关于实行村民自治后村级组织建设问题的调查

  党的十六大明确提出了“完善村民自治，健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制”的目标任务。这是加强农村基层民主政治建设的新要求，也是新的历史时期建设社会主义新农村基层组织建设的必然要求。党在村组两级的基层组织是农村基层政权的核心，实行村民自治后村级党组织的建设问题，不但关系到农村基层政权是不是牢固，而且还关系到整个国家的和谐稳定与发展。广东省委把加强以村党支部为核心的各类村级组织建设，作为今后基层党建工作的一个重点。因此，我们结合本区的实际情况，专门对实行村民自治后村级组织建设问题进行调研。我们在本区的镇（办）进行专题调研中，走访了20多个村近百名村、组干部和党员群众，还与有关镇（办）的领导和部门的同志进行了分析研讨，情况如下：
    一、实行村民自治后基层组织出现的新情况新问题
    1998年，村民自治制度在全国农村全面实行，实行村民自治对于中国农村是一场深刻的政治变革。我老秘网区自村民自治制度实施以来，按照《村民委员会组织法》，全区农村经历了三次换届。从我老秘网区的情况调研看，实行村民自治对于党的农村基层组织建设既有积极的推动和促进作用，但也有一些消极的影响。村民自治带来了村党支部如何能够有效地发挥政治上的领导核心作用的问题，也带来了村级党组织能不能有效发挥社会作用的问题。从调查的20多个村的情况来看，在村民自治的大环境下，当前村、组两级基层组织运行中反映出以下一些新情况新问题：
    1、无论在经济发达还是欠发达的镇村，村民小组的影响力越来越重要。由于村民小组掌控土地等实质资源，是社会最基层的群体，农村各项工作必须到村小组一级才能落实到位。目前，我老秘网区有相当一部分村的村小组集体经济总量高于所在村委会的经济收入。调研表明，已经在村小组建立党支部的地方，党的影响力掌控力就强；党员人数少没有建立党支部的村小组，上级布置的工作往往难以有效贯彻落实到位。可见，村民小组已成为村级组织中最基础、最关键的一环。农村各种新的经济组织和社会组织不断涌现，如行业协会、专业组织等，成为新的条件下联系各阶层群众的桥梁和纽带，在农村具有很强的影响力和号召力。但由于党组织的设置大多仍以传统单一的行政村为单位，使党组织未能覆盖农村新的生产和社会生活的各个领域，党的工作在这些地方出现“空白点”，导致新形势下执政党赖以生存的群众基础的领域不能得到很好拓展，新领域的党群关系难以密切。
    2、村民自治的推进，村级组织内部的政治与社会关系发生较大变化，村级党组织的作用和自身建设都遇到了新的挑战。具体表现为村民自治前，从中央到村、组层层形成一个循环体。党在村组都有相对应的组织，农村基层开展大规模经济政治文化活动方面，享有相当的权威性和组织力。村民自治后，农村的治理结构发生了相当的变化，有的地方出现政令上下不够对接不能贯通的情况。如矮陂等镇（办）的村小组干部就认为，加强村基层组织建设，一个重点是解决好党的政策和组织机构上下一致的问题。村民自治制度实施以来，在多数村组，村级党组织已不能像过去那样发挥作用，村级党组织自身建设遇到的困难和组织运行中的矛盾大概是新中国建立以后最突出的。不论是问卷调查的结果，还是一些镇（办）党委书记的看法都反映出，推进村民自治的结果如同我国经济建设的情况一样，各地存在着发展不平衡的问题。有一部分村的情况是，村民自治没有取得预期的效果，却给村党组织带来难处理协调村党支部与村民委员会的关系问题。从我老秘网区的情况看实行村民自治以后，凡是实现了村支书和村主任“一肩挑”的村则大部分“两委”关系协调，村党支部的领导核心地位稳固，能够较好地发挥整体功能，没有实现村书记主任“一肩挑”的村“两委”则多属于维持合作型。
    3、现行的选举机制不健全，有关法律不够配套和完善，导致个别村选出的村干部出现不称职、不作为、不协调的问题。在村民自治背景下，村党支部在乡村治理中的作用比过去下降了。由于现行的法律和选举机制的不配套、不完善，导致少部分地方不符合任职资格和条件的村民当选上村干部。一些村党支部不能主导选举的大局，出现个别村在选举中受家族或其他势力影响，选举难产或选举出怪事，如第一次村换届就有一村小组选出的村民小组长竟然是劳改释放人员。也有的村党支部反映有的村组干部长期不作为却仍然连选连任，党支部推荐的候选人却因为受大房大姓影响不能合法进入村班子。经过固本强基和强化基层组织建设，全区绝大部分村都实现村“两委”交叉任职，村干部平均年龄下降到了49岁左右，但仍有个别村选出的村主任年龄超过70岁，村党支部和村委会不够协调的情况还有发生，在协助拆除违章建筑，搞好经济项目征地、计划生育等工作时村组干部因为怕得罪人、怕丢选票不敢面对矛盾。
    二、产生以上问题的主要原因
    一是对村级组织职责界定不清，角色定位不当，致使基层组织行使职权缺乏规范性、科学性、可行性。目前村级组织的职责，分别由《中国共产党农村基层组织工作条例》和《村民委员会组织法》规定，主要职责都比较原则，但两者在具体运作过程中，许多方面尤其是在重大村务决策上有交叉、有重叠。村委会依据《村民委员会组织法》，行使各项村务管理职责，党支部依据《中国共产党农村基层组织工作条例》行使对村务工作的领导权。而村务管理权和村务领导权在很大程度上是交叉重叠的，如村务决策权、管理权、财务审批权等。无论是《村民委员会组织法》还是《中国共产党农村基层组织工作条例》，都没有就村委会和支委会的具体职责权限作出明确划分，也没有对村务工作运行机制作出具体、可操作规定，或在具体工作中，双方都能找到法律或政策文件依据。这就导致在具体工作中容易办的、有利的事情抢着干，麻烦惹人的、无利的事情推给对方，使一些工作推诿扯皮，难于落实，甚至无人落实。这实际上是一种制度短缺现象，反映出缺乏将党的领导和村民自治有机结合的科学运行机制和相应的法律规范。
    二是村干部素质不高，民主意识不到位，党员的先进性和模范作用发挥不够。由于基层党员队伍建设相对滞后，农村缺乏一支综合素质高的党员队伍，村干部领导方法简单，管理能力不强，村组党员年龄老化，文化程度偏低，思想保守，政策理论水平不高，特别是一些党员对目前农村工作的新形势认识了解不够，对社会主义市场经济条件下农村经济的发展缺少办法和点子，缺乏带领农民致富奔小康的本领，导致党组织和党员威信受到影响，难以形成共同的思想基础，一旦出现矛盾，一些党支部和党员不能发挥应有的作用，加上历史遗留问题的影响，农村工作就难以有效开展。从实际情况来看，村民对党的领导和村民自治理解不准确，导致在选举中感情用事，不能客观地辨识候选人，容易受到非组织因素的干扰，如拉选票、承诺竞选、宗族宗派势力干扰等，在这种背景下选出的村干部，必然为每一届村“两委”关系的不协调埋下隐患。
    三是镇（办）党（工）委对村委会的指导协调不够，村级组织运行制度尤其是选举制度不健全、不落实。《村民委员会组织法》规定“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”实际工作中，有些镇或办事处一方面对村级组织工作中出现的带有苗头性的问题疏于指导，思想政治工作不到位；另一方面又混淆了领导和指导概念，习惯于过去的指令式领导方式，直接干预村委会的具体事务，弱化了村委会的自治功能，导致各种不团结、不合拍的现象发生。在农村基层组织建设中，各级党组织根据实际制定了一系列制度和规范的工作程序，但在实际运行和操作中，还存在许多问题。有些制度建设只停留在表面上；有些制度不规范，职责不明确；有些制度建设滞后，不适应新形势的要求，导致村“两委”工作机制不够健全。特别在事关全村的重大决策和财务管理工作中，该民主的不民主，该集中的不集中，民主决策、民主管理、民主监督等制度往往容易流于形式。
    三、围绕社会主义新农村建设的要求夯实基层组织基础的主要对策

