（原创）关于提升行政审判集中管辖能力的调研报告

根据《关于同意XXXXX人民法院开展行政案件集中管辖试点工作的批复》要求，2016年7月起，XX法院受理XX市辖区内依法应由基层人民法院管辖的所有一审行政案件（包括涉不动产行政案件）、国家赔偿案件及行政非诉案件的审查。作为XX市率先实行跨区域集中管辖行政案件改革的法院，为充分总结行政案件集中管辖以来的工作经验，查找工作不足，落实市中院3月27日调研要求，我院对行政案件集中管辖工作中遇到的问题和困难进行研判分析，提出有关建议。

一、主要问题

问题一：数量增长较快，多样化趋势明显，行政案件办理难度加大。试点以来，XX法院共受理行政诉讼案件XX件、行政非诉审查案件XX件，审结行政诉讼案件XX件、行政非诉案件审查XX件。数据较去年同期有较大增幅——行政诉讼案件增长16倍以上，行政非诉案件审查增长4倍以上。案件数量的大量增长带来行政诉讼调整领域广度和深度的不断拓展，多样化趋势明显，国家赔偿、行政协议、行政公益诉讼、政府信息公开等新类型案件不断涌现，行政纠纷也扩大到市场监管、公共服务、社会管理等领域，涉及房屋、土地、林业、治安、社会保障、工商、城管、建设、规划、戒毒、行政赔偿、行政复议等多个细类。如今，行政案件往往来源于多方面矛盾的集中反映，有一定的群众性、广泛性、组织性、专业性等特点，同时员额制改革后带来的办案法官减少、案件终身追责制度以及司法辅助人员配备不全的问题，也进一步加重办案压力，共同造成行政案件办理起来难度较大的主客观原因。

问题二：集中管辖法院行政审判力量不足，而非集中管辖法院行政审判出现边缘化苗头。近年来，社会对司法需求较高的期望与法院审判力量不足之间的矛盾日益严重，案多人少的问题已经成为基层法院的普遍现象。2016年我院立案数已近X千件，年增长率保持在30%以上，而行政案件由于受集中管辖的直接影响增量成倍数上升。目前我院行政庭共有10人，其中入额法官5人（含院长1名、庭长1名和三名入额法官），法官助理1人，书记员4人。根据司法改革的员额制“1+1+1”办案配置要求，即便在不增加员额法官的情况下，还有法官助理4名、书记员1名需要补充。另据工作交流和日常了解，我老秘网市集中管辖试点后，部分基层法院行政审判出现边缘化现象。非集中管辖法院由于不再受理行政诉讼案件，缺少主业依托，在整体工作案多人少的压力下，行政审判法官逐渐被分流到其他审判领域或者从事行政工作，行政审判面临停滞或取消的风险，对集中管辖法院的工作协助也有一定影响。

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问题五：行政案件审判期限较长，行政审判效率不高。随着行政权力的延伸，行政理念的转变，行政作用领域和活动范围的不断增大，公权力逐渐渗透到社会各个角落。随而来的是，大量的、各种类型的行政争议亟待法院解决，并呈现多样性、复杂性的特点。2014年11月1日修订的《行政诉讼法》将原行政诉讼的第一审案件和上诉案件的审理期限分别由三个月和两个月延长为六个月和三个月，在部分省、市法官绩效考核办法中也有明确将1件行政案件折算为两件民事案件的规定，行政案件的审理难度远超民事案件已是不争的事实。除去送达、现场勘验、聘请专业机构出具检测报告等客观环节外，法院之间的报请、移交程序也占用了不少时间。另外，个别当事人在向法院起诉的同时，也会向原信访单位部门进行持续的缠访或者越级信访，这使行政机关和行政相对人在主观上感觉行政案件审理时限过长、审判效率不高。

二、有关建议。

以上五个问题的存在，一方面是法院系统普遍存在的阶段性问题，一方面是我老秘网市基层行政案件的客观现实，再一方面是集中管辖后出现的新问题新情况。现考虑行政审判工作实际，提出以下建议。

