民建中央关于深化农村扶贫体制机制改革提高扶贫的精准性和有效性的提案

       改革开放以来，我国扶贫开发工作取得了举世瞩目的伟大成绩。按照国际扶贫标准测算，总共减少了6.6亿贫困人口，基本解决了居民的温饱问题。当前，我国还有近1亿贫困人口。目前全国共有扶贫开发重点县592个。贫困地区的基础设施建设和社会文化事业发展仍严重滞后。部分已经解决温饱问题的群众，因病、因灾返贫问题也很突出。当前农村扶贫进入了新的攻坚期，扶贫工作存在着扶贫退出机制缺失、扶贫手段单一、扶贫资金监管弱化、现行的贫困地区考核机制对减贫的正向激励不足，“年年扶贫年年贫”，扶贫资源精确瞄准不够，工作针对性不强，有效性不足。提高扶贫工作的精准性、有效性、持续性，需进一步深化改革，完善扶贫的体制和机制，增强贫困地区自我发展能力。

       为此，我们提出以下六条建议。

       1.要扶真贫，真扶贫，提高扶贫精准性，建立扶贫退出机制，实行扶贫的动态管理，构建新型“滴灌”式的“到人到户”扶贫模式。在调查中我们发现，“小康县”与“贫困县”这两个不同的帽子使得不同的县得到的待遇差别很大，得“贫困帽”的县得到了很多资助，一些贫困户存在不思脱贫，主动返贫的等、靠、要的思想，一些地方政府要政绩的时候要“富帽”，要利益的时候争戴“穷帽”，把“贫困帽”当作宝贝，某些甚至打出宣传标语，“热烈祝贺成为贫困县”。这样形成“贫困—扶贫—贫困依赖—贫困陷阱”的恶性循环。需打破扶贫、脱贫、返贫、再扶贫的恶性循环，走出“年年扶贫年年贫”的怪圈，让“减贫摘帽”代替“哭穷戴帽”。精准扶贫首先要精准识别，瞄准扶贫对象，其次是精准帮扶，还要精准管理。要将扶贫资金花在刀刃上，应完善评定标准，参考GDP规模、农民人均收入水平、地方财政收入等指标，尽快制定并优化扶贫开发重点县退出标准，减少重点县数量，将贫困资金投入到真正贫困的县里。由于贫困县每年国家专项超5000万，而其他县则无此待遇。因此脱贫后财政遇到较大困难，这也是地方不愿意摘帽的原因。因此建议脱贫县在一段时间内继续保留财政补贴待遇，逐步减量，以解决脱帽问题。精确扶贫还应做到扶贫“到人到户”，需建立起贫困户的信息网络系统，录入贫困对象的基本资料、动态情况，进行动态管理，实现扶贫对象有进有出，确保扶贫信息的真实、可靠。要加快对贫困户建档立卡，做好精准识别、因户施策，把“大水漫灌”式的扶贫变成有针对性的“滴灌”式扶贫。实施精准扶贫，要做到“六个到村到户”：产业扶持到村到户、教育培训到村到户、基础设施到村到户、农村危房改造到村到户、扶贫生态移民到村到户、结对帮扶到村到户 。现在到2020年全面建成小康社会还有六年多的时间，任务繁重。要建立脱贫时间表，对这些贫困地区的考核要摘掉GDP挂钩的关联，把农民人均收入提高、农村专业合作社的建设、家庭农场等纳入考核范围，真正把帮扶工作落到实处，以实现我国全面建成小康社会的目标。

