新形势下行政复议和行政应诉工作的思考

党的十八届四中全会审议通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，其中，明确将行政复议定位为与诉讼并列的一种重要纠纷化解机制。2014年11月1日，十二届全国人大常委会第十一次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改<中华人民共和国行政诉讼法>的决定》（以下简称“《行政诉讼法修正案》”），于2015 年5月1 日起正式实施。新《行政诉讼法》实施后，行政复议与行政诉讼的衔接将发生根本性的变化，行政复议和行政应诉工作也面临新的机遇和挑战。

一、十八届四中全会《决定》和《行政诉讼法修正案》对复议、应诉工作的影响

总体而言，新《行政诉讼法》与十八届四中全会《决定》中“健全行政机关依法出庭应诉、支持法院受理行政案件、尊重并执行法院生效裁判的制度”、“完善行政诉讼体制机制，合理调整行政诉讼案件管辖制度，切实解决行政诉讼立案难、审理难、执行难等突出问题”、“改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制”等宏观设计相呼应，扩大了法院受理行政诉讼案件的范围，在加重行政机关应诉和执行的法律责任方面有一些硬性的规定，这首先要求各级行政机关要切实规范执法行为、进一步提高依法行政的水平，确保各类行政行为都能够经受司法的审查、法律的检验的同时，更要求行政机关应当积极地配合、支持人民法院行使审判权、严格执行司法判决。具体而言，行政复议和行政应诉工作面临以下变化：

（一）应诉案件数量和工作量大幅度增加

首先是复议机关的应诉案件数量大幅度增加。新法规定经复议维持的案件，复议机关将和原行政行为的行政机关作为共同被告参加应诉，这将造成行政复议机关应诉案件数量剧增。以莱西市为例，2014年全年收到行政复议申请44件，2015年全年收到行政复议申请77件，比同期增加33件。主要原因是公安交警部门受案数量比往年同期增加所致。其次是复议机关在应诉案件中的工作量将增加。复议机关作为维持案件的共同被告，为提高应诉质量，减少败诉风险，客观上需要委派熟悉案情的复议案件经办人出庭应诉，导致复议机关应诉工作量增加。另外，复议案件涉及多个部门，共8个。其中，公安部门（包括公安派出所、公安交警大队）55件，占案件总数的71.5%；人社部门11件，占案件总数的14.3%；综合行政执法部门4件，占案件总数的5%；国土资源部门2件，占案件总数的2.5%；卫计部门2件，占案件总数的2.5%；安监部门1件，占案件总数的1.4%；房管部门1件，占案件总数的1.4%；物价部门1件，占案件总数的1.4%。

（二）对应诉参加人员和应诉规范化要求提高

其一，新法要求行政机关的出庭应诉人员为本机关负责人或者负责人所委托的本机关相应工作人员，而目前实践中，被诉行政机关仅委托律师出庭应诉的做法比较普遍，新法实施后被诉行政机关至少应保证有本机关工作人员出庭应诉。其二，新法规定了更为详尽的证据规则、改革审理方式，对证据和庭审规范化提出更高要求，规定机关负责人应当出庭应诉。客观上要求应诉部门工作人员更细致全面的开展应诉前的准备工作，并向出庭应诉的机关负责人报告基本案情和存在风险，应诉的工作量加大。

（三）行政诉讼败诉案件将增加

第一，新法第十八条第二款规定，“经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件”，其立法精神的核心为司法的去地方化、去行政化干预，该规定若实施，法官判案将较少考虑对地方发展和稳定的影响，可能会导致败诉案件增加。第二，对新增案件类型的司法审查，可能会由于审查标准和执法实践的差异、对法律的不同理解等因素，导致败诉，例如：侵犯经营自主权或农村土地承包经营权及农村土地经营权、排除或限制竞争的行政权力滥用、行政给付（包括抚恤金、最低生活保障、社会保险待遇）、政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等行政契约，法律法规的规定还存在很多模糊地带，容易产生不同的理解。

（四）对行政机关负责人出庭应诉提出更高的要求

行政机关负责人出庭应诉制度是提高法行政能力的有效手段，有助于形成行政与司法的良性互动；有助于负责人在出庭应诉过程中提高法治意识，培养尊重法律、严格执法的观念；有利于行政机关改进工作，提高依法行政的水平；有利于树立行政机关接受监督、模范守法、认真负责的良好形象。早在2010 年，《国务院关于加强法治政府建设的意见》(国发〔2010〕33 号)就提出“对重大行政诉讼案件，行政机关负责人要主动出庭应诉”的要求，根据上述要求，全国有很多城市都已建立行政首长出庭应诉机制。新法将此项制度上升到法律层面，明确规定“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭”，对负责人出庭应诉提出了更高的要求：首先，适用对象更广泛。按照新法规定，出庭应诉的行政机关负责人不仅包括市、区两级的工作部门和直属机构的负责人，而且包括市、区两级政府的负责人。其次，出庭次数的要求更高。按照新法规定，行政机关负责人出庭应诉应成为常态，不能出庭是例外；且机关负责人出庭应诉的行政诉讼案件不限于第一审的案件。再次，增加了相关的法律责任。新法规定，法院对被告无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以予以公告，并向监察机关或者上一级行政机关提出依法给予其主要负责人或者直接责任人员处分的司法建议。

（五）推动复议机关提高化解行政争议的能力

首先，行政复议制度的定位在客观上要求复议机关积极化解争议。按照十八届四中全会《决定》对行政复议的定位，以及新法将复议机关作为共同被告的规定，反映了国家层面对行政复议的定位是内部纠纷解决机制。而且新法的制度设计客观上将推动复议机关积极履行监督职责，要求复议机关改变复议决定维持率高的状态，为申请人提供实效性行政救济。其次，对行政行为监督力度加大将促使行政争议在内部解决。新法的核心指导思想是畅通诉讼渠道，保障法院依法独立行使审判权，维护司法公正、权威。在实现这一立法目的的同时，必然将导致行政权力面临更有力的监督。为了避免行政行为进入司法审查程序，减少败诉风险，复议机关更有动力推动行政争议在内部解决。申请人达到目的，再诉到法院的行政案件数量也可能会减少。再次，行政争议解决法律化要求行政复议成为解决行政争议的主渠道。目前信访、行政诉讼和复议是解决行政纠纷的三种主要方式。实践中大量的行政争议通过信访解决。数据显示，每年行政纠纷引发的信访数量高达400 万至600 万件，而通过行政诉讼解决的只有十几万件。十八届三中全会提出要实现国家治理体系现代化，四中全会提出要建设法治国家，行政纠纷解决从传统的“有事找上级”的信访模式转为依法解决，已是大势所趋。行政复议和诉讼是行政纠纷解决途径法律化的代表。而复议相较于诉讼，具有便捷快速、成本低廉以及协调有力等优势，必将成为解决行政争议的主渠道。