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根据市政协2011年工作安排，市政协常委会今年的专题议政课题是“创新社会组织和社区管理机制、提高社会服务水平”。市政协刘耀辉主席高度重视此次专题议政工作，多次召开会议研究重点和制定调研方案。2011年4月至6月，市政协社会法制民族宗教委员会、学习和文史委员会联合组成调研组，在市政协副主席刘冠贤，党组成员杨富生，副主席许玩宏、邓木林、陈树秋的带领下，深入各县（区）及部分乡镇（街道办事处），召开了6次专题座谈会，听取情况汇报，重点就我市社会组织和社区管理、社区建设、社工队伍建设等方面的内容进行了专题调研。现将调研情况和意见建议报告如下：
一、成效与做法
党的十七大以来，我市各级党委、政府不断创新社会管理，做到常抓不懈，常抓常新，坚持健全组织机构与创新管理机制相结合，服务发展与服务民生并重，完善监督管理制度与提高服务能力同步推进。在发展中规范，在规范中发展，充分发挥了社会组织、城乡社区和社会工作人才在完善市场经济体制、促进政府社会管理职能转变，推动民主政治建设、发展先进文化、化解社会矛盾、构建和谐社会中的积极作用。
（一）社会组织管理体制不断完善，社会组织日趋规范
近年来，市委、市政府加强和完善对社会组织的管理体制建设，重视和支持社会组织工作，全市社会组织建设扎实推进；率先在全国地级市中成立社会组织党工委，率先在全省将民间组织管理局更名为社会组织管理局。目前全市经各级民政部门依法登记注册的社会组织共计1228个，其中社会团体547个，民办非企业单位681个，社会组织从业人员2.6万人。
一是实施社会组织管理体制改革，提升社会组织在社会管理中的服务能力。市委组织部、市人事局和市民政局联合下文，要求行业协会商会的机构、人事、资产、财务与国家机关和企事业单位分开，现职国家机关人员不得在行业协会商会兼职，基本实现行业协会民间化。我市还以社会组织服务民生行动为契机，创新社会组织动员、资源配置和社会监督机制，提升了社会组织参与社会建设的能力。
二是加强社会组织规范化建设，提升社会组织在社会管理中的自治力。从2005年开始抓社会组织自律工作，与监察、纠风、治贿部门联合制定了《惠州市社会组织行业协会自律工作实施意见》，建立了开展自律和治理商业贿赂工作联席会议，全市社会组织自律工作效果显著。开通了市社会组织信息网，加强社会组织网上互动交流功能，较好的搭建了社会组织管理服务平台。组织了市直社会团体收费专项检查和全市社会团体“小金库”治理工作，促进了社会组织建设规范化。
三是创新社会组织党建工作机制，提升社会组织党组织在社会管理中的政治影响力。通过建立工作机制、加强规范管理、创新工作方式，以党的建设推动社会组织健康发展，取得了明显的成效。2009年8月，在全国地级市中第一个成立社会组织党工委，指导、协调全市社会组织党建工作。
四是充分发挥社会组织独特优势，提升社会组织在社会管理中的主体作用力。广大社会组织主动为会员单位服务，帮助会员及时改进生产经营方式，加快产业结构转型升级。
（二）基层社区治理不断加强，社会建设基础夯实
市场经济条件下的社区已成为人们社会生活的重要依托。近年来，我市全面推进“六好”平安和谐社区建设，以实现社区“三有”（有址办公、有人办事、有钱办事）为抓手，以完善社区管理体制和服务体系为重点，推动社区建设迈上了新的台阶。
