当前乡镇政府管理面临的问题和对策

当前乡镇政府管理面临的问题和对策

      乡镇一级政府作为最接近群众的一级政府，是服务群众的最前线，也是国家政府、方针的最终落实者。在推进农村经济社会发展中，担当着决策、管理和实施的多重角色，责任重大，任务艰巨。特别是我们要在本世纪头二十年，集中力量，全面建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会，而实现这个宏伟目标的重点在农村，对最基层的乡镇政府工作提出了一个更高的要求。要实现这一目标乡镇一级政府除了继续采取之前行之有效的做法外，还必须有更深刻的认识，更有力的举措，破除一切制约农村发展的行政运行体制，稳步推进社会主义新农村建设。

一、乡镇行政管理工作存在的主要问题

（一）行政权责不一致。随着改革的深入，乡镇行政管理体制权责不一的矛盾愈加凸显，主要体现在：一是有些工作的事权在乡镇，决策权、执法权却不在乡镇，如环保问题、村民违规建房、安全生产事故、食品卫生问题等，乡镇无权查处，只能说服教育和行政协调，一些违法行政相对人如果对乡镇政府的执法行为不予理睬，乡镇政府也无何奈何，于是诸如违法超生难处理、违章建房难拆除、违法生产难取缔、违法经营难杜绝等现象屡见不鲜。二是有经济收费权或行政强制权的“七所八站”基本上垂直县级政府部门管理，相应人事权、经济权、考核权也在县直部门，从而导致乡镇政府有时指挥不动垂直站所开展工作，难以有为施政，出现“看得见的管不着”的行政管理困难。三是有些法律规定属于县直部门的权责，上级部门按照“属地管理，守地有责”原则，将责任转接给乡镇，但权力却没有相应的下放，造成“无限职责，有限权力”的管理压力。四是财权与事权不一致，当前乡镇政府普遍存在财政危机，满足机关运转已是捉襟见肘，很难再拿出资金用于公共建设和解决群众的实际困难，从而导致了乡镇公共产品供给短缺，教育、医疗卫生、社会保障等民生工程的缺失，也容易造成乡镇政府忙于“抓经济”而忽视管理工作、服务活动和事业发展。

    （二）乡镇干部政绩考评机制不科学。一是考核评比检查项目多如牛毛。据我省有关清理规范面向乡镇的检查考核项目的文件透露，2008年前我省各级政府面向乡镇的检查考核项目有356项之多，经过清理规范后仍保留有29项，内容涵盖党务、政务、村务、经济、社会各项事业建设等等。二是考核指标不切实际。如农村合作医疗、林权制度改革等工作，上级有关政策文件要求尊重农民意愿，不得强迫命令等，但在实际考核时却又以人口覆盖率、林改面积覆盖率等硬性指标作唯一考核标准。特别是财政税收考核，有的县级政府将脱离实际的税收任务硬性摊派到乡镇政府，强迫乡镇政府以经济主体角色去违规创税、买税、引税、垫税。三是“一票否决”制过滥。现时对乡镇政府实行一票否决的有计划生育、维稳信访、安全生产、财政税收等多项，“一票否决”制过多过滥，使乡镇领导干部思想负担长期处于高压状态，乡镇政府忙于应付各种考评，无法很好地行使应有的服务职能，造成群众不满。

