实施、决定和执行、监督和被监督的关系。人民代表大会以民主票决的方式集中人民意志作出决议决定， 其他国家机关按照人大集中民意作出的决议决定执行。这里体现的是民主和集中相结合的又一层含义，即人民代表大会在党的领导下按照民意进行集中，作出决议决定形成国家意志，由各个国家机关依照法律规定的功能各负其责地贯彻执行、予以实施。这就既从国家总体权力运行的角度进行了合理配置，也从不同国家机关功能划分的角度进行了活动规范，使得民主集中制原则在不同国家机关之间的贯彻，得到了法律化、制度化的落实。

从国体的层面来讲，民主首先表现为人民当家作主，也主要表现为人民当家作主。与这个国体相适应的政体，就是人民选举代表组成人民代表大会，并由人民代表大会统一行使国家权力，而且人民代表大会也是唯一行使国家权力的机关。在这里，人民代表大会选举的国家工作人员，必须成为人民意志的执行者；人民代表大会通过的法律法规，必须得到国家力量的实施；人民代表大会作出的决议决定，必须得到国家组织的贯彻落实；而且，人民代表大会选举任命的官员是否能够做到勤政为民廉洁自律，通过的法律法规能否得到有效实施，作出的决议决定能否得到贯彻落实，也必须接受人民代表大会的严格监督。

这应该是宪法第三条第三款的含义，偏重于讲民主基础上的集中之后的执行。习近平总书记2012年12月讲过这样一段话：“我们要按照宪法确立的民主集中制原则、国家政权体制和活动准则，实行人民代表大会统一行使国家权力， 实行决策权、执行权、监督权既有合理分工又有相互协调，保证国家机关依照法定权限和程序行使职权、履行职责，保证国家机关统一有效组织各项事业。” [9]按照我的理解，这实际上也是在讲人民代表大会统一行使国家权力、其他国家机关依法各司其职地执行人大决议决定，在讲民主集中制在国家机关相互关系中的运用和体现。

顺便说及的是，就各个不同的国家机关而言，其体现民主集中制的具体形式也不尽相同。人民代表大会采用的是民主制，会议履职、集体履职，一人一票，少数服从多数。政府、检察院采取的是行政首长负责制的方式，强调的是行政统一和行政效率。由于监察委员会与党的纪律检查机关合署办公，其运行体制与党的纪律检查机关密切相关。法院审判活动采用民主合议庭制。这些不同的表现形式，是其机关性质和工作职能所决定的。这种情况反映到我们的认识中，就是现行宪法与以往几部宪法相比，把原来规定的“一律实行民主集中制”中的“一律”二字删去了。就是说，我们的国家机关总体上实行的是民主集中制，但具体到各个机关的表现形式上，又会有所不同。

四、国家政权体系中中央和地方关系中的民主集中制

宪法第三条第四款规定：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”这个规定讲的是中央国家机关和地方国家机关之间的职权划分与民主集中制之间的关系问题。

众所周知，我国不搞联邦制，也不搞邦联制，而是实行单一制的国家体制， 只是在中央政府的统一领导下，在少数民族比较集中的区域实行民族区域自治制度和在一国两制地区实行特别行政区制度。在这里，既要坚决实行中央统一领导，地方服从中央；又要充分发挥地方的主动性和积极性，充分发挥地方的作用。与此相适应，不同门类的中央国家机关和地方国家机关之间，也存在着不尽相同的关系。

在全国人民代表大会和地方人民代表大会之间，在上下级人民代表大会之间，不存在垂直的隶属关系，没有直接的领导被领导关系，而只有选举上的指导关系、法律上的监督关系和工作上的联系关系，这就有利于调动地方各级人民群众的积极性、主动性和创造性，便于各级人民代表大会代表本地区人民充分行使当家作主的权力。在中央人民政府即国务院和各级地方人民政府之间， 则存在着垂直的隶属关系即领导和被领导关系，这就有利于国家的政令统一和

提高工作效率，有利于国家集中力量办大事、办急事。没有这一条，国家就不成其为一个整体的国家了，人民也就成为一盘散沙了。比如，2020年面对突如其来的新冠病毒疫情，我国的国家体制与西方某些国家的体制所形成效果的鲜明对比，比任何其他例子都更生动鲜活地证明了孰优孰劣。在国家监察机关和地方监察机关之间、在国家检察机关和地方检察机关之间，也存在着垂直领导关系，这与它们都是国家监督机关有关。这样做既有利于加强不同层级监督机关的权威和力度，也有利于使整个监督系统成为整体性的监督力量。而且，这种监督往往是同级机关难以解决、需要上级监督机关适时出手才能奏效的；由此也就需要进行这样的体制设置。而在最高法院和地方法院之间、在上下级法院之间是不存在垂直隶属关系的，因为这样做有利于各级法院独立负责地行使审判权。

有些同志可能觉得，这个中央与地方之间的关系问题，似乎与民主集中制的关系不大。在我看来，这些规定还是与民主集中制有很大关系的。把这个问题放在论述民主集中制原则的宪法第三条中来论述，也已经表明了这一点。比如，在上下级人民代表大会之间没有垂直隶属关系，主要体现的是民主制原则， 因为地方各级人民代表大会是地方各级国家权力机关，需要尊重本行政区域内人民当家作主的权利。而在上下级国家行政机关之间确立双重负责关系（即各级地方政府都既要对上级政府负责，又要对本级人民代表大会负责），主要体现的是集中制原则，即都要优先执行更广大地区即上一级人民代表大会形成的国家意志。也可以说，从人民代表大会系列上讲，在体制上比较多地考虑了民主制的运用和体现；从行政机关系列来说，在体制上更多地考虑了集中制的运用和体现。这种根据不同属性的国家机关采取不尽相同的体制设置用以体现民主集中制原则的方式，无疑也是中国特色社会主义政权组织体系创建上的一大发明创造。

五、余论

原本作为政党组织原则的民主集中制为什么要用作社会主义政权的组织原则？在我看来，前面所引毛泽东的论述对这个问题已经讲得非常清楚了。那就是：从政府的角度看，没有民主，政府无法代表民意；没有集中，政府无法执行民意。从人民的角度看，没有民主，民意无法表达；没有集中，民意无法落实。这就是民主集中制从政党组织原则扩展为政权组织原则的奥秘所在。人民代表大会在党的领导下集中人民意愿成为国家意志，国家机关执行人民代表大

会形成的国家意志，并使这些国家意志经国家机关的有效执行得到贯彻落实。这就是在共产党领导下，民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合的整个过程。这个过程也就是在党的领导下，从群众中来、到群众中去的过程，是从群众中集中起来、又到群众中坚持下去的过程。1943年6月，毛泽东讲过这样一个思想：“在我党的一切实际工作中，凡属正确的领导，必须是从群众中来， 到群众中去。”[10]1962年1月，毛泽东还讲过：“我们的人民代表大会，有时也许可以采用这种方法——这个方法是一个什么方法呢？是一个民主集中制的方法，是一个群众路线的方法。先民主，后集中，从群众中来，到群众中去， 领导同群众相结合。”[11]其实，这个问题也可以这样表达，民主、集中、再民主、再集中，如此循环往复以至于无穷，而每一循环都进到了更高一级的程度。就是说，马克思主义的认识论、群众路线、民主集中制原则，其道理都是相通、一以贯之的。那就是：主观与客观、理论与实践、领导与群众、民主与集中的紧密结合。