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农村缺乏一支综合素质高的党员队伍，村干部领导方法简单，管理能力不强，村组党员年龄老化，文化程度偏低，思想保守，政策理论水平不高，特别是一些党员对目前农村工作的新形势认识了解不够，对社会主义市场经济条件下农村经济的发展缺少办法和点子，缺乏带领农民致富奔小康的本领，导致党组织和党员威信受到影响，难以形成共同的思想基础，一旦出现矛盾，一些党支部和党员不能发挥应有的作用，加上历史遗留问题的影响，农村工作就难以有效开展。从实际情况来看，村民对党的领导和村民自治理解不准确，导致在选举中感情用事，不能客观地辨识候选人，容易受到非组织因素的干扰，如拉选票、承诺竞选、宗族宗派势力干扰等，在这种背景下选出的村干部，必然为每一届村“两委”关系的不协调埋下隐患。
    三是镇（办）党（工）委对村委会的指导协调不够，村级组织运行制度尤其是选举制度不健全、不落实。《村民委员会组织法》规定“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”实际工作中，有些镇或办事处一方面对村级组织工作中出现的带有苗头性的问题疏于指导，思想政治工作不到位；另一方面又混淆了领导和指导概念，习惯于过去的指令式领导方式，直接干预村委会的具体事务，弱化了村委会的自治功能，导致各种不团结、不合拍的现象发生。在农村基层组织建设中，各级党组织根据实际制定了一系列制度和规范的工作程序，但在实际运行和操作中，还存在许多问题。有些制度建设只停留在表面上；有些制度不规范，职责不明确；有些制度建设滞后，不适应新形势的要求，导致村“两委”工作机制不够健全。特别在事关全村的重大决策和财务管理工作中，该民主的不民主，该集中的不集中，民主决策、民主

