协商民主理论与实践中的几个问题

    继党的十八届三中全会对推进协商民主广泛多层制度化发展作了全面的规划和部署之后，2015年2月初，中共中央又出台《关于加强社会主义协商民主建设的意见》（下称《意见》），自此，协商民主建设有了纲领性的指导文件。各地推进协商民主建设、创新协商民主实践的积极性大大提高。但是，由于协商民主内涵丰富、要素复杂，中国又具有独特的传统和实践情景，因而有不少问题有待系统解决。
　　形式协商还是协商民主。对协商民主的理解是多维的，因而在理论认识和实践中，有可能存在“肢解”本义的情况。协商民主有两个词组成，协商是一种过程，民主是一种属性，前者从属于“工具层面”，后者比前者更具“价值意涵”。在理论认识和实践层面，人们往往很难平衡二者的关系。尤其是在实践中，一些实务工作者，偏重于协商，淡化民主意涵；一些理论工作者，则强调协商民主的民主意涵，缺乏对协商过程的关注。当前最大的问题是，抽离民主这个核心谈协商过程，恐怕会滑向形式上的民主协商，实际上等同于原来的“咨询政治”或“垂询政治”，换汤不换药，很难达到理想效果。因而，民主和协商如何平衡，应该有一定的标准和要求。
　　存量改革还是载体扩容。中国政治协商的实践早已存在，但是协商民主作为一个体系提出是近年来的事情。国内研究者有的主张，协商民主与其追求实实在在的实体形式，不如在政治过程的不同环节浸润协商民主理念；有的研究者则从扩展协商民主的载体出发，主张搭建协商民主的平台，拓展公民协商的场域，构筑协商民主的公共论坛等形式，扩充协商民主的实体形式。实际上，前者主张强调存量改革，将协商理念嵌入已有的体制；后者则寄望于实体扩容，或者干脆是另起炉灶，形成承载协商民主功能的新体系。我们是通过存量改革还是广建载体推动协商民主，既达到协商民主实效，又避免形式化协商，是一个值得考虑的技术性问题。
　　全面开花还是有所侧重。《意见》系统布局了政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商等协商民主的形式。这为不同领域开展协商民主建设提供了指引，也一改以往将协商民主理解为政协专司的片面认识，全领域的协商民主建设提上议程。不少地方在《意见》出台后，积极性大增，力图与中央文件的内容一 一对应、全面开花，推出本区域、本领域、本行业的协商民主创新。这种积极性当然值得肯定，但是，推动协商民主建设不但需要党政部门的重视，还需要具备相当的条件和要素。将协商民主建设视为短期工程进行攻艰，还是稳妥推进、长远布局，考验执政者的智慧。
　　泛化和标签化。当前，从中央到地方重视协商民主的氛围已然形成，各地也积极投身协商民主实践创新，这对于推动政治改革、提高民众参与具有积极意义。但是，协商民主是一种理论理想、程序严谨、过程苛刻的民主形式。由于一些地方和部门对协商民主理论的理解不得要领，在基层实践中就容易拉低门槛、降低标准、浮于表面，很容易将协商民主视为一个筐，稍微贴边的都往里装。把既有的实践稍加包装、贴上协商民主的标签就对外推销，存在协商民主泛化甚至低俗化的风险，会稀释协商民主的要义，降低协商民主的吸引力，扭曲协商民主的实效。
　　多元化与协商差异化。当今社会是一个身份、利益、观念多元的社会。选取民众最迫切需要解决的协商议题，还是选择官方能力范围内的协商议题，往往受到官方意志左右。但是这确实关乎什么样的群体能获得协商机会，往往是有限的协商机会与多元的协商诉求存在供需矛盾。除此以外，社会民众不但有积极的诉求，也有一些潜在的诉求，有的诉求是直接的，有的诉求则是抽象的，这些诉求往往并不对应同一套协商体制；在政权内部，也存在政党、立法、行政、司法等不同主体，他们各自具有不同的协商渠道和职能，这些渠道虽然都对应部分协商民主功能，但是协商内容和程序并不相同。因而，民众诉求多元化往往要求协商渠道多元化和差异化。
　　协商规模与协商代表。协商规模要多大、协商代表如何产生、协商代表如何代表其利益群体，是协商民主的普遍问题。大规模的协商有参与范围广的好处，但是整个协商过程容易出现焦点离散的问题，到最后只能采取票决的形式进行决议，背离协商民主的实质。小规模的协商容易实施和把控进程，但是，这种协商往往涉及协商代表的选取问题，遭受协商合法性的质疑。协商参与人员是否获得利益相关者授权，如何代表他们的利益，协商参与人员与民意代表如何兼容，协商代表的共识如何与民意基础关联，又是难以处理的问题。
　　协商民主的操作化。协商民主涉及一系列过程和环节，从议题选定到遴选代表，从主持引导到平等对话，从达成共识到形成决策，每一个环节都需要十分精巧的设计。操作规则如果模棱两可或者存在失误，都可能影响协商民主的效果。时至今日，中国大地不乏协商民主的实践，但是各地的水平参差不齐，成熟的并不是很多。而且，这些经验能否移植到其他地方，还要看各地实施协商民主的条件、要素是否具备。操作化的问题往往表现在：官方有意愿推动协商民主实践，公民却缺乏参与热情；协商民主平台搭建好了，协商共同体却存在无自觉的盲目行为；协商时间冗长、协商议题不聚焦，协商存在为少数利益背书或被少数人操控，协商结果流产，等等。
　　高层协商与基层协商的平衡。中国多年积累的协商民主经验多是以政治协商会议和政党协商为载体的，这样的协商民主往往以精英协商或高层协商的形式表现出来，协商议题主要涉及国家大政方针或区域重要决策。实际上，协商民主不但要面向国家治理的层面，更要面向人们日常的生活。在涉及万千普通民众息息相关的基层领域推进协商民主，更容易激发民众参与，拉近政府与民众的距离。实际情况是，高层的政治协商早已制度化、常规化，基层协商民主的空间或领域却有待扩展，客观上造成了高层协商与基层协商的断裂。推动高层协商与基层协商衔接，打通协商民主上行、下行两条路线，是协商民主发挥作用的关键。作者：吴晓林 来源：学习时报