民主集中制原则对于人民代表大会制度具有哪些意义呢？概括地说，至少有这样几点：第一，在民主集中制原则的基础上，构建了与我国国体相适应的政体，解决了人民如何当家作主的问题。关于我国的国体，宪法第一条表述为： “中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。”与此同时，宪法第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”这一句话把国体最核心的内容清晰简练地表述出来了，那就是我们国家是人民当家作主的国家。但是，在一个拥有十几亿人口的国家，人民怎样实现当家作主，并不是一个轻而易举的问题。以民主集中制为原则，建立人民代表大会制度，作为与国体相配套的政体，作为人民行使国家权力的机关，很好地解决了这个问题。即人民通过人民代表大会来行使权力，实现当家作主。第二，在民主集中制原则的指导下，兼顾了民主和效率两个方面，发挥了中央和地方两个积极性。在人民代表大会制度中，既能够以选举和票决的方式保证人民当家作主，又能够以集中统一的方式保证政令统一和行政效率。这样既能够发挥中央集中统一的优势，集中力量办大事、办急事，又能够发挥地方的作用，调动地方的积极性主动性。从而形成中央和地方两个积极性。这种民主高效、团结统一、生动活泼的政治局面，只有在民主集中制原则指导下的人民代表大会制度中才有可能做到。第三，在民主集中制原则的作用下，人民代表大会制度与西方三权分立的议会制度突显出鲜明的区别。一方面是由人民代表大会代表人民统一高效地行使国家权力，实现了人民民主的依法有序运行；一方面是三权分立、互相扯皮，议而不决、决而不行，甚至演变成乱喊乱叫的“会场打斗”和“街头政治”。我觉得，至少这些方面应该是民主集中制对于人民代表大会制度的意义所在。

我们党和国家的领导人曾就人民代表大会制度重要价值指出，人民代表大会制度是群众路线的最好实现形式，也是人民当家作主的最高实现形式。现在， 我们也可以就人民代表大会制度和民主集中制的关系，形成这样的认识：就中国特色社会主义国家政权组织体系而言，人民代表大会制度是民主集中制原则的最好实现形式，而民主集中制也是人民代表大会制度的最好组织原则和活动原则。

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如何在实践中运用好民主集中制的领导方法

民主集中制是党的根本组织原则，也是群众路线在党的生活中的运用。就组织原则而言，“党是根据自己的纲领和章程，按照民主集中制组织起来的统一整体”（《中国共产党章程》第二章第十条）。就群众路线在党的生活中的运用而言，毛泽东在1962年4月召开的最高国务会议上的讲话中指出：“民主集中制是一种制度，也是一种方法。”民主集中制作为制度，是我们党最根本的组织制度；民主集中制作为领导方法，其运用过程蕴含着马克思辩证唯物主义的基本原理。党的根本组织原则，只有在具体的实践中得到实际运用，才能真正得到贯彻遵循。运用民主集中制的方法研究问题、作出决策、推进工作，可以采取以下几个基本步骤。

一、广泛听取意见

深入群众听取意见。马克思主义认为，人民群众是历史的创造者，是社会变革的决定性力量。我们党的根本宗旨是全心全意为人民服务，共产党人的初心是为中国人民谋幸福，为中华民族谋复兴。因此，我们一切工作的出发点和落脚点都是为了解决人民群众切身问题。实际工作中，一些同志坐在办公室感到满眼全是问题，经常束手无策、长吁短叹；还有一些同志“拍脑袋决策、拍胸脯保证、拍屁股走人”，最后对国家和人民的利益造成很大的损失。其实群众的实践是最丰富最生动的实践，群众中蕴藏着巨大的智慧和力量。“我们党来自人民、根植人民、服务人民，一旦脱离群众，就会失去生命力”（《习近平谈治国理政》〈第三卷〉，第135页）。因此与其在办公室里绞尽脑汁或者胡乱拍板，不如深入基层解剖麻雀，分析问题。一旦深入群众，与群众交流讨论， 就会豁然开朗，发现基层全是解决问题的好办法。“只有蠢才，才是他一个人， 或者邀集一堆人，不作调查，而只是冥思苦索地‘想办法’、‘打主意’。须知这是一定不能想出什么好办法，打出什么好主意的”（毛泽东：“反对本本主义”，《毛泽东选集》〈第一卷〉，人民出版社1991年版，第110页）。

听取不同群体意见。搞调查研究要有一定数量的人参加，而且参加人员代表性要强，能够充分反映各方面的情况。唐朝魏征有言：“兼听则明，偏信则暗。”毛泽东在《反对本本主义》一文中对搞调查研究的对象有这样的描述： 以年龄说，老年人最好，有斗争经验的青年人也要；以职业说，工人也要，农民也要，商人也要，知识分子也要，有时兵士也要，流氓也要。总之人员结构越体现代表性，掌握情况就越真实，在此基础上作出的决策就越科学。习近平总书记在2020年秋季学期中央党校（国家行政学院）中青年干部培训班开班式上发表重要讲话指出：“要坚持到群众中去，到实践中去，倾听基层干部群众所想所急所盼，了解和掌握真实情况，不能走马观花、蜻蜓点水，一得自矜、以偏概全。”譬如笔者在某学院换届的过程中，既听取学院班子成员意见，又听取资深教授意见；既听取讲师助教意见，又听取教辅人员意见；既听取退休教师意见，又听取学生代表等方方面面的意见。最后换届的班子得到了大家的高度认可，也推进了学院的发展。

听取意见要拉近与群众的距离。现在有些同志常常感叹听不到群众真实的想法，主要原因还是群众没有把我们当成“自己人”。只有放低身段，以学习和请教的态度，拉近与群众的距离，与群众以心交心，才能获取准确而有价值的信息。“在人民面前，我们永远是小学生，必须自觉拜人民为师，向能者求教，向智者问策；必须充分尊重人民所表达的意愿、所创造的经验、所拥有的权利、所发挥的作用”（习近平：“坚持和运用好毛泽东思想活的灵魂”，《习近平谈治国理政》，外文出版社2014年版，第27页）。听多数人意见尤其要听得进批评的意见，没有自我批评的精神，或者一听到群众批评的意见，就像刺猬一样竖起浑身的棘刺，只能拒人于千里之外，堵塞群众良言之口，又如何能拉近与群众的距离呢？“批评和自我批评是一种方法，是解决人民内部矛盾的方法，而且是唯一的方法”（毛泽东：“在扩大的中央工作会议上的讲话”,《毛泽东著作选编》，中共中央党校出版社2002年版，第459页）。只有坚持人民至上的立场，只有先做好群众的学生，才能用良好的工作方法来发动群众、宣传群众和组织群众，否则只会缘木求鱼、劳而无功。