一是不断完善社区基本建设。通过财政补贴购买、政府调剂、开发商无偿提供、新建和改扩建等方式，全部按标准（省标准80平方米）完成了全市197个社区办公用房建设任务。城建规划部门在审核新建小区和旧城改造规划时，接照建筑设计规范要求开发商按200平方米以上配套建设社区办公用房，与住宅区开发同步设计、同步建设、同步投入使用。建立起长效稳定的社区经费投入机制，把社区办公服务、党建经费和社区工作人员工资补贴纳入市、县（区）财政预算。加强社区换届选举工作，选好配强“两委”班子，通过竞争上岗、公开招聘和公开招考等方式，将一批年纪轻、有文化、有奉献精神的大学毕业生充实到社区专兼职工作者队伍，使社区工作者的年龄、知识结构得到明显优化。同时，还对社区内的教育、文化、法律和卫生等专业人员进行造册登记，引导和组织他们参加社区志愿活动，逐步实现“社工带领义工、义工服务群众、群众参加义工”的良性循环局面。
二是不断完善社区服务机制。建立“社区卫生、环境美化、免费信息、劳动就业、‘四进’社区、‘复退军人之家’和志愿服务”等12项社区惠民工作体系，促进了民生问题的解决。按照每个街道办事处或3-10万人的居民数标准设置1个社区卫生服务中心，并全部纳入城镇职工基本医疗保险定点机构范围，让更多的居民群众能在家门口享受社区卫生服务。建立社区劳动保障工作站，为居民提供劳动保障、就业推荐、政策维权等方面的服务。惠城区、惠阳区的社区普遍建立了“一站式”服务大厅，开设信访接待、党建服务、民政服务和劳动保障等窗口，为居民提供方便、快捷、周到的服务。建立健全了社区离退休人员、因工伤残抚恤人员、失业人员等信息数据库，开通了12355热线和志愿者网站，为居民提供扶孤助残、亲子交流、文体活动、心理咨询和美化环境等一系列服务。建立法律援助“三级服务网络”、人民调解室和维稳综治工作站，尽可能把问题和矛盾解决在基层、解决在萌芽状态。大力开展社区警务信息化建设，构筑以社区民警为主导，社区治安会和物业保安为依托，社区治安联防队以及志愿者和各种兼职义务巡逻队为补充的群防群治网络，努力确保社区无重大刑事案件、无重大火灾事故、无严重家庭暴力、无黄赌毒现象、无黑恶势力。全市已逐步形成社会福利服务、社区互助服务和社区法律维稳服务相结合的多类型、多层次、广覆盖的社区服务网络体系。
三是不断完善社区管理体制。在调查中我们发现，社区居委会承担了大量的诸如消防安全、计生服务和综治维稳等行政工作，导致居委会无暇顾及自治，社会管理工作既“越位”又不到位。对此，我市经过认真分析研究，在社区工作管理和运行机制方面进行了大胆的探索和实践，创新试行社区党组织、居委会与工作站“三位联动”的社区管理和运行机制，把政府的行政管理职能和社区的自治功能结合起来，既维护社区的自治性质，又确保政府及其职能部门在基层的工作得以顺利开展。2007年8月，我市率先在惠城区54个城市社区中成立了社区工作站。
（三）社工队伍建设不断加强，基层社会和谐力提升
社会工作是社会建设的重要组成部分，社会工作人才是构建社会主义和谐社会的重要资源和宝贵财富，目前我市社工队伍建设不断加强，社工在社会管理中发挥了重要作用。
一是规范社工队伍建设。2009年8月，市民政部门按照国家、省推进社工试点的相关文件精神，制定下发了《关于加强全市民政系统社会工作人才队伍建设的意见》，明确了我市民政系统内社工人才队伍建设的主要任务，并对社工人才专业技术职位设置及薪酬待遇等方面提出了指导性意见。成立了全市社工人才队伍建设领导小组，协调指导全市社工人才队伍建设。
二是加强社工教育培训。采取奖励措施，对通过考试的人员给予一定奖励，并给予通报表彰。同时，举办社会工作培训班，通过省社会工作师联合会，邀请中山大学、广东工业大学、广东商学院的社工系教师授课，普及专业社会工作知识，提升考试水平。
三是探索开展社工专业服务试点工作。2010年，按照社工试点方案，市民政部门在市复员退伍军人医院和救助管理站通过购买社工服务项目的方式，引入专业社工服务，开展试点。5月与9月，试点单位分别与广州市大同社会工作服务中心签署项目合作协议。市救助管理站社工试点取得了较好成效，驻点社工通过心理疏导、行为矫正等专业技能，帮助受助者摆脱困境，更好地回归家庭与社会。