（一）多措并举解决行政审判案多人少问题，进一步提高行政审判效率。

案多人少的问题可以说是当前法院特别是基层法院的普遍现状，也是影响办案质量和办案效率的关键所在。要牢牢抓住案多人少这个“牛鼻子”，着力提高行政审判质量和效率。一是充实行政审判力量。在完善员额制改革的基础上，结合我老秘网市行政案件审理工作实际，合理研判、把握行政案件的发展形势，适当考虑在行政审判一线增加员额法官或者给予员额，以解决办案法官不足的问题。二是抓好立案审查工作。严格按照立案登记制和新《行政诉讼法》第十二条、第十三条的规定进行立案审查，既要对符合立案要求的案件做到“应立尽立”，又要对不符合起诉条件的行为加强法律释明和诉讼引导，减少不必要案件的审查工作。三是强化司法建议和司法引导。对于大部分行政机关而已，行政诉讼特别是集中管辖后的行政诉讼是新生事物。要通过多渠道多层次向各级行政机关普及行政诉讼法律法规等方面的知识，指导各级行政机关依法开展日常业务，切实提高全市各级行政机关依法行政、依法应诉的能力。注意加强各级行政机关特别是“一把手”的法治观念，解决行政负责人出庭应诉率低的问题，以满足人民群众日益增长的法治期盼。四是加强审判经验交流。要加强集中管辖后行政案件审判经验的交流工作，畅通市、区两级法院之间的日常交流，打通与市外地区审判经验的沟通渠道，积极主动参与最高院、省高院等单位举办的审判实务培训班和交流会。通过互动交流、探讨学习，全面提升审判水平。五是规范补充进人工作。严格按照中央、省、市有关补充进人的规定，在有效缓解法院人员紧缺的同时，保障法院队伍的整体素质，合理推进法院队伍正规化、专业化和职业化建设。重视行政审判辅助类人员的选聘工作，争取市、区相关部门的支持，适当增加岗位编制，保障聘用人员的工资福利和晋升渠道，既要做到“招到人”更要做到“留住人”。

（二）试行巡回审判机制，降低行政诉讼当事人诉讼成本。

    如果在有可能出现的审判不公与诉讼不便所带来的麻烦之间进行选择，行政诉讼当事人宁愿承担较高的诉讼成本而获得较公正的审判。但是作为人民法院，不仅要保障公正审判以达到基本职业要求，也要在保障司法公正的前提下考虑诉讼当事人是否便利的问题。今年年初，市委书记XXX同志在XXX会议上建议设立巡回法庭审理行政案件。我们认为X书记的提议非常好，设立巡回审判制度是贴近群众、降低群众诉讼成本、更好地实现司法为民的有效举措。针对巡回审判，我们着重考虑了以下问题。一是以点带面试行巡回审判。虽然我老秘网市在刑事审判方面有异地审判的经验，但是在行政审判领域巡回审判实践尚属首次，特别在实施集中管辖不足一年的时间节点上，我们还缺少经验和教训。巡回审判，对于我老秘网市各级法院和绝大多数法官来说都是新事物，要统一思想减少各方面思想顾虑，逐步积累巡回审判经验，避免不必要的“弯路”。我们建议选取1-2个地区试点巡回审判再考虑下一步推进工作。二是试点地区的选择问题。上述分析显示，我老秘网市行政案件整体布局是数量南多北少、距离南近北远。我们认为在南面县市XX、XX试点巡回审判意义不大：其一XX、XX距离XX近，部分地区去本地法院的路程比来XX法院的还要远，改善群众便利的效果体现不出来；其二XX、XX案件多，巡回审判需要当地法院协助提供的场所、设备、人员等，在现阶段可能存在一定困难。综合考虑，交通距离较远、案件数量相对较多、办公场所宽裕，我们建议在XX试点巡回审判。三是合理保障巡回审判工作。巡回审判在方便群众诉讼、减少群众诉讼成本的同时，必然会造成法院（法官）审判“不便”、增加审判成本。在考虑巡回审判制度建设中，要争取当地法院的必要支持，解决巡回审判场所、审判设备和办公场所问题，要考虑巡回审判法官在交通往返、生活保障、津贴补助等保障工作，以免除巡回审判人员的后顾之忧。

多措并举解决行政审判案多人少问题，进一步提高行政审判效率。

秘网市集中管辖试点后，部分基层法院行政审判出