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二、乡镇行政管理存在问题的原因

   (一)法定职权缺失。一是乡镇政府依法行政的法律依据不够健全 ，在我国庞杂的行政法律体系中，包括涉农法律法规和规章，依法受权的执法主体绝大多数是县级以上人民政府及其所属工作部门，而乡镇仅赋有计划生育、民政救济、武装动员、民事纠纷调解等义务性职能，缺乏行政许可、行政处罚、行政处理、行政仲裁等权力性职能。由此，乡镇一级政府目前还没有设立行政执法机构。二是条块分割的管理体制，削弱了乡镇的职权。乡镇原有一些主要职能站所比如工商、税务、国土、电力等先后实行了垂直管理。原则上乡镇是“以块为主，条块结合”，但是由于站所的人才物全部收归县级职能部门，所以乡镇对于这些站所只能协商，不能控制和指挥。三是政党不分，按照规定，乡镇行政工作实行的是行政首长负责制。党委对政府工作实施领导主要是把宏观、把方向，做好统揽和协调工作。但事实上，乡镇大的事情决策基本是党委拍板决定，而党委又往往不承担行政责任，出了问题要由乡镇政府承担责任。在这种双重压力型体制下，乡镇长的法定权力往往被人为的缩小了，行政首长负责制往往成了被“问责”的理由。

（二）职能界定不够明晰。《地方组织法》规定，乡镇政府必须“执行上级国家行政机关的决定和命令”，“办理上级人民政府交办的其他事项”。这种行政管理体制有其组织性强、政令渠道畅通、贯彻落实迅捷的优越性，但在实施管理过程中，由于以上法律对乡镇政府的职能范围只是原则规定，并未规定具体的职责范围、内容和各级政府之间的事权划分，更未规定具体的职责权限，而实际工作中，乡镇政府的工作千头万绪，实施公共管理过程中遇到的问题多种多样，上级政府均按“属地管理、守土有责”的原则要求乡镇政府抓好落实。乡镇干部对乡镇应该履行什么职能，缺乏明确地认识，仍然习惯于完成上面的任务，习惯于做好眼前的事，缺乏发展意识和发展规划。

（三）乡镇财政入不敷出。一是取消农业税、农业特产税后，一定程度上影响了乡镇财政收入；二是乡镇“事权”和“财权”不统一，乡镇除了要提供社会治安、环境保护、行政管理等开支外，还要提供道路、水电、绿化以及教育、医疗等基础设施和基础公共服务。但在现行财政体制下，乡镇的财政收入大部分要上缴分成，真正留在乡镇里能够支配的财力不多，不能满足城镇建设和公共服务的需要。三是缺乏稳定财源，收入增长乏力。一方面零散税源征收难度大，增长弹性小，征收成本高，难以成为地方财政收入的主要来源。另一方面因农村二、三产业发展后劲弱，缺乏高附加值、高税率产业，收入渠道窄，收入极不稳定。四是财力增长远远低于财政支出的刚性增长需求，中、省、市每年都不断出台政策性增支因素，教育、科技、农业、水利、政法、综治、信访、宣传等都要求有法定的增长比例，致使县财政缺口越来越大。

（四）多维因素共同影响下的党群干群矛盾。客观上，农村群众“有钱就该回乡盖房光宗耀祖”“多子多孙”“土地属于自己”的思想根深蒂固，个人意愿与现行的一些国家政策不统一。如当前我国实行的“土地整治”政策，对于统筹城乡发展，促进节约集约用地，推进社会主义新农村建设，保持农村社会稳定和经济可持续发展具有重要意义。而农村群众不予理解，盲目的扩建新建，乡镇为了有效遏制违法违法用地、违法建筑只有强制牵强，挫伤了党群干群感情。主观上，群众的维权意识增强而法制意识没有相应提高的矛盾，使一些农民不懂得如何用法保护自身合法权利，遇事往往采取过激行为甚至是违法行为，扰乱了正常的社会秩序。干部方面存在利益问题处理能力不足，做群众工作方法落后得问题，更有些干部作风不正，影响了群众对政府的信任。经济上，改革开放以来，国家鼓励“一部分先富起来”而随着改革的深入，社会分配的不公、贫富差距的拉大，不可避免地会让群众感到心理失衡，并因此产生对社会、政府和党的不满和对立情绪。政治上，随着政治改革的深入，基层组织对群众的管理职能逐步淡化，而服务群众的职能却日益增多，这种“有职无权”的状况，不仅削弱了基层党员干部工作的积极性、能动性，也使他们感到“有心无力”，同时现行的“一票否决”考评机制，使得干部忙于应付上级各种高指标、高任务，而 造成服务职能的缺位。

