对我老秘网市村庄规划建设情况的调查与思考

新村庄是农民享受现代文明的集中居住场所，是社会主义新农村建设的重点内容。近年来，我老秘网市按照中央的总体部署，以新村庄规划建设为载体，积极创新机制，全面改善农民居住环境。本文对近五年来我老秘网市村庄规划建设工作情况作了一个全面系统调查和总结，对今后工作开展提出了一些建设性意见。

一、当前村庄规划建设基本情况

自2005年省委、省政府召开的全省城乡建设工作会议以来，我老秘网市坚持以规划为引领，创新机制，激活要素，聚集财力，统筹推进，全面加快村庄规划建设工作，城乡面貌焕然一新，取得了显著的成效。

（一）村庄规划实现全覆盖。从2005年开始，我老秘网市系统组织编制了全市镇村布局规划，于2006年通过省建设厅组织的专家论证，全面完成了村镇布局规划。从2007年起，我老秘网市按照村镇布局规划，开始组织编制了村庄建设规划，两年共完成1103个“三类村庄”规划，3931个平面布局规划，实现村庄建设规划全覆盖。

（二）农民变市民速度加快。2005年，我老秘网市城镇化率为37%，到2010年城镇化率提高到45%，平均每年增长1.6%，即每年近8.6万农民进入城镇。随着中心城市、县城、重点中心镇及园区的快速发展，城镇建成区面积也不断扩大，周边自然村庄也逐步融入城镇，实现了农民变市民。据不完全统计，5年共有983个自然村庄被撤并入城镇，通过改造建成一大批住宅小区和新型农民公寓。

（三）农民集中居住程度明显提高。2005年，我老秘网市共有零散自然村庄45864个，平均每个自然村庄不到74人，村庄总建设用地791.34平方公里，人均建设用地235.7平方米。按照村镇布局5034个农民集中居住点规划，人均建设用地96.7平方米，可节约建设用地69万亩。结合城乡用地挂钩、“万顷良田”工程及重大工程项目征地拆迁安置，农民集中居住点建设得到有效推进。五年来共撤并6123个自然村庄，撤并率达13.3%；共整治各类大庄台2129个，启动农民集中居住点1545个，进点建设13789户，新建农房255.02万平方米，建成上规模、有特色的农民集中居住点497个。据不完全统计，5034个规划保留点平均315人，集中度达37.9%。

（四）农村各类设施配套显著改善。通过市、县、乡、村、农民五级互动，农民集中居住点各类设施建设筹措资金17.25亿元，铺设道路1783公里，下水道2390公里，新增绿地面积45.3万平方米；96％行政村通上自来水，达到国家饮用水安全卫生标准；85%的行政村拥有健身场所；城乡道路灰黑路面通达率100%；客运班车通达所有符合条件的行政村和建成的农民集中居住点。

（五）集中居住点新进农民幸福指数提高。五年来，共创成省级康居示范村13个，市级康居示范村101个，省级环境整治村106个，市级环境整治村869个。5034个规划保留点，特别是497个上规模、有特色的农民集中居住点，基本完成内外道路、路灯、自来水、排水、垃圾收运等基础设施配套，初步建成活动中心、绿化健身广场、医疗卫生、图书阅览、幼儿园等公共服务设施。



二、我老秘网市推进村庄规划建设的主要做法

五年来，我老秘网市在村庄规划建设管理机制体制上，作了大胆而有益地改革创新。

（一）强化组织领导，明确责任主体。自2005年以来，先后出台了《关于加快推进村庄规划建设整治工作的通知》、《关于开展全市村庄规划建设整治试点的通知》等规范性文件，成立了村镇规划建设领导小组，在市规划局增设村镇规划建设管理职能处室，坚持每年召开一次全市村镇规划建设现场会，签订目标责任状，建立严格的考核奖惩制度，把村庄规划建设工作切实摆上了各级党政部门的重要议事日程。