二、我市社会组织管理与基层社会服务中存在的问题
虽然我市社会建设和管理在探索中发展，在实践中提高，但与先进发达地区相比，与建设和谐社会的要求相比，与社会公众的期望相比，还存在能力偏弱、制度机制缺失、扶持力度不强等问题和不足。主要有以下几个方面：
（一）社会组织发育不全，实现“社会人”向“社区人”转变难度还很大
目前，我市社会组织的发展还处于成长阶段，体现在：一是社会组织总体数量偏少，结构不够合理，服务能力偏弱。省内东莞、珠海、深圳、广州等市社会组织发展较快，2010年每万人社会组织数分别为17.5、5.9、4.2、3.7个，我市仅为3.1个。全市现有1228个社会组织中，近40%的社团是挂靠在部门（单位）的专业性团体，行政化色彩严重，纯民间性的社会团体较少；行业协会仅占5.9%，民办非企业单位主要是民办教育类（占43%），政府和社会急需的行业协会类、公益慈善类和社会服务类社会组织较少。我市社会组织活动经费主要依靠收取会费、社会捐赠，普遍反映经费紧张，专业化人才缺乏，自我管理能力欠缺，缺乏参与社会管理和服务的经验与手段。二是落实政策不够，扶持力度不大。2008年，广东省出台了《关于发展和规范我省社会组织的意见》，根据省的精神，广州、深圳、汕头、东莞等市都建立了社会组织孵化基地，并出台了相关配套措施。但截至目前，我市还没有出台相应的配套实施意见，省提出的一系列培育扶持社会组织的政策，在我市还没有得到很好的落实。三是转移职能不多，发展空间受限。广东省《关于发展和规范我省社会组织的意见》明确提出，要通过授权、委托及其他适当方式依法将政府职能转移给社会组织。目前我市政府职能转移工作力度很小，承担部分政府职能的社会组织基本上是政府有关职能部门的隶属单位；有的政府职能部门及业务指导部门，基于自身利益，随意设立社会组织，将其作为自身权力的延伸和附属，社会组织缺乏民间性、公正性和权威性，制约了社会组织的发展空间。
（二）公共服务的社会化程度不高，基层民主政治建设和基层自治亟待加强
一是政府对城市基层的管理和服务不到位。目前，我市实行的是“两级政府、四级管理”的城市社会管理架构，街道作为县（区）人民政府的派出机构，其任务是按照授权协助县（区）政府开展工作，于是各级各部门都把基层的管理和服务工作压给街道这一派出机构。基层政府及街道又把居委会当作行政机构，经常给居委会摊派任务，并对其检查、考核以及奖罚。从调研中了解到，居委会普遍承担着计划生育、劳动就业和消防安全等数十项行政管理和公共服务工作，包括要完成社会捐款赞助上交的任务，居委会与 街道签订的《责任书》有计生、消防安全、食品安全、交通安全等10多项，承担的责任是辖区上述工作的“第一责任人”，承担的后果是“一票否决”，未履行职责轻则通报批评，重则按失职、渎职给予党纪政纪处分。居委会本身是基层群众性自治组织，不是行政主体、执法主体，既无行政执法权，也无得到有偿服务，但都担当上级行政部门摊派的无偿执法管理职能及风险。二是社区工作人员落选后或解聘后社会保险问题有待解决。由于社区居委会是一个居民自治组织，其成员是按《城市居民委员会组织法》选举产生的，每三年一届，因此社区工作人员具有不稳定性的特点，我市40岁以上的社区专职工作人员有553人，占总人数的47%，多数从事社区工作超过10年，对因年岁大落选后或解聘后的老有所养、病有所医问题表示担忧。三是设立社区工作站的改革仍然不够完善。设置社区工作站后，基层政府和街道向社区下达工作成为了“合法化”，加之居委会与工作站工作人员是交叉任职的，实质上还是由居委会成员承担。惠城区“一居一站”的模式，实质上只是居委会多挂了一个牌子，没有解决社区行政化问题。惠城区老居委会干部或因种种原因未能竟聘社区工作站人员和在居委会工作没纳入定编的军嫂工资福利待遇与社区工作站人员相比有差距，居委会及社区工作站人员年终奖金仍未纳入市、县（区）财政预算及支付。