听取意见要与群众交流讨论。调查研究前要做好充分准备，提出问题要有针对性。听意见不能只是我问你答，要通过诘问讨论，深入了解现象背后的原因。没有调查就没有发言权，没有讨论就抓不住问题的本质。同时对各方面的意见还要辩证分析，抓住主要矛盾和矛盾的主要方面。与群众交流讨论的过程也是宣传群众，做群众思想工作的过程。

听取意见要避免先入为主。有的同志在调查研究的时候，事先有了“主意”， 调查只是去为自己的“主意”寻找佐证而已，这是主观主义的表现。须知“一切结论产生于调查情况的末尾，而不是在它的先头”（毛泽东：“反对本本主义”，《毛泽东选集》〈第一卷〉，人民出版社1991年版，第110页）。因而， 听多数人意见，既要听赞成的声音，也要听反对的想法，弄清其背后的原因。选择性地听意见，那是掩耳盗铃，对我们的决策和工作会造成很大的伤害。总而言之，听多数人意见要“不唯上，不唯书，只唯实”，始终做到实事求是。

二、初步集中意见

多和领导班子成员商量。事物是复杂的，每一个同志由于经历阅历不同， 对同一个问题的认识和看法也未必一致。老一辈革命家陈云教给我们“交换、比较、反复”的工作方法，与班子成员相互交换正反两方面的意见，可使自己对事物的了解更加完整，对事物的本质认识更加深刻。“党委各委员之间要把彼此知道的情况互相通知、互相交流。这对于取得共同的语言是很重要的”（毛泽东：“党委会的工作方法”，《毛泽东选集》〈第四卷〉，人民出版社1991 年版，第1441页）。商量的过程也是初步集中意见和凝聚共识的过程。

抓住关键少数。党政主要负责同志无疑是关键少数中的关键。会前的商量可以关起门来，进行交流、讨论，甚至争辩。这个时候有分歧是很正常的，交流有利于交换信息，讨论有利于完善方案，辩论有利于更准确判断。主要负责同志之间的商量，如果能够取得基本共识，可以避免正式会议上尖锐的对立冲突，影响会议的效率、效果和班子的团结；如果商量的结果仍然分歧很大，就应暂缓提交会议讨论，进一步补充了解情况，进行更深入的调查研究。分管领域的班子成员也是关键少数，一般说来掌握更多更详实的情况。同分管领域的班子成员商量，往往可以达到事半功倍的效果。

多听专家的意见建议。一些重大的决策，往往涉及一些专业的领域，这就需要充分发挥专家顾问的作用，提高决策的科学性。随着全面依法治国的深入推进，领导干部要提升法治思维能力，有些决策还应听取相关法律专家的意见建议，以提升法治化水平，确保决策符合法律法规的要求和程序。

三、党委会认真研究

党委会议要研究重大事项。《中国共产党章程》规定：“凡属重大问题都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，由党的委员会集体讨论，作出决定。”党委会议主要是“把方向、谋大局、定政策、促改革”， 应当抓大放小。事无大小，党委都要求提交会议讨论，胡子眉毛一把抓，这既会因小失大，流于细枝末节，又不利于发挥干部主观能动性，影响工作积极性； 事无大小，分管领域领导同志都“主动”提交会议讨论，这是干部推卸责任的表现，是不担当不作为“最妙”的策略，两种倾向都应当坚决反对。主要负责同志在确定议题时，要把握好党委会议主要讨论的是重大事项决策、重要干部任免、重大项目投资决策、大额资金使用等“三重一大”事项。党委会也应制定明确的议事规则，对党委会议重点讨论内容进行规范。

班子成员要充分表达意见。无论是否属于自己分管的领域，会议研究过程中，班子成员都应充分发表意见，这既是对事业高度负责的态度和要求，也是为集体决策贡献智慧的体现。“由于人们观察问题的视角不同，个人阅历和知识结构不一，认识事物的能力和水平不尽相同，在讨论问题、作出决策时自然会见仁见智，发出‘多种声音’。这‘多种声音’，正是坚持集体领导，形成科学决策的基础”（习近平：“多种声音和一首乐曲”，《之江新语》，浙江人民出版社2007年版，第22页）。党委会要形成一种民主的氛围，让大家愿意和敢于发表自己的意见。一般说来，为了保证班子成员充分发表意见，主要负责同志应当末位发言。

提升领导艺术搞好班子团结。班子的团结靠大家维护。会上研究既不能搞不负责任、毫无原则的一团和气，也不能遇到不同意见就发脾气，党委会议要倡导立足全局的大气和敢于担当的正气。“不团结，一个人本事再大，也办不成任何事情”（习近平：《做焦裕禄式的县委书记》，中央文献出版社2015年版，第21页）。党政主要负责同志对班子的团结负有重要责任，其胸怀和领导艺术在其中起主导作用。就个人素质和性格特点而言，一般说来党委主要负责同志需要更多的民主作风，具有容人的气度、纳谏的雅量。在实行党委领导下的行政首长负责制的单位中，行政负责同志需要更强的执行力，更加坚决果断， 雷厉风行。现实中一些单位党委领导下的行政首长负责制执行得不好，班子不和谐，往往是领导方式方法欠妥，欠缺领导艺术，很多时候是干部搭配问题， 而不是领导体制本身的问题。

四、实行正确集中

正确把握委员会制与首长负责制的决策原理。有的人认为，党委书记在班子中承担的责任比一般同志大，因此在决策中的权重也要比其他同志高，甚至有人把党委集体领导等同于党委书记领导。也有的行政主要负责同志认为，自己决定不了事情，还怎么负责。这两种认识都是没有弄清委员会制与首长负责制决策原理的表现。毛泽东指出：“只要是大事就得集体讨论，认真地听取不同的意见，认真地对于复杂的情况和不同的意见加以分析⋯⋯如果不是这样，就是一人称霸，这样的第一书记应当叫做霸王，不是民主集中制的班长”（毛泽东：“在扩大的中央工作会议上的讲话”，《毛泽东著作选编》，中共中央党校出版社2002年版，第460页）。事实上，党委领导实行的委员会制与行政首长负责制的决策模式是有区别的。形象地说，委员会制决策模式是“一人一票， 多数为要”；行政首长负责制的决策模式是“拍板定调，反对无效”。行政首长在其决策范围内可以力排众议，个人对决策要负完全责任，但超出规定决策范围的事项必须提交党委会集体讨论；党委书记在党委会上也只有一票，只能集中多数人意见，不能乾纲独断，只要是集中了多数人意见，党委会就要负集体领导责任。

学会找最大公约数和最小公倍数。主要负责同志主持会议既不能独断专行， 盲目决策；也不能议而不决、决而不行，为此关键要找出其中的共识。所谓最大公约数，是指在听意见的过程中和党委会议上，大家一致赞成的意见。实际工作中我们常常会听到类似这样的表达：关于这件事我是有些不同想法的，但是如果大家都同意我也没有意见。这就是最小公倍数。出现这种情况大致有两个方面的原因，一是没有判断力的“随大流”，这种时候应与持这种态度的同志展开讨论，弄清他们的真实想法；二是具有判断力，但认为还能接受，这可看作决策的边界。最大公约数和最小公倍数体现的是基本共识，找到了基本共识，决策就有了扎实的基础。

