老秘县土地开发整理与生态环境保护的思考

老秘县土地开发整理与生态环境保护的思考

　　　　
    老秘县位于老秘省北部，地处毛乌素沙漠与陕北黄土高原连接地带，总面积7053平方公里；境内地形地貌以长城为界，西北为风沙草滩区，占全区总面积的71%，东南为丘陵沟壑区，占总面积的29%；属中温带大陆季风性气候，雨少不均，气候干燥，年均降水量405毫米，且由南向北递减，是传统的农牧交错区和典型的生态脆弱区。建国前，全区荒沙面积达到570万亩，仅存以沙柳、臭柏为主的天然林19万亩，林木覆盖率仅为1.8%。解放后，在历届党委、政府的领导下，全区干部群众持之以恒地开展防沙治沙建设。到2011年，全区造林保存面积达到480万亩，林木覆盖率提高到45.6%。生态环境实现了由“整体恶化、局部好转”向“整体遏制、局部良性逆转”的转变，成为老秘城区乃至南部县区的重要绿色生态屏障。
　　　　土地开发整理是国家从粮食安全、统筹城乡发展和长治久安战略高度制定的一项法律制度。从 2001 年开始，土地开发整理活动在我国全面展开，主要包括土地开发、土地整理、土地复垦三项内容。土地开发是指在保护和改善生态环境、防止生态环境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，对滩涂、盐碱地、荒草地、裸土地等未利用的宜农土地进行开发利用的活动。土地整理是指采取工程措施、生物措施等，对利用率和产出率较低的农用地进行调整、改造、归并和田、水、路、林、村综合整治，以增加耕地面积，提高土地质量，改善农业生产条件与生态环境的活动。土地复垦是指采用工程、生物措施，对在生产建设过程中因挖损、塌陷、压占造成破坏、废弃的土地进行整治、恢复利用的活动。
　　　　老秘县从2008年开始实施土地开发整理项目，以对未利用土地的开发为主。截至2011年，共实施项目29个，其中已验收项目14个，正在实施15个。项目总规模7.4万亩，预计可新增耕地5.4万亩，总投资近4亿元。从目前实施的情况看，我老秘网区土地开发整理取得了一定成效。以小纪汗乡大纪汗村一期2300亩土地开发项目为例。2010年3月经老秘省国土资源厅正式批准立项，由老秘市国土资源局老秘分局组织实施，委托老秘省地产开发服务总公司具体实施。经过综合应用工程措施、生物措施和科技措施，昔日的沙丘荒漠变成高标准的基本农田。现已由老秘大地种业有限公司承租，租期为10年，租金每年190元/亩。2011年，大地种业公司实际投入（包括固定设备以及租金）524万元，当年收入532万元，预计经过技改和土壤熟化后年度产出纯收入可达100万元。同时，大纪汗村每年土地租金收入45万元，项目生产管理过程中劳务输出收入50多万元。直接带动该村农民每人每年增收近1200元，取得了良好的社会效益和经济效益。实践证明，科学合理的土地开发整理，不但可以增加耕地面积，改善耕地质量，提高粮食生产能力，而且对于改善农村和农业生态环境，提高农民群众收入，促进农业农村发展具有极为重要意义。
　　　　但是，也应看到由于我们对土地开发整理的概念和内涵缺乏全面深刻的认识，对土地开发整理活动可能造成的生态环境影响缺乏足够的重视，在开展土地开发整理过程中片面追求耕地数量的增加，致使部分开发整理土地质量不高，生态环境遭到一定程度的破坏，进而危及土地资源的可持续利用和社会经济的可持续发展。主要表现在以下三方面：
　　　　一是规模过大。我老秘网区实施的土地开发整理项目主要集中在小纪汗等9个风沙草滩区乡镇。据调查，草滩区9个乡镇现有人口144677人，实有劳动力86360个，现有耕地428401亩，人均耕地3亩，远高于全国人均1.4亩、全省1.6亩，也高于全区人均2.2亩（2011年中省市区发布的相关数据）。按照现有生产力水平，人均耕地足以让现有劳动力负担；而且随着我老秘网区城镇化进程加快，大批农村年轻人涌向城市，农业发展正面临着劳动力流失的严重挑战。与此相对的是，我老秘网区快速扩张的土地开发整理形势。从全区看，2008年实施6个项目，涉及土地11300亩；2009年实施6个，面积达到20600亩；2010年增加到15个，总规模32500亩。2012年截至7月份已上报申请立项11个，总规模28226亩，土地开发整理规模呈现出明显的增长和扩张态势。从单个项目来看，实施的28个项目中，2000亩以上有17个，占到总数的61%。这些项目多集中在人口相对稀少、土地资源富裕的村组，与群众实际生产能力脱节。一块块因群众无力耕种而闲置撂荒的开发土地，成为土地沙化和风沙天气的新源头，将导致大面积的土地沙化和水土流失，几十年的造林治沙成果可能毁于一旦，老秘“沙进人退”的历史可能重演。