（三）社会工作人才评价体系尚未形成，社会工作职业化进程任重道远
一是社会工作人才管理体制尚不完善。从管理体制上来看，社会工作人才队伍管理涉及党群、民政、司法、工、青、妇等多个部门，每个部门都有相应的工作要求，导致社会工作人才的行政分割特点比较明显。尽管在市级层面成立了加强社会工作人才队伍建设领导小组办公室，但该部门在市民政局内部，缺乏全市统一推进社会工作的协调权威，县（区）的社会工作行政机构目前则尚属空白。二是社会工作结构不合理。在社会管理、社区事务等传统社会服务领域，大部分工作人员年龄偏大；具有相关专业背景的人员比例偏低，学历层次整体不高；城区多、郊区少，城乡差异大；政府直接举办的多、社会自主发育的少；救济型的社会工作从业人员多，预防和发展型的少。目前，全省有民办社工服务机构120家，专业社会工作者2300多名，主要分布在广州、深圳、东莞等市，我市尚无1家能够承担政府购买社工服务的机构。现阶段，由于没有明确界定社会工作岗位，我市还没有形成社会工作者的从业标准。各级各类公共服务和社会管理部门，除民政外，公安、人社、教育、卫生、工青妇等人民政府部门和人民团体未能配备社会工作专业人才和设置社会工作岗位。三是社会工作人才评价体系不健全。目前，我市还没有真正建立和执行社会工作者的专业职称系列和评审机构，缺乏科学合理的社会工作专业人才评价体系。社会工作人员的职业规范、职业资格证书、职业水平认证、注册管理、实务督导、服务评估、项目设计、岗位配置、职业级别、薪酬标准等一系列配套制度不健全，现有的社会工作人员中基本没有经过系统的专业教育，缺乏社会工作的专业理念、知识和技能，工作手段和方法相对落后。应对和解决新的复杂社会问题的能力较差，社工缺少足够的职业发展空间。
三、对策与建议
社会建设是一项长期的任务，是一个复杂的系统工程。加强我市社会建设，要在为人民群众提供更多更好的公共产品和公共服务的同时，加快推进社会管理体制创新、提高社会服务水平。
（一）加强社会组织管理体系建设，进一步增强社会活力
要加快推进政社分开步伐。一是按照社会化、专业化的要求，加快推进全市各类社会组织与行政主管部门在机构、人员、资产、财务等方面彻底分开，逐步实现自我管理、自主发展。全市各级行政部门原则上不再作为社会组织业务主管单位。要按照统筹规划、依法规范、分步实施的原则，分期分批推进社会组织与行政部门脱钩。少数有特殊职能的部门，可暂时保留业务主管单位职责，但要报批许可并积极创造条件，加快政社分开步伐。行政部门不再作业务主管单位以后，要进一步加强业务指导、行业监管和政策指导，提供良好服务。二是要积极推进政府转移职能，建设成为强政府、强社会的社会形态。一方面，赋权于社会，将可由社会组织承担的具体社会事务、微观经济调节职能以及专业服务职能归还、转移或委托给具有相应能力的社会组织承担，对由社会组织承接的事项实行“费随事转”，逐步实现“合作方式多元化、购买服务契约化、评估考核制度化、管理自律规范化”；另一方面，政府需要培育社会力量来进行社会管理体制的创新，继续加大行政事业单位的体制改革力度，大胆探索创新。
要积极培育和发展社会组织。一是重点培育行业协会商会、社区社会组织、公益服务类包括社工服务的社会组织、农村专业经济类社会组织。二是加大财政支持力度，研究出台关于政府购买公共服务的实施办法，将政府购买社会组织服务的经费纳入年度财政预算。三是设立社会组织发展专项资金，用于孵化培育新的社会组织，资助社会团体从事慈善公益服务，奖励先进社会组织。四是落实相关税收优惠政策，对公益救济性捐赠实施税前扣除，对符合条件的社会组织，按规定给予税收政策支持。
