贯彻《企业安全生产责任体系五落实五到位规定》的调查与思考

    纵观北京、上海、天津等大城市的“十三五”规划，都不同程度地将打造安全城市作为城市发展的重要目标，进一步强化城市安全防御体系，提升风险监测和应急处置能力。根据大城市安全运行和安全生产的要求，基于现实调研情况分析，我们发现基层在安全生产风险治理中存在诸多“短板”，有很多隐患和风险，亟需提高基层安全生产风险治理的能力。
　　部分企业主体责任缺失，“五落实五到位”流于形式。安全生产的第一责任人是企业，对企业而言就是要抓好主体责任的“五落实五到位”。但在调研走访中却发现，部分企业特别是一些小微企业对主体责任的落实毫不在乎，有的甚至麻木不仁，违法经营、违规作业比比皆是，甚至有的还顶风作案等。2015年，天津港“8·12”瑞海公司危险品仓库爆炸事故发生后，上海电视台连续曝光了几个区存在的危化品非法储存经营的问题就说明了这一点，反映了一些企业在安全生产中主体责任的缺失和不作为。
　　一些企业从业人员的风险意识较差和风险辨识能力不足。根据事故资料及实地调研发现，部分企业的领导和从业人员风险意识较差，尤其一些一线从业人员对生产中的隐患和风险见怪不怪，缺乏基本的安全常识，对潜在的风险普遍存在侥幸心理。同时，他们对企业生产中的风险认识也不足，辨识风险能力较差。如危化品生产、运输企业、粉尘涉爆企业及周边的人员对身边危险源司空见惯；还有的对乱拉电线、超高堆物、高空作业及“三合一”等现象不以为然。
　　基层安全生产监管人员队伍缺乏、能力不足。调研中发现，基层监管最大的问题是人少事多，监管队伍业务素养不高，实践经验缺乏，流动性较强，在实际监管中缺乏主动发现问题和指导改进问题的能力。有些基层干部均身兼数职，除了安全监管、巡防治安，还要兼顾社区应急管理，工作范围过宽、工作头绪过多、人手短缺等问题突出，很多基层干部疲于应付，无法胜任基层安全监管的专业性工作。
　　缺乏有效的信息共享和沟通机制，使企业监管部门之间存在“信息壁垒”及监管信息“不对称”现象。由于当前互联互通工作没有完全到位，不同监管主体横向上缺乏信息共享和沟通协调机制，造成基层生产安全监管工作容易出现“盲点”和“三不管地带”。如异地经营的监管问题，个别危化品生产企业在甲区注册和登记，却在乙区生产，造成企业所在地监管部门对企业监管信息存在盲区，属地监管的责任无法落实，影响所在地对企业安全生产监管的有效性。
　　基层安全生产监管中社会力量动员不足，导致政府监管工作疲于应付。目前，基层公众、社会组织等参与安全生产监管的制度和路径不完善，导致政府唱“独角戏”的被动局面，监管中的所有压力都集中到政府身上，经常出现政府层层加压、一级一级向下传导压力的现象，越到基层压力越大。由于资源、队伍等条件限制及基层企业的数量巨大，造成基层对企业监管力不从心，而社会力量参与监管又缺乏有效路径。
　　基于基层安全生产监管中存在的“短板”，应进一步探索以下补“短板”的思路和方式，从企业生产安全的源头治理、严格执法、广泛动员社会力量等方面，编织企业安全生产监管网。
　　树立“源头管控、严格执法、社会动员、齐抓共管”的风险治理理念，形成企业安全生产风险监管网络。大城市可借鉴上海2016年春节期间成功管控烟花爆竹燃放的治理经验，即依法治理、源头管控、动员民众等，重点明确企业生产安全源头管理的方向，加大对企业生产安全风险管控不足的惩罚力度，广泛动员社会主体参与企业生产安全监管，形成全社会高度重视生产安全风险治理的全方位、立体化安全网，从源头做好城市基层企业安全生产风险治理工作。
　　充分整合各类管理主体资源，解决基层安全生产风险监管队伍不足的问题。当前，可推广上海部分分区县深化大联动大联勤模式的做法，实现“大联动+安全生产监管”的运行模式。把企业安全生产监管纳入到区、街镇、村居大联动大联勤工作网格中。如上海闵行区推进“大联动+安全生产监管”后，赋予网格员安全生产隐患前端发现和报告的职责，将区、街镇、村居大联动安全网格员力量全部发动起来，使得监管人员数量相当于原本安全监管力量的几十倍，上千个网格巡管员工作在一线，弥补了全区基层安监人员不足的问题。同时，可以参照社会治安综合治理的经验，探索招聘一些针对性强、专业化程度高的安全生产监管社工队伍，充实到基层街镇、村居，指导基层开展识别危险源和风险评估的工作，增强基层生产安全监管人员的风险排查和管控能力。
　　加强基层企业安全生产监管软硬件配置，打造市区两级的重点高风险企业安全监管网。将高风险、影响大的重点企业全部纳入安全监管网，实现监管部门间横向对接，系统内纵向衔接的格局，空间地理、安全设施、物品储存、救援力量、处置方案等数据信息实时上传，互通互联，打造全市统一的安全生产数据库，实现对全市危化品等重点企业的在线监测和预警，从源头上提高风险治理能力。
　　创建多元共治的安全监管体系，实现参与式安全生产监管模式。一是在基层企业安全生产监管中引入市场保险的机制，通过专业保险机构监督企业安全生产工作，实现企业安全生产风险治理由企业与保险机构共同分担的机制。二是鼓励社会公众参与安全监督，发挥社会媒体的舆论监督作用，形成安全生产监管合力。可借鉴食品药品监管的成功做法，加大对企业安全生产风险举报人的激励力度，鼓励企业内部或风险相关的人员积极举报企业安全隐患和违法违规行为，提高基层安全生产风险的识别和管控能力。三是通过协商民事合同或者第三方协议等市场委托的方式，引进第三方监管力量，通过第三方专业化的风险辨识和评估，弥补政府监管的专业性和有效性不足的问题，创新企业安全生产监管新方式。
　　严格落实安全责任，解决基层安全生产监管执行中“最后一公里”的困境。强化新《安全生产法》和两高相关司法解释的宣传，从制度、法制上依法明确并督促企业自觉落实安全生产的主体责任。严格落实政府部门监管责任和区县、街镇属地责任，全面落实“党政同责，一岗双责”和“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”的要求，把安全责任落实到各个环节、岗位和个人。同时可以引入社会监督机制，鼓励社会公众、专业人员、社会组织及新闻媒体等主体监督政府的监管行为，保障基层安全生产监管工作落到实处。

◆链 接
五落实五到位
　　2015年3月16日，国家安全监管总局印发《企业安全生产责任体系五落实五到位规定》，对具有公司治理结构企业的主体责任作出明确要求，同时要求其他企业可参照执行。“五落实五到位”主要内容是：必须落实“党政同责”要求，董事长、党组织书记、总经理对本企业安全生产工作共同承担领导责任；必须落实安全生产“一岗双责”，所有领导班子成员对分管范围内安全生产工作承担相应职责；必须落实安全生产组织领导机构，成立安全生产委员会，由董事长或总经理担任主任；必须落实安全管理力量，依法设置安全生产管理机构，配齐配强注册安全工程师等专业安全管理人员；必须落实安全生产报告制度，定期向董事会、业绩考核部门报告安全生产情况，并向社会公示；必须做到安全责任到位、安全投入到位、安全培训到位、安全管理到位、应急救援到位。作者：董幼鸿 陶振 来源：学习时报