　　　　二是质量不高。1998年修订通过的《中华人民共和国土地管理法》第四十一条明确规定：增加耕地面积、提高耕地质量、改善农业生产条件、改善生态环境应是土地开发整理的基本目标。从我老秘网区的实践看，部分企业和项目实施单位受短期利益驱动，以争取项目获取资金，忽视对田、水、路、林、村的综合整治，致使许多开发整理后的土地无法耕种，出现了不同程度的闲置撂荒现象。小纪汗乡奔滩村2000亩开发土地项目，地面平整工作结束后，垫土改良，田、林、路、灌综合配套设施建设滞后，原来覆盖率达70%的植被遭到破坏，给当地生态造成了极大的影响。孟家湾乡孟家湾村土地开发总规模22900亩，计划全部采用喷灌，年需地下水4000多万立方米。根据水利部门测算，是使用滴灌技术的10倍。如果全区目前实施的5.4万亩土地全部实行喷灌，年需地下水约1亿立方米（根据水利部门测算，全区年可利用的地下水资源量为2.24亿立方米），这种落后的灌溉方式必然会对地下水系造成严重破坏，将给老秘城区乃至南部县区造成不可挽回的生态灾难。
　　　　三是管理粗放。按照《老秘省土地开发整理项目实施管理暂行办法》，目前土地开发整理工作，形式上有县区政府和农业、林业、水利、财政、环保等相关部门履行审批职能，但审批完成后，项目的实施、验收、管理整个环节基本在国土资源管理部门内部封闭运行，县区政府和相关部门不能有效参与到土地开发整理项目的实施过程。这种既当裁判员又当运动员的单一管理运作模式，在土地开发整理初级阶段有提高项目运行效率优势，但随着社会各界对土地整理复垦开发工作的理解越来越深入，要求参与项目建设管理的愿望也越来越强烈，土地开发整理项目建设规模和投入资金越来越大，项目建设的外部环境变得越来越复杂，很多工作已经超出了单个部门管理范畴。从建设内容上看，包括土地平整工程、灌溉与排水工程、田间路桥工程、农田防护和生态环境保护工程、其他工程五大类，除了国土资源部门，还涉及交通、水利、林业、农业和环境保护等部门；从项目实施的对象看，不仅仅是国土资源行业的事情，更多的涉及民生、权属等政府行政方面的问题。国土部门单一管理模式缺乏相应的监督机制和有效的协调机制，不能及时有效处理项目建设过程中出现的各种问题，土地开发整理质量难以保证。
　　　　上述问题的存在，亟需相关各方共同努力，进一步加强对土地开发整理这一符合国家大政方针、惠及百姓民生福祉、推动区域经济发展的实事办好、好事办实。从我几年来的观察和思考看，在老秘乃至老秘这样的生态脆弱区实施土地开发整理项目应遵循“科学、适度、严格”三条的原则。“科学”就是统筹考虑农业开发、村镇建设、水利工程、林业发展、小流域治理等多方面因素，科学合理编制全区土地开发利用总体规划，从大局、全局安排部署土地开发整理各项工作。“适度”就是必须从老秘生态脆弱地区的区情实际出发，在保护和改善现有生态环境，防止水土流失和土地荒漠化的前提下，有限度地实施土地开发整理项目。“严格”就是严格审批、严格管理、规范操作，实现土地开发整理由数量型向质量效益型转变，全力打造优质工程、精品工程、民心工程。重点要做好以下几方面工作：
　　　　一要科学编制规划。制定科学的土地整理规划是土地开发整理的首要条件，是实现土地开发整理与生态环境建设相结合、改善农业生态条件和农村人居环境的重要保证。必须认真编制好两个规划。其一是全区土地开发整理总体规划。要遵照全区经济社会发展规划，在土地利用总体规划的基础上，统筹考虑环境容量、农业产业发展、劳动力负担能力、未利用土地资源等各种因素，研究制定全区土地开发整理专项规划，明确全区土地开发整理的中长期战略目标和实施步骤，详细制定近期年度开发整理计划，宏观上指导和促进全区土地开发整理工作科学有序推进。其二是开发整理项目的规划设计。在项目实施可行性研究阶段,要统筹兼顾增加耕地面积、提高耕地质量、改善农业生产条件、改善生态环境四大目标，对土地开发整理可能造成生态环境影响进行深入细致的研究和论证；特别要做好水资源平衡分析，除考虑项目区的水资源需求外，还要从区域尺度或流域尺度全面分析水资源供需情况，避免造成开发整理区或上下游水资源供需矛盾。在经过论证的项目规划设计中，要根据地形、地貌、土壤、水资源等自然条件因地制宜地确定土地开发利用方式，尽量保留原有的零星坑塘、湿地以及河滩，减少沟渠硬化，通过农田防护与生态保持措施，形成可持续利用的人工——自然复合生态系统。