三、完善乡镇行政管理工作的措施

乡镇工作走出困境，不仅要依靠乡镇自身的努力，如加强乡镇政府建设，不断壮大乡镇集体经济，增强为民办实事的能力，坚持依法行政，努力改善干群关系，提高乡镇干部素质等。同时还应从客观方面为其创造一个良好的外部工作环境，切实改善乡镇行政管理工作中存在的一些问题。

（一）深化改革，推进权责对等。

1、减少与乡镇权力不匹配的乡镇责任。合理分配县乡事权，具体来讲应做到：一是要进一步依法规范县级政府的职责、权限，该由县区级政府管理的事项就必须由县级政府及其职能部门进行管理,禁止其越位、缺位行为。应该防止本是县级政府分内的事而向乡镇政府摊派加压的行为发生；二是依法界定乡镇政府的职责范围,以法律的刚性手段为乡镇政府提供保护。为此,应尽快制定具体规范乡镇政府的职责、部门机构及管理活动的地方性法规。

2、基于权责一致基础上的乡镇扩权。根据“分权主权”原则，上级需要对乡镇合理下放权力，增赋予乡镇所需的各项经济社会管理权和执法权，强乡镇政府作为一级政府的权威，以确保乡镇政府职权的独立性、完整性和统一性。1）把县区级部门设在乡镇的分支机构有选择、分类型地下放给乡镇，同时对那些与乡镇经济活动和群众日常生活关系比较密切的分支机构,如财政、农林、文化、教育、卫生等部门实行人、财、物三权全部下放,以块块管理为主,条条进行业务指导；2）对那些业务性较强，专业水平要求较高的部门,还不具备脱离县级部门管理条件的,可以实行条块结合的管理体制,如电力、银行、交通等,乡镇还缺乏管理能力,需要接受县主管部门的业务领导,但人员管理如组织关系、考勤考核等由乡镇管理和领导，通过简政放权,增强乡镇政府管理的统一性、有效性； 3）实现乡镇有限自治，赋予乡镇部分县级经济社会管理权限，如财政、规费、投入、用地、投资、户籍改革、集体非农建设用地、农村集体资产、就业和社保等方面的权力。乡镇的经济社会管理权限应能够确保乡镇干部在辖区内拥有较大的应变权、裁量权和处置权。

（二）增收节流，破解财政困难

1、推行财政体制改革，提供财力保障。要照财权和事权相匹配的原则，结合转变政府职能和管理权限下放，进一步探索完善适应发展需要的财政管理体制的有效形式，理顺县(市、区)与乡镇的财力分配关系，提高相关税费返还比例，完善转移支付制度。省级有关部门要加大专项资金整合力度，支持试点镇发展。

2、加大招商引资力度，增强发展后劲。要使乡镇从根本上走出困境，最根本的一点是要支持和鼓励发展县域经济，培植税源，做大财政蛋糕，壮大财政实力。在支持经济发展方式上，从一般竞争性领域中退出，转到为企业提供公平、优良的财税环境上来。优化支持手段，注重发挥财政资金的导向作用，通过贴息、担保、参股等形式引导社会资金向企业投入，促进县域经济发展。乡镇要按照"工业强县"和发展非公有制经济的具体要求，抢抓机遇，解放思想，优化环境，吸引外资，大力发展非公有制经济，形成各具特色的产业格局，增强自身"造血"功能，从根本上摆脱困境，步入良性循环。

3、充分挖掘民间资本，缓解财政压力。经济较发达的乡镇应充分挖掘民间资本，用于弥补基础公共服务资金的投入不足问题。可借鉴或推广“借鸡生蛋”的资金运营模式。“借鸡生蛋”即将群众所捐款项，以1-2%的利息放贷给本乡企业家，将所得利息作为公共服务产品维护资金。“借鸡生蛋”的公益模式，是“无中生有”的创造，也将带动更多的人参与公益事业。