坚决执行党委集体决定。党委会议一旦作出决定，就要不折不扣贯彻执行。在执行党委集体决策上，只能讲党性，绝不许任性。无论任何人，包括党政主要负责同志和持不同意见的同志，都必须正确处理好个人与组织的关系，坚决服从组织决定和组织分工，绝不能把个人凌驾于组织之上，不得违背集体决定自作主张、自行其是。不同的意见可以保留，可以循正常途径向上一级党组织反映情况，但反映情况的同时必须先不折不扣坚决贯彻落实；除非经法定程序重新作出决定，任何个人和下级组织都必须坚决服从。

五、善于与不同意见的人沟通

做有不同意见同志的工作。党委作出决定以后，要与那些会议上有保留意见的同志进行进一步的沟通，释疑解惑，争取支持理解。他不一定全盘接受， 但是有了这种沟通，理顺了情绪，可以减少在后续工作推进中的一些阻力，确保集体决定得以有效执行。“我们不仅要善于团结和自己意见相同的同志，而且要善于团结和自己意见不同的同志一道工作”（毛泽东：“党委会的工作方法”，《毛泽东选集》〈第四卷〉，人民出版社1991年版，第1443页）。

关注真理掌握在少数人手中的特例。多数时候，“三个臭皮匠顶个诸葛亮”，集体智慧的结晶一般会超越个人的判断，但确实会存在个别时候出现真理站在少数人那边的情况。这就需要在落实决定的过程中持续开展与有不同意见同志的沟通，一旦发现真理确实掌握在其手中，就要果断重新决策。

六、抓好工作部署和落实

抓住主要矛盾推进工作。党委会议形成决定和会议纪要后，要雷厉风行地抓好工作部署和落实。正确的战略需要正确的战术来落实和执行，落实才能出成绩，执行才能见成效。抓部署落实要根据主要矛盾和矛盾的主要方面，分清轻重缓急，明确关键环节，突出工作重点，瞄准主攻方向，细化工作任务，明确责任人、责任部门、时间节点等，挂图作战，“一竿子到底”。同时要加强过程管理，开展督促检查，及时反馈推进过程中出现的新情况新问题，根据新情况新问题及时调整。充分调动班子成员的积极性和主观能动性。

《中国共产党章程》规定：“委员会成员要根据集体的决定和分工，切实履行自己的职责。”分工落实过程中，应认识到领导干部首先是班子成员，其次才是分管某方面工作的领导，因此必须在全局下思考和推进工作，避免落实工作中相互掣肘，力求统筹衔接，步调协调，形成整体推进工作的合力。党委确定大原则之后，应把提高工作效率放在首位，具体工作分管领导商量之后就应加快推进，尽量避免在细枝末节问题上不必要的反反复复讨论。“上下都要讲究工作效率。这样做，难免有时要犯一点错误，但这种错误比那种议而不决、决而不行、拖拖沓沓、长期解决不了问题的错误好得多，也容易纠正”（邓小平：“坚持党的路线，改进工作方法”，《邓小平文选》〈第二卷〉，人民出版社1994年版，第282页）。

形成狠抓落实的良好机制。主要负责同志要亲自抓重点和关键环节落实工作。习近平总书记在2020年秋季学期中央党校（国家行政学院）中青年干部培训班发表重要讲话强调：“特别是主要领导干部，既要带领大家一起定好盘子、理清思路、开对方子，又要做到重要任务亲自部署、关键环节亲自把关、落实情况亲自督查，不能高高在上、凌空蹈虚，不能只挂帅、不出征。”要形成管理可视化、标准可度量、进度可追踪、成果可考核、责任到人头的科学管理体系，抓工作落实的激励和问责机制等，确保党委决策落地落实。

综上，只有充分发扬民主，才能实现正确的集中；只有进行有效的集中，才能充分体现民主的成效。这种又发扬民主又注重集中的领导方法，看上去花的时间较多，但因为集中了绝大部分人共同的意志，在执行过程中就不会有太多反复和阻力，整体工作反而会比较顺利。这就是习近平总书记经常讲的“九分调研一分决策”。如果没有弄清情况，没有取得基本共识就贸然作出决定， 推行过程中磕磕碰碰，不停补救，甚至推倒重来，反而会耽误时间，劳民伤财。事实上，研究重民主，执行重效率，这也是研究充分与执行高效的辩证统一。因此民主集中制就领导方法而言，是融合政治原则、调查研究、科学决策、群众工作、抓落实为一体的科学方法，值得我们在工作中掌握运用。

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中国共产党发展民主集中制的百年历程

民主集中制是马克思主义政党的组织原则，是区别于其他政党的显著标志。自中国共产党成立以来，就把民主集中制作为根本的组织原则和领导制度。百年来，在领导革命、建设、改革的各个不同时期，中国共产党对民主集中制都作出了理论和实践上的创新发展。

一、党的创建与新民主主义革命时期民主集中制的形成发展

1921年7月，党的一大在通过的《中国共产党第一个纲领》中就选择并确立了民主集中制的组织原则和制度。党的二大通过的《关于共产党组织章程的决议案》第一次明确、详尽地规定了民主集中制的七条原则，形成了民主集中制的具体条文规定。1927年6月，党的第五届中央政治局会议作出的《中国共产党第三次修正章程决案》正式规定：“党部的指导原则为民主集中制。”

民主集中制在实践中遇到的最大难题是，一方面要实行民主，一方面又要实行集中，要求处理好民主和集中的关系。妥善处理民主和集中的关系，必须反对家长制。1928年7月，党的六大通过的《政治议决案》提出，要“实行真正的民主集中制”，即使在党组织处于秘密条件的情况下，也要“尽可能的保证党内的民主主义”，“实行集体的讨论和集体的决定”。

当党纠正了家长制的倾向后，要求发展党内民主的呼声日渐高涨，却又滋生助长了极端民主化的倾向。针对这种情况，1929年6月，党的六届二中全会的

《组织问题决议案》强调指出，“在目前党内无产阶级基础削弱党员政治水平线低微的条件下，加以客观上白色恐怖的严重，党内民主化的执行限度是应当有条件的”。特别是针对红四军党内存在的极端民主化倾向，1929年9月，《中共中央给红军第四军前委的指示信》指出：“不能机械地引用‘家长制’这个名词来削弱指导机关的权力，来作极端民主化的掩护。”随后，毛泽东在《古田会议决议》里，提出了肃清极端民主化思想的纠正方法。他指出，一是“从理论上铲除极端民主化的根苗”，二是“在组织上，厉行集中指导下的民主生活”。

古田会议之后，党领导红军在江西瑞金建立了中华苏维埃共和国临时中央政府。但此时，以王明为代表的“左”倾教条主义路线开始统治中央，他们在组织上实行宗派主义，搞“残酷斗争，无情打击”，党的民主集中制原则荡然无存，致使根据地和白区的革命力量遭受重大损失，红军被迫进行长征。1935 年1月，中共中央在遵义召开了政治局扩大会议，确立了集体领导和个人负责制相结合的领导制度，确立了毛泽东的领导地位，充分体现了党的民主集中制原则。