　　　　二要严格项目审查。宏观上，要逐步改变国土部门单一管理运作模式，建立区、乡、村逐级审查制度。区上成立由分管国土和农口副区长共同牵头，国土、农业、林业、水利、环保、财政等部门参与的项目审查联席会议制度，负责全区土地开发整理项目的前期审查工作，最后提交区常务会议研究决定；乡镇要参照区上成立相应领导小组，负责辖区内实施项目的初审和申报；村组要严格实落村民代表签字同意制度。具体工作中，要突出抓好三个环节。一是严格生态保护，把是否有利于保护和改善生态环境作为项目立项的前提条件，实行土地开发整理项目环境评价一票否决制，建立科学合理的的生态环境影响评价体系，制定相应的评价规程，把土地开发整理的生态环境评价贯穿于项目可行性研究、项目决策、规划设计、项目验收和后评估全过程。二是严格控制规模，从我老秘网区实施情况看，1000亩左右既能保证机械化作业要求，又不会对生态环境及地下水系造成严重破坏，应以1000亩为单片项目原则基准，开发面积不能太大也不能过小，尤其要严格控制2000亩以上的大面积开发整理。三是严格实施标准，探索建立一套高于全省通行标准、符合老秘实际的地方性标准评价体系，明确规定田、林、水、路、渠等综合配套设施建设规格、投资比例等量化指标，做到不符合机械化作业要求不准入、不运用滴水灌溉、测土配方等现代农业技术不准入、不配套相应规格的田间道路、防护林网不准入、生态敏感区和生态脆弱区开发不准入。
　　　　三要强化项目管理。按照现有管理体制，各级国土部门是项目管理的主体。国土部门及其下设土地整理中心必须切实负起责任，加强与农、林、水、环保等相关部门的协调配合，确保土地开发整理项目按照规划设计、相关标准严格实施。首先，要继续完善项目管理办法，细化和完善项目工程监理制度、招投标制度等“五项制度”，制定实施细则，增加可操作性，探索建立一套切实可行的报告、考核、验收、通报和奖惩制度，以制度促规范。其次，要加强对从业队伍的管理，建立严格的资格准入制度，对于项目规划设计、项目施工、工程监理等单位的选择都要严格按照制度进行资质审查、优胜劣汰。再次，要加强对项目的监督检查，不定时地对全区在建项目的工程质量、进度、资金使用情况进行检查，及时掌握项目进展情况，及时发现和解决问题。最后，要做好项目竣工验收和移交管护工作，对符合验收条件的项目要及时验收，项目移交给使用方时要以协议的形式明确各方职责，发挥项目设施的长效性，确保国家投资安全性。同时，鉴于当前国土部门单一管理运作模式已不能满足土地开发整理发展形势需要，党委、政府、人大、政协及相关各方，要在认真做好调查研究的基础上，积极建议呼吁上级有关部门创新土地开发整理运作模式，探索建立农业、林业、水利、环保、财政等部门共同参与的联合项目管理机制，推动土地开发整理工作科学发展。
　　　　四要健全相关制度。从1998年第二次修改的《土地管理法》提出“土地整理”概念以来，中省相继出台一系列原则性、指导性文件。比如《关于进一步加强土地开发整理管理工作的通知》（国土资发[1998]166号）、《土地开发整理若干意见》（国土资发[2003]363号）、《老秘省土地开发整理项目实施管理暂行办法》（国土资办发[2004]17号），等等。但到目前为止，老秘乃至老秘全市都没有符合地方实际、具有操作性的实施细则或办法。市区实施的所有开发整理项目都是参照《老秘省土地开发整理项目实施管理暂行办法》执行，而该文件第二条明确规定：“本办法适用于省级以上投资土地开发整理项目，包括重点项目、示范项目和补助项目。”因此，必须把研究出台地方性实施细则作为当前的一项重要任务。国土及相关部门要认真研究中省相关文件精神，广泛学习土地开发整理先进地区成功做法，深入总结老秘实施土地开发整理5年来的经验教训，制定一套符合老秘经济社会发展和土地资源利用总体规划，兼具指导性、可行性与可操作性的详细土地开发整理办法，用以规范和完善全区土地开发整理项目实施。同时，还要高度重视相关配套制度的建设，用制度规范项目实施过程，用制度保证土地开发质量。从老秘几年来的实施情况看，可以探索建立质保金制度和黑名单制度。保证金制度就是顺应土地开发整理模式由国土部门实施为主向收购群众筹资建设项目为主转变的趋势，在项目实施前，按照规划设计标准，由项目实施方缴纳一定比例的土地整理质量保证金，在项目实施过程中出现意外而中止时，用保证金来恢复植被或完善配套设施。黑名单制度就是建立从业人员、单位、企业数据库，把项目实施过程中造成重大生态损失、违规违法操作的责任单位或个人列入黑名单，禁止参与区内所有土地开发整理相关业务。
　　　　总之，土地是人类赖以生存的物质基础，是社会可持续发展的重要基石。土地开发整理是人类在土地利用实践过程中不断建设土地和重新配置土地的过程。在老秘这样一个生态相对脆弱的县区开展土地开发整理，必须坚持科学、适度、严格的原则，以保护生态环境为前提，以改善农业生产条件和提高土地的集约化利用为手段，以土地资源的可持续利用为目标，切实保护和利用好每一寸土地，实现土地开发整理的可持续发展，造福子孙后代。

切实保护和利用好每一寸土地，实现土地开发整理的可持续发展，造福子孙后代。