正确处理村级党组织和村委会之间的关系。为使党的农村基层组织发挥领导核心作用和战斗堡垒作用，必须正确处理村党组织和村委会的关系，这是村民自治健康发展的重要保证，也是巩固党的执政基础和地位的客观需要。

二是村干部素质不高，民主意识不到位，党员的先进性和模范作用发挥不够。由于基层党员队伍建设相对滞后，农村缺乏一支综合素质高的党员队伍，村干部领导方法简单

建立一个具有高度凝聚力、向心力的村党支部班子，是加强基层党组织建设的关键。

围绕社会主义新农村建设的要求夯实基层组织基础的主要对策

看看是不是自己需要的东西

自从1988年我国推行村民自治制度以来，广大人民群众在城乡基层群众性的自治组织（村民委员会）中，依法直接行使民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的权利，得到了极大的成功。但村民自治仍存在着问题，特别是村民自治后，村委会与党支部的权力关系发生了变化，在建设社会主义新农村的浪潮下，如何加强基层党组织建设，调适村“两委”之间的关系，发挥领导核心的作用？我们对三栋镇的基层组织建设情况进行调研，就此谈些粗浅的看法。
   一、村民自治后农村基层组织现状与问题
   三栋镇自实行村民自治制度以来，按照《村民委员会组织法》，全镇共经历了三次换届选举，10个行政村全部建立了村民委员会，并全部实行《村民小组议事规则》，对村中事务进行民主管理、民主监督，加大了群众参与力度；全部村（居）委会实行“村帐镇管”、“组帐村记”制度，规范和健全了农村财务管理，加大了透明度，加强了民主监督力度，取得了显著成效。我镇村民自治的成功实践，是我国众多乡镇基层民主政治的缩影。村民自治扩大了农村基层民主，大力激发了广大农民当家作主的积极性、创造性和责任感。当然，从我镇实际情况来看，村民自治一方面带来了农村党支部如何发挥领导核心作用，带领农民进行新农村建设的问题，另一方面也带来了村“两委会”如何调适关系，共同推进农村各方面建设顺利进展的问题。从调研的情况来看，当前村、组两级基层组织在运行中反映出以下一些新情况、新问题：一方面，村小组的影响力越来越大。村小组掌控着土地等实质性资源，村小组组长在村民中的威信越来越高。特别是当前我镇处于工业跨越式发展的时期，盘整工业用地速度加快，市、区数码工业园、惠淡大道、惠莞高速公路、市体育馆等项目需要大量用地的情况下，掌握着土地资源的村民小组的权力更加突出。况且村小组组长是由村小组成员投票选举产生，在态度上更加倾向于维护其小组成员的利益。在我镇拆迁市数码园区周边违章建筑的行动中，甚至出现了村小组干部阻挠拆迁的情况。可以预见，随着经济的发展、利益的凸现，村小组在农村基层将发挥着越来越重要的作用。另一方面，农村基层党组织的核心地位受到削弱。《村民委员会组织法》明确规定村委会的权力只能来源于自下而上的村民民主授权，即村民直选。村民直选产生的村主任是村的法定代表，这一法定地位驱使村主任扮演“当家人”的角色。当选的村主任从村支书手中接管了村务、财务等法定权力，自然不甘心扮演附庸于村支书的角色，从而向基层党组织的领导权威提出了挑战。在有些农村基层出现了某种程度的政令不通，村级党组织已不再像以前那样发挥作用了。可见自村民自治后，农村基层党组织发生了微妙的变化，要引起我们的高度重视。
   二、村民自治下的农村基层党组织
   实行村民自治制度以后，按照《村民委员会组织法》规定，村党支部定性为“领导核心”。《中国共产党农村基层工作条例》规定村党支部是“领导村民委员会、村集体经济组织和共青团、妇代会、民兵等群众组织”，而村委会是由村民直接选举产生的自治组织。由于村支部的权力来源主要是乡镇党委任命与支部推选，而村委会的权力来自全村选民的投票选举。在两种权力来源不同情况下，不可避免地产生了磨擦。当前，三栋镇村“两委”存在三种类型：一是“一肩挑”型。“一肩挑”即支部书记和村委会主任集于一身，我镇有7个村（居）属于这种类型，占总体的63.6%。