1935年10月，中共中央随中央红军长征到达陕北，在延安度过了13年岁月。中国共产党对民主集中制又作出了新的探索。1937年5月，在论述民主集中制中的集中制和民主制的关系时，毛泽东认为实行民主制最能发挥积极性，把对民主集中制的认识和有效实施，向前推进了一步。1937年10月，毛泽东指出，政府也需要实行民主集中制。之后，他进一步把民主集中制作为国家的“政体” 问题来看待。毛泽东说，“政体——民主集中制。这就是新民主主义的政治”。

中国共产党对民主集中制的深刻认识，还体现在毛泽东把民主集中制上升到马克思主义哲学认识的高度。1943年6月，他在《关于领导方法的若干问题》中阐述道：“凡属正确的领导，必须是从群众中来，到群众中去。这就是说， 将群众的意见（分散的无系统的意见）集中起来（经过研究，化为集中的系统的意见），又到群众中去作宣传解释，化为群众的意见，使群众坚持下去。” 民主集中制遵循的是辩证唯物主义的认识论和历史唯物主义的群众路线。从群众中来和到群众中去的过程，是既实行民主又实行集中的过程，民主集中制是群众路线在党内生活中的生动运用。

1945年4月，党的七大成为民主集中制发展的一座丰碑。毛泽东在七大报告中为民主集中制作出科学论述：“在民主基础上的集中，在集中指导下的民主。”由此，七大制定的党章也给民主集中制下了一个科学定义，“即是在民主基础上的集中和在集中领导下的民主”。七大制定的党章还明确规定了民主集中制的四大条件。毛泽东的论述和七大党章的规定，标志着党的民主集中制的原则和制度科学化、定型化了。

二、新中国成立前后与社会主义建设时期民主集中制的丰富发展

1949年6月，毛泽东在《论人民民主专政》中指出，中国共产党建立的新中国是人民民主专政的共和国。当新中国建立了人民民主专政的社会主义国家后， 毛泽东进一步指出：“专政的制度不适用于人民内部。⋯⋯在人民内部是实行民主集中制。”由此，他把民主集中制作为人民民主专政“国体”中的一个重要部分。继把民主集中制引入政体之后，毛泽东又把民主集中制引入国体，极大地丰富了对国家体制的认识，也奠定了民主集中制是社会主义国家根本制度的地位。

1956年9月，刘少奇在党的八大指出：“必须在党的各级组织中无例外地贯彻执行党的集体领导原则和扩大党内民主。”这就是说，在社会主义国家执政党的条件下，发展民主集中制的重点在于贯彻执行集体领导和扩大党内民主。这些论述，开创了执政党发展民主集中制的新局面。正是在这个新局面下，八大党章把七大党章的“集中领导下的民主”改为“集中指导下的民主”，使集中与民主的关系由领导变为指导，更有利于党内民主的发展。八大党章把贯彻执行民主集中制的条件由七大党章的四条扩展为六条，大体上说，前三条体现了实行民主过程的要求，后三条体现了实行集中过程的要求。

党的八大为社会主义建设时期贯彻执行民主集中制开创了局面，但接踵而至的反右派斗争扩大化、“大跃进”和人民公社化运动以及庐山会议“反右倾” 斗争，打断了贯彻落实八大制定的民主集中制的前进步伐。党中央和毛泽东决心发扬民主、纠正错误。1962年1月至2月，党中央在北京召开扩大的中央工作会议即“七千人大会”。毛泽东要求：“不论党内党外，都要有充分的民主生活，就是说，都要认真实行民主集中制。”他深刻阐述了民主对于集中的重要性，“没有民主就没有集中。没有民主，不可能有正确的集中”，“集中制， 是建立在民主基础上的集中制。无产阶级的集中，是在广泛民主基础上的集中”。邓小平在讲话中强调：“民主集中制执行得不好，党是可以变质的，国家也是可以变质的，社会主义也是可以变质的。干部可以变质，个人也可以变质。” 他把民主集中制看成“是党和国家的最根本的制度⋯⋯关系我们党和国家前途命运的事情”。

虽然七千人大会反复强调了民主集中制的极端重要性，但无法改变已积累和形成的持续的“左”倾错误。由于民主集中制受到破坏，1966年发生了“文化大革命”。“文化大革命”又加剧破坏了民主集中制，1969年4月召开的党的九大，所通过的党章已不再像七大和八大的党章在总纲中阐述民主集中制的重要性，而是删除了相关论述。1976年10月，中国共产党粉碎了“四人帮”反党集团，结束了十年“文化大革命”的动乱和极“左”路线的横行，使民主集中制迎来新的转机。1977年8月召开的党的十一大，在党章的总纲部分恢复了对民主集中制的阐述。叶剑英在报告中还说明了民主集中制的具体内容和要求，使其恢复和达到了八大党章关于民主集中制的论述与规定的水平。

三、改革开放新时期与进入新时代后民主集中制的深化发展

1978年12月，党的十一届三中全会的召开，标志着中国进入改革开放新时期。在经历了“文化大革命”之后，邓小平痛定思痛，更感到民主集中制的重要性。他以深厚的理论学养和深邃的历史眼光，总结教训、开拓创新，为民主集中制增添了前所未有的新认识，推进了民主集中制的深化发展。邓小平针对“文化大革命”中民主集中制没有实行、离开民主讲集中的严重教训，明确地指出，“民主集中制的中心是民主”，贯彻执行民主集中制就必然要立足和围绕着民主这个中心。邓小平指出：“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党高度重视。”因此，必须加强民主集中制的制度建设。邓小平对科学认识民主集中制作出了认真的思考。1979年3月，他在《坚持四项基本原则》的讲话中提出，民主集中制是“民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合”。与以往历次党章的论述相比，邓小平的这个论述在于它为民主集中制的定义增加了“相结合”三个字，形成了关于民主集中制的完整的“20字”新定义，使民主集中制的两大过程有机地结合起来了，避免和克服了以往常常被孤立、被割裂的状况。

1989年，党的十三届四中全会选举江泽民为总书记。在推进改革开放和现代化建设的进程中，江泽民加强民主集中制建设，取得了新认识，提出了新见解。一是提出社会主义市场经济更需要民主集中制。江泽民明确指出：“在改革开放和发展社会主义市场经济的条件下，民主集中制不仅不能削弱，而且必须完善和发展。”坚持和健全民主集中制，是适应社会主义市场经济建立过程中，不断活跃党内政治生活的必然要求。二是提出民主集中制要建立一套科学的、具体的议事和决策机制。江泽民指出：“不断推进决策的科学化、民主化。按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，进一步完善党委内部的议事和决策机制。”江泽民总结归纳的民主集中制“十六字诀”，简洁且易于操作，成为全党的共识，后来被载入十六大通过的党章。三是提出“党内民主是党的生命”的著名命题，要求像珍惜和维护生命一样维护党内民主。这一命题的确立，体现了党在科学地认识“民主集中制必须牢固地建立在党内民主的基础上”达到了一个新的高度。2002年11月，胡锦涛在党的十六大当选总书记后，更加坚定地加强民主集中制建设。他提出了党的制度建设必须坚持“以民主集中制为核心”的理念。胡锦涛认为，党的制度建设是制度体系的建设， 在这样的制度体系建设中，需要以民主集中制为核心，因为它是根本的、关键的制度。为了把民主集中制这个核心制度建设好，胡锦涛提出，必须把与民主集中制密切相关的党内民主制度建设好，“健全党内民主制度体系”。这主要包括：保障党员主体地位，健全党员民主权利保障制度，推进党内民主决策制度建设，推进党内民主选举制度建设，积极稳妥推进党务公开，完善党内民主监督制度等。