（二）坚持城乡统筹，理清工作思路。按照统筹城乡互动发展的要求，形成了适合我老秘网市市情的工作思路。一是坚持“一个引领”。以科学规划为引领，统筹考虑当前实际和长远目标，发挥规划的前瞻性和实用性。二是遵循“两个规律”。遵循城镇化发展规律和市场化运作规律，坚持把“农村产业化、农村现代化、农村城镇化、城乡一体化”作为基本发展目标，把村镇建设与发展现代农业密切结合起来，以产业发展推动村镇规划建设，并充分运用市场调节机制，着力解决好资金、土地等制约因素，加快村镇规划建设进程。三是依托“四个载体”。即充分依托中心城市和县城、依托重点中心镇和特色小城镇、依托普通乡镇、依托重点中心村进行规划建设。充分发挥四大载体的辐射带动作用，逐步形成产业发展、人口集聚、市场扩大的良性机制，不断提高村镇规划建设水平。

（三）拓展投资模式，加快建设步伐。创新破解筹融资难题，通过“五个一点”的办法筹措资金，即向上争取一点、市场融资一点、集体拿出一点、财政扶持一点、规费减免一点。同时探索建立“资源换资本、资本换空间、空间换发展”的城乡互动机制，加快城乡挂钩和万顷良田建设工作，让城市投资公司与乡镇互动发展。如市生态新城与刘老庄合作推进村庄整治建设，支持刘老庄1.2亿元建设资金。

（四）坚持因地制宜，分类示范推进。针对农村发展实际情况和难易程度，遵循农民自愿原则，将村庄分为四种类型推进。一是大力推进城市、县城、重点中心镇等周边村庄与城镇的融合，涌现了盱眙县淮河新村，洪泽县淮宝二村、三村等49个先进村庄典型。二是积极推进高等级公路、省道、铁路等沿线的村庄，结合重点项目拆迁安置，加快规模村庄建设，涌现了金湖县楼庄村、淮阴区桂塘村等42个规模村庄典型。三是示范推进远离城镇，且楼房率低于45%的偏远行政村，加快公共基础设施配套，涌现了如涟水县嵇陆村、红窑村、楚州区蒋桥村，淮阴区洪北村等69个示范村庄典型。四是稳妥推进楼房率高、楼房质量好且远离城镇的行政村，加强基础设施完善，涌现了楚州区黄桥村、涟水县码头村等41个试点村庄典型。

（五）尊重地方文化，建设特色农村。我老秘网市市域面积1万多平方公里，地势西高东低，以平原为主，西南部为丘陵，境内河湖交错，水网纵横，人文资源丰富。充分利用这些优越的自然资源和人文优势，大力挖掘村庄的特色和底蕴，着力构建具有地域特色的现代农村。一是重点打造众多具有江淮平原水乡特色的新型村庄；二是精心建设具有浓郁山区特色的丘陵山庄；三是积极营造具有苏北平原特色的风情农庄；四是大力提升具有深厚文化底蕴的历史名村。

（六）用好帮扶政策，合力推动建设。近几年，省委、省政府对苏北制订了较多的帮扶政策，向苏北倾斜，如省住建厅的村庄整治、农村生活污水处理、垃圾转运站等，我老秘网市每年都获得近1000万元支持资金。省国土厅的城乡挂钩、“万顷良田”工程等资金都优先投向苏北。我老秘网市也制定配套政策，建立了建设基金管理制度，规定每年市级财政投入2500万元的村镇建设资金。这些资金的统筹使用，对我老秘网市的新农村建设产生了巨大的推动作用。

三、村庄规划建设存在的主要问题

村庄规划建设是一个复杂的社会系统工程，涉及到土地、规划、建设、水利、交通、城管等部门，在村庄规划建设过程中，发现了一些涉及土地政策、农民基本生活保障、启动建设资金来源等瓶颈问题，主要有：

（一）土地管理政策严，限制了城乡资源的有效整合。由于30年分田到户式的联产承包责任制，农村集体土地资源难以流转，更难以转化为资本。从而导致：一是土地调整难。在推进集中居住时，涉及到农民承包田，户与户之间调地难，特别是涉及到村与村、组与组、镇与镇之间调地更难。二是土地流转难。由于不同农户利益目标不一致，实施较大规模的土地流转等集中连片的农业产业结构调整难。三是土地捆绑了农民。现在农村土地政策，束缚了农民。对农民来讲，农地具有社会保障和就业功能，绝大多数农民把土地视为命根子，在没有妥善解决农民进城社会保障等问题前，农民绝不敢轻易离开土地，即使在城里取得了很好的就业，仍把承包地看成是“活命田”和就业“保险田”，宁可低层次粗放经营，也不愿将土地转让出去。