       2.要不断完善金融扶贫机制，积极发展普惠金融，将金融服务和职业培训拓展到贫困地区和社会低收入人群，引导更多金融资源流向农村和贫困地区，不断提高贫困人口对金融服务的可获得性。长期以来，我国贫困地区的金融服务滞后于实际需求，金融扶贫可有效促进贫困地区产业发展，在扶贫开发中起着重要的支撑作用。应降低贫困人口的融资门槛，引导和鼓励商业性金融机构创新金融产品和服务，增加贫困地区信贷投放。进一步优化贷款结构，形成承贷机构多元化的局面。加快推动农村合作金融发展，增强贫困村资金互助组织，深入开展贫困村互助资金的使用。进一步推广小额信用贷款，加大对农民实用技术培训力度。从1996年开始，中国扶贫基金会开始在贫困地区实行小额信贷项目，目前已覆盖全国15个省，89个县累计发放贷款62万笔，49亿元，总体还款率高达99%以上。海南中华职教社与农村信用社联合，通过职业教育教会农民掌握实用技术，已累计发放贷款143亿元。还款率高达99%以上。不仅如此，农民支付后还把过去陈欠也还上，不良贷款率大幅降低。目前全国信用社系统还在推广此经验。要推动金融机构网点向贫困乡镇和社区延伸，发展农业担保机构，扩大农业保险覆盖面，积极建立并完善巨灾保险制度，积极开展农业保险新产品的研发及试点工作，如在一些发达国家和少数发展中国家都广泛应用的指数化保险。改善对农业产业化龙头企业、家庭农场、农民合作社、农村残疾人扶贫基地等经营组织的金融服务。充分发挥政策性金融的导向作用，引导全社会的广泛参与，支持贫困地区基础设施建设和主导产业发展。探索开展农民住房财产权、土地承包经营权等抵押融资创新试点，加快金融基础设施建设，优化基层金融服务环境，引导更多金融资源流向农村和贫困地区。完善扶贫贴息贷款政策。目前国家394亿元专项扶贫资金当中贴息资金有5.6亿元。贴息是有差额的，对于贫困农户贴5%，对于龙头企业利率贴3%，由于扶贫贴息贷款政策，每年引导500多亿元的贷款用到扶贫开发的项目上。要增加财政贴息资金，扩大扶贫贴息贷款规模，扩大贴息范围，提高贴息比例，延长贴息期限。

       3.要切断贫困的代际传递，重点帮扶14个集中连片特困地区和592个国家级贫困县，在重视贫困地区的“硬件”开发的同时，更加重视贫困地区的“软环境”建设和人才开发，使扶贫工作从“输血式扶贫”走向“造血式扶贫”。集中连片特困地区是我国未来扶贫工作的主战场，需集中攻坚、综合施治。多年来扶贫工作重心更多是放在硬件建设上，比如道路、水利设施、医院、学校建设等。扶贫开发工作不能局限于生活救助、生产项目开发，更应强调能力培养、可持续性培养。改进扶贫工作更应在提高人的素质上下功夫。今后的扶贫路径，要重点关注如何留住本土人才、引进外来人才。需要建立健全机制，实施教育扶贫，完善职业教育对口支援机制，鼓励东部地区职业院校对口支援贫困地区职业院校。国家制定奖补政策，实施中等职业教育协作计划，支持贫困地区初中毕业生到省内外经济较发达地区中等职业学校接受教育。广泛开展职业技能培训，使未继续升学的初高中毕业生等新成长劳动力都能接受适应就业需求的职业培训。不断增加贫困地区学生接受优质高等教育机会。提高连片贫困地区干部、教师、医生等技术人才津、补贴，解决实际困难，建成一支稳定高素质的队伍。农业部门和对口支援部门要加大对农村合作社、新农村带头人和龙头企业的培训力度，积极扶持家庭农场的建设。要加大中央的一般性转移支付力度，逐步化解各县市乡镇债务负担，取消中央安排的公益性项目、公共服务项目县市基层政府资金配套。由于省财政自给能力弱，常常将配套资金转嫁市县。应降低省级配套比例，免相应项目的市级配套资金。设立特色农业、林业、旅游、科技等专项资金，为提高资金使用效果，建议整合使用。税收方面。给予扶贫企业所得税“三免三减半”政策；对国家鼓励类产业和农副产品加工企业减按10%征收企业所得税；通过设定基数，将新增的增值税、营业税全部留给当地作为扶贫专项资金。健全生态补偿机制，提高生态补偿标准，对森林覆盖率超过70%的县给予中央对产粮大县专项补助的同等待遇；按照“谁治理、谁受益，谁使用、谁付费”的原则完善水资源使用权损失补偿政策、限制传统工业发展权益补偿政策、生态工程管护费用补偿政策。