在这种情况下，村“两委”关系协调一致，办事效率高，党支部的领导核心作用得到强化，且地位稳固，能够较好地发挥整体功能。但由于权力的高度集中，导致“一把手”缺少有效的监管，村民无法对其实行有效的监督，失去了村民自治的本来之义。“一肩挑”型虽可带来行政上的高效与协调，却失去了权力的制衡和有效的监督。二是分开型。党政分开即村党支部书记和村委会主任由不同个人担任，我镇有2个村（居）是这种类型，占总体的18.21%。在这种情况下，村党支部书记和村委会主任各司其责，相互监督。但由于两者权责不清，交叉重叠，致使在工作中遇到不少问题。目前村“两委会”的职责分别由《中国共产党农村基层组织工作条例》和《村民委员会组织法》规定，但其主要职责比较笼统，尤其在重大村务决策问题上存在着交叉、重叠，如村务决策权、管理权、财务审批权等，都没有作出具体的划分和界定，实际操作中双方又都可以找出条文依据，致使权责不清、角色混乱的局面。在现实具体工作中，容易的、有利的事情抢着干，困难的、易得罪人的则避而远之，相互推诿，都把“烫手的芋头”扔给对方，工作效率较低，关系难以协调，且不利于团结。三是支部书记派任型。支部书记派任制即采取聘任或公推公选或公开考试等方法，把非本村的优秀的机关干部、退伍军人、大中专毕业生派到村里担任支部书记。我镇共有2个村实行支部书记派任制，占总体的18.2%，在一定程度上解决了由于农村优秀人才流失导致人才缺乏、队伍老化的局限，也解决了由于地域限制下宗族势力的左右，取得很好的成效。但从实际情况看，在支部书记派任制下，一般不会出现两委会“一肩挑”的情况，由于双方权责不清而产生的负面作用仍会重现；再者，由于派任的支部书记不是本村人，在村民威信、号召力和凝聚力上有所欠缺，在实际工作中也会遇到很多问题。
   三、坚持和完善党对村民自治工作的领导
   1、村民自治下的新农村建设必须坚持“党管农村”原则。早在1998年9月，江泽民同志在安徽考察时就指出：“党管农村工作，是我们的一个传统，也是一个重大原则。建设有中国特色社会主义新农村，必须加强和改善党的领导，充分发挥农村基础党组织的领导核心作用。这是做好农村工作、巩固基层政权的政治保证”。要完成新农村建设这一历史责任，必须坚持党的领导核心作用，才能保证党的路线方针政策和上级党组织及本村党员大会的决议在农村得到贯彻执行，才能确保新农村建设是具有中国特色社会主义的新农村，是政治文明、物质文明、精神文明协调发展的新农村，是社会各方面和谐发展的新农村。
   2、正确处理村级党组织和村委会之间的关系。为使党的农村基层组织发挥领导核心作用和战斗堡垒作用，必须正确处理村党组织和村委会的关系，这是村民自治健康发展的重要保证，也是巩固党的执政基础和地位的客观需要。结合基层的实际情况，要注意处理以下几种情况：第一，包办替代，越俎代庖。某些村民及村干部简单地认为，加强党的领导，发挥村党组织的核心领导作用，就是无视村委会的职权，村里的大事小事一把抓，全部由村党组织甚至村党组织负责人说了算，擅自决定应由村民自己属于村民自治的具体村务，严重干预村民自治工作。村党组织的领导，主要是体现在政治上的领导，思想上的引导，组织上的保证和工作上的指导。凡是涉及党的路线方针政策问题，关系到全体村民生产、生活的重大问题，都应经村党组织集体讨论，提出意见，再由村委会提交村民大会讨论通过。村党组织要抓大放小，重点领导，而不要包办代替，越祖代庖。第二，放任自流，不闻不问。某些村干部消极地认为，加强村民自治，村民自己的事情自己办，自己的事自己管，自己的带头人自己选，就不需要党组织的领导了。村党组织放松甚至放弃了领导，放任自流，该管的该问的，也不管不问了。由于这样，致使有的村民委员会不讲组织原则和组织纪律，信马由缰，需要向村党组织汇报反映的重大问题，想汇报就汇报，不想汇报的就自作主张，想怎么干就怎么干，成了没有组织纪律约束的一盘散沙。村党组织和村委会都应该转变做法，村党组织要主动领导，村委会要自觉接受领导，主动及时汇报；村党组织要经常过问村民委员会的工作，及时帮助解决工作中存在的困难和问题，村党组织和村委会要相互理解和支持配合，共同为村里谋发展，为村民谋福利。