2012年党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，从治国理政的现实要求出发，紧紧围绕党的建设新的伟大工程，阐述民主集中制的重大理论和实践问题，提出了许多的新观点、新论断、新要求。首先，习近平提出在治国理政中民主集中制是“党最大的制度优势”，“这项制度把充分发扬党内民主和正确实行集中有机结合起来，既可以最大限度激发全党创造活力，又可以统一全党思想和行动，有效防止和克服议而不决、决而不行的分散主义，是科学合理而又有效率的制度”。要“真正把民主集中制的优势变成我们党的政治优势、组织优势、制度优势、工作优势”。其次，习近平提出要把民主集中制贯彻到推进国家治理体系和治理能力现代化的全过程，要在人民代表大会制度中贯彻民主集中制原则，“民主集中制是中国国家组织形式和活动方式的基本原则”。人民政协也要贯彻民主集中制，“通过民主集中制的办法，广开言路， 博采众谋，动员大家一起来想、一起来干”。再次，习近平提出民主集中制“是保证党的创造力、凝聚力、战斗力”的有力武器，要使其成为激发党的创造力、始终保持党的团结统一的重要保障。最后，习近平指出，民主集中制贯彻执行得怎么样，关键看领导干部做得怎么样。他指出：“要健全和认真落实民主集中制的各项具体制度，促使全党同志按照民主集中制办事，促使各级领导干部特别是主要领导干部带头执行民主集中制。”

四、结语

中国共产党发展民主集中制经历了三个阶段，体现出六大特点。第一个阶段，民主集中制在党的创建与新民主主义革命时期的形成发展，其特点是：认同与确立、形成与锻铸。第二阶段，民主集中制在新中国成立与社会主义建设时期的丰富发展，其特点是：拓展与顿挫、恢复与转机。第三阶段，民主集中制在改革开放新时期与进入新时代后民主集中制的深化发展，其特点是：反思与开拓、深化与成熟。在一百年里，毛泽东、刘少奇、邓小平等老一辈无产阶级革命家以及江泽民、胡锦涛、习近平等党和国家领导人，都对民主集中制作出了重要的论述，不断深化着民主集中制的认识，把民主集中制推向成熟。

一百年来，中国共产党对民主集中制作出了十个重大创新。一是中国共产党为民主集中制作出科学定义并完整地规定了民主集中制的原则，而在苏共和其他共产党的党章中，从来没有对民主集中制作过定义式的解释。在1990年苏共二十八大通过的党章，甚至取消了关于民主集中制原则的具体规定。二是中国共产党不但把民主集中制作为党的组织原则和制度，而且作为政体形式，作为国体的重要部分。同时，民主集中制也是其他一切社会组织、经济组织必须遵循的制度。这在更大的范围扩展了列宁关于民主集中制与国家政权和经济管理有关系、都应该实行的思想。三是中国共产党阐明民主集中制是党和国家的根本制度、核心制度，它关系到党和国家的前途命运，关系到党和国家、干部个人会不会变质，而不仅是一项简单的工作制度和领导制度规定。在其他社会主义国家，民主集中制还从来没有获得这么高的地位。四是中国共产党把民主集中制与群众路线相联系，从马克思主义认识论和历史唯物主义原理的高度认识民主集中制，使其成为共产党人的世界观、方法论和政治立场，而绝不仅仅是工作态度和方法问题。五是中国共产党阐明了民主集中制的中心是民主，党内民主是党的生命，而苏共在认识和对待民主和集中关系的问题上，历来强调以集中为中心。实践证明，在民主集中制的运行中，只有把民主当作生命来看待，以民主为中心，才能更好地实现民主基础上的集中，达到民主的根本目的。六是中国共产党阐明民主集中制是民主过程和集中过程不断相结合的一个制度，而苏共始终主张民主集中制分为两个制度，是由集中制和民主制构成的。七是中国共产党创新性地提出了党委会议事和决策机制“十六字”方针，使贯彻落实民主集中制有了具体的、简便易行的操作程序。八是中国共产党阐明民主集中制执行的好坏，关键在于领导干部、高级干部，领导干部、高级干部必须以身作则，带好头、做表率。九是中国共产党阐明要把民主集中制建设好， 制度最重要，必须走制度建设的道路，完善民主集中制的各项制度，形成制度体系，也要用制度加强对民主集中制执行情况的监督。十是中国共产党阐明了民主集中制是党的最大的制度优势，是科学的、合理的、有效率的制度。

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中国共产党民主集中制建设的百年历程及主要经验

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马克思主义政党的一个伟大创造就是提出并践行民主集中制原则。马克思、恩格斯已初步提出了民主集中制的基本思想。根据列宁的意见，民主集中制原则1906年被写入俄国社会民主工党的党章。1920年7月，列宁为共产国际起草的文件将坚持民主集中制原则作为各国无产阶级政党加入共产国际的必备条件。[1]总结中国共产党成立百年以来加强民主集中制建设的宝贵经验，揭示民主集中制发展的内在逻辑及其基本规律，对新时代全面加强党的民主集中制建设、把党建设得更加坚强有力以及实现国家治理现代化，具有重要现实意义。

一、新民主主义革命时期民主集中制建设的初步探索

（一）将民主集中制确立为党的组织原则和决策过程的原则

民主集中制首次被正式写入中国共产党章程是在党的五大。1928年，中共六大党章首次明确规定民主集中制是党的组织原则。为了维护全党的统一，毛泽东在党的六届六中全会上首次提出了“四个服从”。这“四个服从”作为民主集中制的基本条件被写入中共七大党章。

在新民主主义革命时期，党还把民主集中制从党的组织原则发展成党内决策和领导方法，发展成党内决策过程的一般原则。民主集中制作为党内决策过程的原则和决策方法，在党委制中具体体现为毛泽东所说的“集体领导和个人负责，二者不可偏废”，一切重要问题“均须交委员会讨论，由到会委员充分发表意见，做出明确决定，然后分别执行”。

（二）从马克思主义认识论和群众路线的高度认识民主集中制

1943年6月，毛泽东指出：“在我党的—切实际工作中，凡属正确的领导， 必须是从群众中来，到群众中去。”[3]将群众的意见集中起来，再到群众中坚持下去，这就是马克思主义的认识论。这就明确了民主集中制的哲学和政治依据，将民主集中制上升到马克思主义哲学和群众路线的高度去认识。“从群众中来”就是发扬民主、集中群众智慧的过程；“到群众中去”就是贯彻执行正确意见的过程。1945年5月，刘少奇在党的七大上所作的修改党章的报告中指出， 党内民主集中制“反映党内的群众路线”。[4]可以说，民主集中制是对党的群众路线的创造性运用。