要加强社会组织规范化建设。一是创新推进社会组织党的建设，加强社会组织监管制度建设，重点规范社会组织的用人制度、民主监督制度和财务管理制度，完善保障和激励机制，着力提高项目运作、策划组织、协调服务、规范运行等方面的能力。二是加快社会组织专职工作者专业化、职业化进程。三是加快建立公开、公平、公正的社会组织考核评估体系，制定考核评估标准和办法，开展对社会组织规范化等级评估；建立评估结果档案，评估结果与承接政府购买服务、享受政策优惠等事项挂钩，引导、支持和促进社会组织依法办会、规范运作。
（二）加强社区管理体系建设，进一步增强社会服务能力
要深化城市社区管理体制改革。一是强化组织领导。市、县、区党委、政府要分工得力的领导专抓社区管理工作，明确主抓责任的部门，纳入考核的内容。二是建立以街道党工委为核心的基层社会建设工作领导机制，组织协调辖区内企事业单位、工青妇及其他人民团体、社会组织、居民委员会、业主委员会积极参与社区建设。三是积极稳妥推进“村改居”工作，到2012年，完成街道所辖居民委员会、村民委员会集体经济股份制改革工作，逐步实现将非户籍常住人口纳入社区管理和服务。四是建立社区行政事务准入制度，厘清政府机关部门及街道党工委与社区居委会、工作站的职责，明确各方的责、权、利，积极探索行政机关委托受权社区居委会行使行政权力的做法，采取“权随责走”、“费随事转”的方针，合理分担责任、费用，强化社区处置社会问题能力，切实减轻社区不合理的负担。五是鼓励社区居委会工作人员参加各种途径的专业培训，用五年左右时间，培育配置每个社区居委会，至少有两人拥有助理社会工作师以上资格。大力推进和不断完善街道政务服务中心和社区公共服务站两级综合服务平台建设，提供“一站式”便民服务。
要完善城乡社区服务体系建设。一是不断拓展社区服务的内容，重点发展面向广大居民的各项便民、利民的家政服务，面向老年人、残疾人和困难群体的社会救助和社会福利服务，面向下岗失业人员的再就业服务和社会保障服务，面向社区单位的社会化服务。二是建议用3—5年在全市范围内，普遍建立街镇社区服务中心、城乡社区公共服务站，形成以其为主体、各类专项服务设施为配套的社区服务设施网络。三是平均每个社区拥有公益慈善、福利服务、卫生环保、文体活动、治安联防等五个以上不同类型的社区社会组织。四是建立社区志愿服务组织，社区志愿者人数争取达到社区常住人口的10%以上。大力开展“我为人人，人人为我”等各类幸福建设为主题的“幸福社区”创建活动，构建区、街、居三级“邻里情”社区服务网络，为社区居民提供个性化、专业化服务。五是设立家庭服务中心，将社区内的家庭矛盾、居民心理疏导、家庭教育、权益维护等问题解决在基层。
要强化基层群众自治功能。稳步推进村民委员会直接选举，逐步提高居民委员会直选率和居民参选率。健全和完善以村（居）民会议和村（居）民代表会议为主要形式的民主决策制度。鼓励和支持社会多方参与社区管理和服务。健全村（居）委会向居民会议负责和报告工作制度，切实保障群众知情权、参与权、表达权和监督权。建立村（居）民委员会民主评议政府部门制度。提倡社区党组织书记兼任社区公共服务站长；居民代表与业主代表、居民委员会成员与业委会成员交叉任职，不断提高社区居民依法管理社区公共事务的能力和居民自治能力。
要健全村、居委会、社区工作站人员的保障及激励机制。工资及奖金参照教师发放的做法和标准,与机关干部工资待遇及变动挂钩，做到同城同工同酬“两相当”（相当机关事业单位、教师的工资待遇）。建立完善奖励机制，年终奖、节日补贴纳入财政预算及支付。关注居委会老员工及军嫂的待遇历史问题，做好维稳工作。加大村、居委会（工作站）干部培养力度，鼓励其参加公务员考试，对工作业绩好，群众公信度高的人员推荐到县（区）机关部门、事业单位或街道办工作。
（三）加强社会工作运行体系建设，进一步增强社会建设合力
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