第三，“一言堂”，独行专断。我镇大部分村党支部和村委会实行“一肩挑”，缺少权力约束和权力监督，听不进其它意见，不允许其它人对其权威形象造成损害，形成“一言堂”。这种情况容易滋生fubai，是违法乱纪的温床，是我们应该警惕的现象。对于实行“两委会”“一肩挑”的情况，应该在“两委会”充分实行民主集中制，充分听取党内和群众意见，经过党支部和村委会的充分讨论，再提交村民大会讨论通过，方可实行。要贯彻实行村务公开，让广大群众共同监督，避免由于“一肩挑”带来的不良后果。“两委会”“一肩挑”负责人要充分发扬党内民主，广泛听取其它同志的意见，虚心接纳好的意见和批评，在支部形成良好氛围，在村里树立良好形象，使党支部形成战斗堡垒作用和发挥核心领导作用。
   3、加强组织建设，探索和完善村民选举机制。在现有农村基层党组织和村委会的关系状况来看，有必要探索和总结先进经验，以加强农村党组织建设，在巩固党的执政基础，在农村基层形成凝聚力和战斗力，为新农村建设提供组织动力和政治保证。归纳其它地方和我老秘网区的经验，具体做法可概括为以下两种：①两票制。“两票制”首创于山西省河曲县，深圳龙岗区在广东率先引入两票制选村党支部，收到了明显的效果。“两票制”选村党支部中的“两票”，第一票是村民的信任投票或民意票，即由全村选民以不记名投票的方式，推选村党支部书记、副书记及委员的候选人。第二票是支部党员的正式选票，即乡镇党委依据村民信任投票的结果，向村党支部正式提出差额候选人，由全村党员投票选举党支部。“两票制”见成效的原因，就是在党支部建设中吸纳了村民选举的制度机制，使村民群众在支书和支委会的选择上开始有发言权。其本质就是在不改变农村二元权力结构的前提下，为党支部提供了一个自下而上提取权力的信任资源的渠道，从而巩固和维新了农村基层党组织的合法基础。从各地的经验来看，“两票制”改变了过去单纯的“群众选村长、党员选书记”的做法，避免了一些地方出现的村长“一呼百应”，书记“说话不灵”等不正常现象的发生。②两选联动机制。两选联动机制，即从“村支书到村主任”与“从村主任到村支书”这两种联动形式，从而实现了村支书——村主任“一肩挑”，避免了村支两委权力冲突，增加了村级党组织的整体影响力。“两选联动机制”的“两选”，一是村委会选举，二是党支部选举。与城区其它镇办一样，我镇实行了这种机制或者类似这种机制，大多数村“两委”实现了交叉兼职，形成一套班子、两块牌子的稳定型结构。但关键的问题是这个“班长”的权力有多高的民意支持率，民意支持率的表达方式就是选票的多少。从这样看，预设为“班长”的村支书可能面临两种选择：一是参选，通过竞争获取村民支持而成为村主任；二是逃避，寻求上级支持而争取任村主任。对于那些成功竞选而来的村支书，他们不仅持有自上而下的上级支持，同时还能自下而上地从村民那里获取信任资源，成为名副其实的“班长”。而建立在这种权力基础之上的村“两委”交叉兼职，一般都够避免村“两委”之间的权力摩擦，从而提高村级组织的整体效能，走向双赢。无论是实行“两票制”还是“两选联动机制”，之所以产生了一定的效果，就是由于在党组织建设引入了民主选举的制度机制。这些机制，使党支部也能像村委会那样从村民社会中自下而上直接影响取权力资源。因此，村民的支持已经成为两委会的共同政治基础，这就是村委会与党支部走向双赢的制度条件。对于那些能够以“两选联动机制”来解决村与两委协调问题的农村来说，“两票制”可以作为一种预备措施。一旦参选的村支书候选人落选，或者当选村主任不是党员，那么就启动“两票制”的机制来改选党支部，从而提高党支部的民意支持水平，促进村“两委”的协调与共进。

学习了，很好！学习了，很好！学习了，很好！

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拜读了些许，继续学习中

有可借鉴的意义。学习下。