（三）从民主与集中辩证关系的角度初步揭示了民主集中制的内涵

建党初期的党章一般将民主集中制原则分为民主原则、集中原则两个方面。但由于认识上的偏差，在实践中党内对“集中”的一面强调更多，对“民主” 的一面不够重视，呈现出“强集中”“弱民主”的特征，其突出表现为1926年底党中央主要负责人的家长制作风以及后来王明等人对民主集中制的严重破坏。

1935年1月召开的遵义会议成为党实行民主集中制的典范。从那时开始，一直到抗日战争时期和解放战争时期，党中央都坚持“实行民主集中制，党内民主生活比较正常”。[5]这与党中央对民主集中制的正确认识是分不开的。

1937年10月，毛泽东指出：民主集中制“将民主和集中两个似乎相冲突的东西，在一定形式上统一起来”。[6]1941年11月，刘少奇还明确分析了民主与集中的辩证统一关系：“民主与集中是统一的。没有民主就没有集中，同时， 没有集中也就不能有民主。”[7]1945年6月，中共七大党章将“民主的集中制” 的内涵表述为“在民主基础上的集中和在集中领导下的民主”。

二、社会主义革命和建设时期民主集中制建设在曲折中前进

（一）将民主集中制定位为党和国家最根本的制度

1954年9月，第一届全国人大通过的《中华人民共和国宪法》通过法定程序将民主集中制作为人大等国家机关的组织原则。民主集中制这一政体还与无产阶级专政这一国体关系密切。1962年，毛泽东进一步指出：“没有民主集中制， 无产阶级专政不可能巩固。”这就将民主集中制上升到政体和国体的高度来认识。这就意味着，如果没有民主集中制，不仅人民代表大会制度这一政体无法正常有效运转，无产阶级专政或人民民主专政也不能巩固。民主集中制既是党最根本的制度和组织原则，又是以人民代表大会为核心的国家机构的最根本的制度和组织原则，它将党和国家有效组织起来。

（二）民主集中制是民主与集中的统一、自由和纪律的统一

1956年9月，中共八大党章对民主集中制的内涵有了新的解读：“在民主基础上的集中和在集中指导下的民主”，将中共七大党章中“集中领导下的民主” 改为“集中指导下的民主”。“指导”与“领导”相比，既突出了“集中”的柔性化特色，又反映了民主的本质要求。1957年2月，毛泽东进一步丰富了民主集中制的内涵：“民主和集中的统一，自由和纪律的统一，就是我们的民主集中制。”同年7月，毛泽东提出的“六有”政治局面成为党的民主集中制建设所要实现的目标。

（三）党的民主集中制建设在实践中的曲折反复

从1949年到党的八大召开，党中央对民主集中制贯彻执行得比较好，党内民主风气也比较浓厚。1956年中共八大党章提出，“党必须采取有效的办法发扬党内民主”，鼓励各方面的积极性和创造性。但1957年以后，党内一言堂、个人决定重大问题等家长制现象不断滋长。1962年1月召开的“七千人大会”有过一次纠偏的努力，民主集中制成为这次会议的中心议题。毛泽东指出：“没有民主，不可能有正确的集中，因为大家意见分歧，没有统一的认识，集中制就建立不起来。”虽然毛泽东、刘少奇、邓小平等同志都突出强调了发扬党内民主的意义，但大会的重点却是对地方的分散主义进行批评。在这种背景之下， 大会更多强调的还是党中央的集中统一。此后，党内民主在实践中并没有得到应有的重视，民主集中制原则也没有得到真正贯彻执行。十年“文化大革命” 更是严重破坏了民主（如个人决定重大问题），也严重破坏了集中（如“大民主”）。

三、改革开放和社会主义现代化建设新时期民主集中制的恢复与完善

（一）从民主与集中相结合辩证认识民主集中制的内涵

1979年3月，邓小平指出：“我们实行的是民主集中制，这就是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合。”这与中共八大党章相比，突出强调了民主与集中的“相结合”，也就是说，不能割裂民主与集中二者的关系。1980年8 月，邓小平在《党和国家领导制度的改革》讲话中坚决反对党内存在的权力过分集中现象、家长制现象。他主张从中央到地方都要实行集体领导，扩大党内民主，调动各方积极性。针对一些地方在社会主义市场经济条件下“各自为政” “有令不行，有禁不止”等问题，1988年9月，邓小平又提出“中央要有权威”。在江泽民提出“党内民主是党的生命”之后，2009年9月，党的十七届四中全会又提出“党内民主是党的生命，集中统一是党的力量保证”。换言之，贯彻民主集中制既要发扬党内民主，又要保证党的集中统一，民主与集中不可偏废。此外，党的十四届四中全会还分别界定了“民主”和“集中”各自的准确含义， 进一步丰富了党对民主集中制内涵的认识。

（二）从利益关系出发揭示了民主集中制的本质

民主制度的构建与变迁“以权力与权利关系演化为主线”。民主集中制既规范了党组织的权力关系、党政之间的权力关系，也规范着党员的权利和利益关系。邓小平从唯物史观出发揭示了民主集中制的本质——个人利益和集体利益、局部利益和整体利益、暂时利益和长远利益的辩证统一关系。“民主和集中的关系，权利和义务的关系，归根到底，就是以上所说的各种利益的相互关系在政治上和法律上的表现”。这就使民主集中制这一看似抽象的组织原则建立在具体的利益之上。在社会主义市场经济条件下，如何才能统筹兼顾、协调中央和各地方利益？显然，坚持民主集中制原则既能统筹兼顾人民各方面的利益诉求，又能集中人民利益，考虑其整体利益、长远利益。

（三）民主集中制建设以法律化、制度化为基本取向

1980年8月，邓小平在反思“文化大革命”教训时指出，“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”。[24]1994年9月，党的十七届四中全会明确提出：“民主集中制是在民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合的制度。”[25]这就将民主集中制由一种“原则”上升为一种“制度规范”。邓小平还提出，要把“民主和法制”结合起来，[26]以健全的法制来保障民主集中制。改革开放之初，党中央和地方恢复了党委集体领导制度， 恢复了党代会制度、党内选举制度和党内监督制度等。江泽民还明确提出，“按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，完善党委内部的议事和决策机制”。[27]这“十六字”党委决策原则在十六大党章中被列入民主集中制基本原则之中。2011年7月，胡锦涛指出，要“以民主集中制为核心”推进党的制度建设。[28]党中央在实践中进一步完善了党代会制度和党内选举制度， 完善党内民主决策机制。总之，改革开放新时期党中央贯彻民主集中制的一个显著特点就是通过制度、法律保障民主，规范集中，而不是取决于主要领导者个人素质的高低以及民主作风的好坏。

四、中国特色社会主义新时代民主集中制建设的全面推进

（一）从国家治理现代化的高度认识民主集中制在党和国家制度中的优势

习近平不仅创造性提出了民主集中制是中国共产党“最大的制度优势”的科学论断，还将民主集中制的制度优势提升到国家治理层面，发展为国家制度的“巨大优势”。2019年9月，习近平在十九届中央政治局第十七次集体学习时指出：我国国家制度和法律制度在实践中显示的巨大优势有四个方面最为重要， 其中就包括“实行民主集中制的优势”。[29]这就凸显了民主集中制在国家治理中的战略地位。