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四、进一步推进村庄规划建设的对策建议

城市化是人类演化进程的发展趋势，是社会经济发展的重要推动力，因此推进人口城市化是我老秘网市社会经济发展的必然选择，也是进一步推进村庄规划建设的工作目标。具体建议如下：

（一）坚持自愿原则，大力吸引农民进城。充分调动农民积极性，尊重农民意愿和选择，支持农民进城生活创业，享受现代城市文明。建议加快研究制定积极良性互动的城镇化发展和新村庄建设的政策制度，从土地、宅基地、户籍改革、社会保障、教育医院等多方面综合统筹考虑。通过两三年的努力，先行解决已进城但在农村有宅基地农民的遗留问题。然后再详细制定政策，建立保障体系，增加就业机会，加大教育培训，分步有序推进百万农民进城生活。如，对于拆除老屋、退还宅基地并复垦成耕地的，进入城镇居住的农民给予政策优惠和资金补助；特别是对于农村进城上学的大学生、军人等，具备在城市就业，不愿意回乡居住的产业工人，要建立引导机制，使他们脱身进入城镇；对于具备进城入镇条件，但不愿意在城镇永久居住的，应建立激励制度，使他们改变想法进入城镇。

（二）加快改革创新，积极探索投入新机制。进一步加大对农民集中区村庄规划建设的扶持力度，将各类相关涉农政策资金进行有效整合，集中财力办大事，放大资金的引导效应。建议可借鉴重庆的“地票”交易制度，积极争取国家或省政策支持，出台鼓励社会资本参与新农村建设的相关政策，允许农民集中居住点拿出一些地块上市经营，用于各类设施配套，破解建设资金投入难题。

（三）加大扶持力度，聚焦示范村庄建设。加快农民进城的同时，要有选择地加快扶持地区的农村生活和生产条件的改善。建议建立示范村庄投资基金制度，培育一批新农村建设主力军。在引导农民进城入镇时，制订相关政策吸引一些有能力的企业或能人大户，发展现代高效规模农业，实现产业化经营，繁荣农村经济。农民集中居住点启动建设时，涉及到基本农田调整，出台相关政策，先预留一定的用地周转指标。

（四）破解土地瓶颈，统筹城乡社会保障。坚持集约节约用地，大力推进城乡土地挂钩和万顷良田工程，全面推进农业产业化经营。积极争取土地流转国家示范政策，将土地资源化为土地资本，有效推进土地集约利用和农业产业化、规模化、高效化经营。大力推进城乡户籍制度改革，统一城乡户籍政策，加大农村人口就业培训，建立健全统筹城乡的就业、教育、医疗、养老、住房等社会保障政策，促进农村人口依法有序进入各级城镇。作者：陈忠竹  张洪霖

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城市化是人类演化进程的发展趋势，是社会经济发展的重要推动力，因此推进人口城市化是我老秘网市社会经济发展的必然选择，也是进一步推进村庄规划建设的工作目标。具体建议如下：

建房审批难，审批环节多，时间长。一是农民建房的正常审批程序，从村民个人提出申请，村组召开村民（村民代表）大会通过后，由行政村签署意见送到乡镇国土分局、国土所，乡镇国土分局、国土所现场勘察后符合建房条件的再由乡镇政府审查后送到县国土局审核，县国土局审核后报县政府审批；二是而占用耕地的报批方式单一，各区县国土资源局不能一宗一报，而是按乡镇汇总后，以批次的形式向市人民政府申报，还受农村个人建房用地指标分配和占补平衡补充耕地指标的约束，其时间跨度比较长，许多农民耐不住长时间的等待，便先行建房，造成“未批先占”现象的发生。

现在柑橘老化品种多，已有面积是不是可以调整搞药材、搞油茶，同时，茶叶产业市场需求到底怎么样，饱和度如何，要广泛征求意见，看看专业机构怎么测算。这里要表扬统计局，每次都认真测算，他们和全国、全省的测算方法是联系到一起的，不是凭自我感觉，是有科学的测算标准，我们要全面考虑这些因素。在广泛征求意见之外，集中各方智慧是我们编制规划的基础，各部门都要做好这个基本功，了解规划的基本和要件，规划的要素有哪些，要抓哪些，一把手要亲自过问。