       4.要改变资源分散、体制分割、管理分治的“九龙治水”的碎片化现象，完善财政扶贫资金管理机制，整合扶贫资金，尽可能“打捆”统筹使用，形成扶贫工作的整体合力，同时，要筑牢扶贫资金管理使用的“高压线”，治理扶贫资金“跑冒滴漏”问题。加大资金管理改革力度，增强资金使用的针对性和实效性，项目资金要到村到户，切实使资金直接用于扶贫对象。改变“碎片化”现象，需要整合资金使用，提高使用效益。要创新资金管理使用方式，在贫困地区特别是集中连片特殊困难地区，以扶贫攻坚规划和重大扶贫项目为平台，整合扶贫资金和各类涉农资金,开展“县为单位、整合资金、整村推进、连片开发”,以区域发展带动扶贫开发。要通过“阳光化”管理，加大资金监管力度。当前各地在扶贫资金使用中不同程度地存在“跑冒滴漏”问题。从账面看扶贫确实投入了不少资金，可实际上很多贫困群众并没有得到这些钱。国家和各地扶贫济困力度不断加大，惠民政策“含金量”越来越高。但是，作为贫困群众“保命钱”和减贫脱贫“助推剂”的扶贫助困资金，在一些地方却屡屡遭到“揩油”和“打劫”。一些地方的扶贫等保民生资金存在虚报冒领、挤占挪用、滞留沉淀和监管弱化等问题。2013年底国家审计署公告的对19个县的财政扶贫资金审计结果，有11个县贪污侵占扶贫资金，有10个县违规支出共1110万元，有17个县骗取扶贫资金共2150万元。应筑牢扶贫资金管理使用的“高压线”，一方面需明确和强化各级政府职责，确保权责一致，防止资金沉淀和fubai的滋生；另一方面政府和社会应积极作为，形成合力，让公共资金在阳光下运行，对违法侵占挪用扶贫资金等行为严惩不贷。加强外部监管,建立常态化、多元化的监督检查机制,让受扶持的扶贫对象成为维护自己权益、监督资金使用和项目建设的重要力量。

       5.要加大对贫困地区的低保的转移支付力度，在贫困地区将低保和扶贫政策相衔接，着眼于消除和预防贫困，使极端贫困、一般贫困和贫困边缘群体，都能享受低保和各类公共支持项目的阳光。扶贫要坚持分类指导、分类施策,对于丧失劳动能力的人,要通过低保和社会救助保障其基本生活；可以实行产业扶贫的地方,要逐村逐户制定帮扶措施；对于生活在深山区、石山区、高寒区的群众,要通过扶贫生态移民实现异地脱贫。2007年，农村低保制度从发达地区推广到全国。迄今，这一制度的实行在中西部贫困地区依然困难重重。其中，最主要的问题是贫困人口规模大。尽管有中央政府的专项资金支持，可还是有相当一部分贫困人口未被低保项目覆盖。而且，低保待遇微薄，对于改善低保人口的生存和发展状况，作用极为有限。在贫困户数量超过低保名额的情况下，一些地方以降低待遇的方式或轮流的方式，扩大低保覆盖面。为此，要在贫困地区将低保和扶贫政策相衔接。应建立信息分享制度，完善贫困人口的识别机制。在贫困地区，已有的贫困户数据库，即可作为信息平台的建设基础。将现有的扶贫项目延伸到户。将扶贫项目与低保制度相衔接的关键，在于改变扶贫项目的瞄准机制和投资方式，改变传统扶贫项目难以惠及极端贫困家庭和个人的困境。研究解决扶贫开发和农村低保政策衔接过程中出现的问题和困难，出台工作措施，加强扶贫、民政、财政、统计、金融等部门合作，建立合作机制，提高工作效率。

       6.要完善扶贫规划与城镇化规划统筹协调机制，通过发展小城镇，对不具生存条件的地方进行整体搬迁，使搬迁的群众享受城镇的基本公共服务。坚持自愿原则，对生存条件恶劣地区扶贫对象实行易地扶贫搬迁。对暂时实现移民工作存困难的地区要先行进行教育移民，把深山老林居住的贫困家庭子女先移出来进行职业教育，优先就业，以帮助家庭加快脱贫的步伐和移地所需资金。有条件的地方引导移民向中小城镇、工业园区搬迁，创造就业机会，提高就业能力。如贵州省正逐渐将扶贫生态移民工程与推进工业化、城镇化相结合,与发展旅游等特色小城镇相结合，与农村危房改造相结合。2013年确定的126个安置点中,33个建在县城,19个建在产业园区,70个建在中心集镇,4个布局在旅游景区服务区。坚持城乡一体化与减贫的统一，需加强统筹协调，切实解决搬迁群众在生产生活等方面的困难和问题，着力培育和发展后续产业，确保搬得出、稳得住、能发展、可致富。要将异地扶贫规划与城镇化基础设施规划、公共服务规划、特色产业规划、职业教育规划统筹起来，从根本上解决群众脱贫问题。在基础设施方面，按照批复的规划实施建设，逐步做到水、电、路、气、房和环境改善“六到户”。公共服务方面，实施一批教育、卫生、文化、就业、社会保障等民生工程。如调整中小学校布局、改善寄宿制学校条件、每县建一所标准职业教育中心，广播电视户户通和大行政村通宽带，全面落实农村最低保障、大病救助、贫困学生救助、新型农村养老保险等。发展特色农产品深加工产业和劳动密集型产业，吸纳农村贫困劳动力就业。