习近平认为，坚决执行民主集中制具有决策高效、执行力强、维护党的团结和统一等独特优势。从党内来看，民主集中制“把充分发扬党内民主和正确实行集中有机结合起来，既可以最大限度激发全党创造活力，又可以统一全党思想和行动，有效防止和克服议而不决、决而不行的分散主义，是科学合理而又有效率的制度”。民主集中制既能调动中央、地方两个积极性和全体党员的积极性，又能发挥集中统一领导、决策高效、执行有力的优势。从党政关系上看，民主集中制将党和国家机构有效组织起来，党和各国家机关合理分工、密切协作，可以最大限度地发挥“党政合力”作用。此外，坚持民主集中制还具有团结全党、全国人民的优势。

（二）新时代全面推动民主集中制的法治化、制度化、规范化和程序化

民主集中制毕竟是原则性规定和根本性制度，还必须将其具体化、机制化， 并建立党内监督问责等保障性制度，才能将民主集中制原则落实。2013年6月， 习近平在全国组织会议上明确指出：“要健全和认真落实民主集中制的各项具体制度。”同年11月发布的《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017 年）》提出，以民主集中制为核心，着力构建党内民主制度体系，切实推动民主集中制具体化、程序化，真正把民主集中制重大原则落到实处。党内各项民主制度的建立，实质上都是民主集中制原则的具体化及其在党内生活中的运用。2016年12月，《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》指出，党内法规制度体系要“以党章为根本，以民主集中制为核心”。民主集中制是贯穿于党内所有法规制度之中的主线，其原则和精神要体现在党内所有法规制度制定过程中。

党的十八大以来，党中央建立了以民主集中制为核心的党内民主制度体系， 主要包括党代会制度、选举制度、党委制度、监督问责制度等，同时还不断创新民主集中制的运行体制和机制。在党内选举制度方面，修订了中国共产党地方组织、基层组织等选举工作条例；在党委（党组）制度方面，完善中央政治局常委会这一集体领导制度，同时确立了党中央领导核心机制，完善“一个核心”（党中央）“五个党组”（全国人大、国务院等党组）的中央党政领导体制，修订了党的中央委员会、地方党委、党组等工作条例；在党内监督问责制度方面，修订了党内监督、问责、纪律处分等条例，习近平还提出，“对贯彻执行民主集中制不力、发生重大偏差和失误的班子和个人，要追究责任”。

五、百年来中国共产党加强民主集中制建设的主要经验

民主集中制包含着“中国共产党立党执政与治国理政的逻辑统一”。百年来，正是坚持民主集中制原则，保证了党始终成为坚强有力的领导核心。在民主集中制建设的百年历程中积累了丰富的经验，主要包括以下三个方面。

（一）在推进国家治理现代化过程中必须始终贯彻执行民主集中制

在一个国家的治理体系中，政治制度处于关键环节。以民主集中制为核心的政治制度是国家治理体系中最根本的制度。民主集中制既是党的核心制度， 也是中国模式最核心的制度，“能有效地、合宜地将这个国家组织起来”。一些西方国家极力歪曲、否定甚至污名化中国共产党民主集中制，也从反面印证了民主集中制在中国政治制度中的战略地位。

民主集中制在国家治理中的战略地位决定了：民主集中制执行的好坏关系到党的长治久安和国家的前途命运。正如邓小平所说：“民主集中制执行得不好，党是可以变质的，国家也是可以变质的，社会主义也是可以变质的。”习近平总结了苏共放弃民主集中制导致亡党亡国的惨痛教训。他指出：苏联解体前，在所谓“公开性”“民主化”的口号下，“苏共放弃了民主集中制原则， 允许党员公开发表与组织决议不同的意见，实行所谓各级党组织自治原则”， 最后苏共就轰然倒塌了。在某种程度上说苏共亡党正是背离民主集中制原则的结果。中国共产党百年发展历程也证明了：什么时候党坚决执行民主集中制， 党就充满活力，党的事业就会兴旺发达；什么时候放弃、破坏民主集中制，党的事业就会遭遇挫折。

（二）贯彻执行民主集中制的关键是把握好民主与集中的动态平衡

在贯彻执行民主集中制的过程中，党必须处理好民主与集中的关系。由于对民主集中制的认识存在偏差，党的历史上交替出现过片面强调集中不讲民主的家长制现象、片面强调民主不讲集中的分散主义或极端民主化倾向。

1926年底党内一度形成了家长制统治。1927年以后，作为对家长制的惩罚和反动，一些地方党组织“由家长制转变后倾向于极端民主主义”。[38]后来， 又走向了另一个极端——王明等人在中央实行的家长制。“文化大革命”时期家长制和“大民主”交织在一起更是给党带来了巨大灾难。而改革开放时期一些地方却出现了分散主义问题。

执行民主集中制不能割裂民主与集中二者关系，片面强调其中某一个方面。同时，从唯物辩证法的观点看，民主与集中的关系是动态变化的，要辩证掌握好民主与集中之间的“度”，保持二者之间的平衡，“所谓动态平衡，是指根据党和国家形势任务的需要，某些时候强调民主多一些，某些时候强调集中多一些，同时注意防止出现大的失衡”。那么，在什么时候强调集中多一些、在什么时候强调民主多一些？1937年5月，毛泽东指出：“在反动和内战时期，集中制表现得多一些。在新时期，集中制应该密切联系于民主制。用民主制的实行，发挥全党的积极性。”新时代，也面临“发扬民主不够”“正确集中不够” 两大问题。因此，必须充分发扬党内民主，必须实现正确的集中。

（三）维护党中央权威和集中统一领导是贯彻民主集中制的必然要求

作为党章规定的民主集中制的基本原则之一，“四个服从”中“最重要的就是全党服从中央”。[42]这决定了全党必须维护党中央权威和集中统一领导。为什么必须有党中央的集中统一领导？2015年12月，习近平指出：“我们党是高度集中统一的马克思主义政党，思想的统一、政治上的团结、行动上的一致是党的事业不断发展壮大的根本所在”。[43]坚决维护党中央的领导权威，是中国共产党人的共识。党中央是全党的大脑和中枢，“党中央必须有定于一尊、一锤定音的权威”。[44]为什么必须有强有力的中央权威？2017年2月，习近平对此作出了明确回答：“只有党中央有权威，才能把全党牢固凝聚起来，进而把全国各族人民紧密团结起来，形成万众一心、无坚不摧的磅礴力量。”[45] 反之，如果党中央没有权威，党就会变成一盘散沙。

新时代贯彻民主集中制最根本的要求就是坚决做到“两个维护”。可以说， “两个维护”是新时代党中央对民主集中制的创造性运用。

作为民主集中制的顶层设计，“两个维护”的提出具有其内在逻辑：民主集中制→“四个服从”最根本的是“全党服从中央”→维护党中央权威和集中统一领导→“两个维护”。党的十八大以来，党中央将“两个维护”作为党最重要的政治纪律和政治规矩，确定为加强党的政治建设的首要任务。站在新的历史起点上，民主集中制的具体制度、运行机制还会在实践中不断改革创新， 在推动国家治理体系和治理能力现代化中发挥出更大的优势。

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