4、完善公费使用制度，减少必要开支。制定和完善车辆费、会议费、招待费、电话费、办公费用管理办法，明确财务人员岗位目标责任制。最大限度地做到公开、公平、公正、透明，并接近乡镇年正常经费实际支出水平，以增强预算执行的可行性，保证乡镇政权正常运转。。同时，加快乡镇支出改革步伐，提高资金使用效益，对乡镇财政资金建设的信息网络、大型仪器设备、打印设备、办公用品及车辆等固定资产，实行"一家购置，数家共享，市场运转"的方式，实现乡镇区域内公共设施资源共享，打破部门界线，实现优势互补。

（三）科学考核，转变行政管理职能

上级政府及其各职能部门应当尊重乡镇政府，要严格控制对乡镇政府党政领导的“一票否决”。改进对乡镇政府工作的考核制度，必要的考核工作原则上由一个部门组织实施。乡镇政府的职能转变要求其工作重心是开展所在地的社会管理和公共服务，乡镇政府工作的考核和评价也应以此为核心目标,而不能把考核的目标放在是否实现上级部门利益上。对此,要坚决取消不切实际，以上级利益为主的考核指标,减少不必要的一票否决事项,减少与社会管理和公共服务职能无关的达标升级和检查评比活动,切实为乡镇政府松绑，使乡镇政府从各种形式主义的达标考核带来的沉重行政事务负担中解脱出来。

（四）多管齐下，改善党群干群关系

化解农村的党群干群矛盾、改善和密切农村党群干群关系，是一项复杂的系统工程，必须要点、线、面结合，多管齐下。

1、做好群众的思想政治工作。细致的思想政治工作，能够提高群众的思想政治觉悟，加强群众行动的自觉性。引导农民做有理想、有道德、有文化、有纪律的新型公民。同时在方法上要改变现在的简单化模式，贴近农民群众的实际，探索多种有效的活动载体与组织载体，以群众喜闻乐见的形式，把思想教育工作引向深入，充分发挥其作用，密切党群关系。

　2、提高作群众工作能力。在政策宣传上，乡村干部要及时向广大的农民群众宣传党和政府的各项方针政策，使群众能够理解领导决策和工作的意图；对于群众的不理解，乡村干部们要耐心地说明事理，做好解释工作，群众只有理解了才会积极配合，党群关系才能融洽。在政策的落实上，作为各类农村政策执行者的乡村干部，要加强对方针政策的学习和研究，以获得对有关政策的正确理解，从而确保行动的正确性。

3、加快行政职能由管理型向服务型转变。要通过拓宽服务渠道，改进服务方式，不断强化公共服务职能。要按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，加强社会管理和公共服务的职能，切实维护农民的合法权益；加强饮水安全、农田水利、乡村道路、农村能源、耕地质量、生态环境、村庄规划和人居环境整治等基础设施建设；加快文化、教育、卫生等公共事业发展。

四、结语

深化乡镇行政管理体制改革，必须遵循积极稳妥、循序渐进、务实管用的原则，以有利于管理、有利于提高行政效率、有利于促进经济社会的发展、有利于提高服务质量和管理水平为根本目的，并结合自身实际来进行。社会主义新农村建设是一项系统工程，具有长期性和复杂性。乡镇政府既是新农村建设的组织者和引导者，又是新农建设政策的实施者，因此乡镇行政管理也是一个较长时期的工程，需要多方面的努力。相信未来的农村乡镇行政体制改革必将进一步促进实现我国新农村建设目标的实现。

破除一切制约农村发展的行政运行体制，稳步推进社会主义新农村建设。

尊重农民意愿，不得强迫命令等，但在实际考核时却又以人口覆盖率、林改面积覆盖率等硬性指标作唯一考核标准。特别是财政税收考核，有的县级政府将脱离实际的税收任务硬性摊派到乡镇政府，强迫乡镇政府以经济主