新村扶贫的成效、问题与对策研究

文/王思铁

 

党的十五届五中全会提出扶贫要“因地制宜地实行整村推进的扶贫开发方式”，这是对目前乃至今后一个时期农村扶贫的一项重大决策。“整村推进”，从本质上看，在四川就是已实施多年的整体推进式扶贫新村。从四川近十年特别是新阶段全面建设扶贫新村的实践看，这一决策反映了贫困问题“大分散、小集中”和农村扶贫工作的特点，符合实际情况，受到贫困地区干部困群众的普遍欢迎。实践证明，扶贫新村是贫困地区建设社会主义新农村的重要举措。四川扶贫新村虽然取得了很大的成效，但是，也存在一些倾向性问题，需要引起各方面的注意，并采取相应的对策措施。

 

一、扶贫新村建设的显著成效

（一）扶贫新村的历史回顾。20世纪八九十年代，以国定、省定贫困县为单位开展农村扶贫，在当时是合理的、必要的，但是，到90年代中后期，情况发生了变化，扶贫“对象锁定不准”、扶贫“资金漏出严重”两大问题较为突出，贫困地区、农民反映强烈。1996年12月四川省第12次扶贫开发工作会议提出了扶贫战略的重点转移，即由扶县扶乡转移到扶村扶户。围绕新的扶贫思路，会议部署了扶贫“五到村五到户”。“五到村”，即计划分解到村、领导联系到村、帮扶措施到村、资金安排到村、工作深入到村；“五到户”，即扶持对象到户、领导帮扶到户、措施落实到户、项目覆盖到户、资金安排到户。'97年初起，四川巴中、宜宾、凉山等地开始涌现扶贫新村，巴中市叫“文明新村”、宜宾市叫“美好新村”、凉山州叫“形象扶贫”新村。'97年底，四川省委、省政府在巴中召开全省第13次扶贫开发工作会议，与会代表参观了巴中的“文明新村”建设。巴中文明新村建设的内容主体是“一立五改三建三提升”，“一立”，即围绕农民增收，建立村级特色产业；“五改”，即改水、改路、改厨、改厕、改圈；“三建”，即建池、建园、建家；“三提升”，即提升村党支部战斗力、提升村民主法制建设水平、提升村两个文明建设程度。可以说，97/98年是四川扶贫新村的萌芽产生阶段。

'99年1月，当时的四川省委主要领导撰写了《四川省广元、巴中的扶贫开发情况》调查，温家宝同志对“调查”作了重要批示：“四川巴中地区扶贫攻坚的成就说明，只要找准路子，真抓实干，就能改变面貌。巴中的经验和他们在实践中形成的‘艰苦奋斗，苦干兴区，实干改变面貌，大干促进发展’的巴中精神，对全国扶贫工作具有普遍意义。”当年4月，省委、省政府又一次在巴中召开全省第14次扶贫开发工作会议，会议组织与会代表参观巴中的文明新村建设，要求贫困地区示范推广巴中“五改三建三提升”文明新村扶贫经验。由此，新村扶贫热潮在全省贫困地区蓬勃兴起。各地结合党的十五届三中全会关于把农村 “建成富裕民主文明的社会主义新农村”的要求，对扶贫新村从容到形式因地制宜地给予了新的丰富发展。可以说，99/00年是新村扶贫的示范推广阶段。

'01年10月，根据国务院印发的《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》的部署，四川颁发了《四川省农村扶贫开发规划（2001—2010年）》，这是指导新阶段四川农村扶贫开发的纲领性文件。省委、省政府在编制这一“规划”时，科学认真地总结了5年中贫困地区以扶贫新村为载体建设社会主义新农村的基本成效和经验，“规划”确定在21世纪的头10年分期分批建设10000个扶贫新村的目标任务，并对新村扶贫提出了“村为单元、综合规划、重点突破、整体推进”的新要求；四川扶贫新村进入全面普及、提升阶段。

（二）扶贫新村的主要成效。'01—'04年末，四川建设扶贫新村4196个（'01、'02、'03、'04'年分别为997个、1005个、1006个和1188个；不含'05年正在启动1162个）。总投入资金28.32亿元，其中财政扶贫资金5.64亿元、以工代赈扶贫资金5.58亿元、信贷扶贫1.89亿元，地方及农户自筹资金6.97亿元，农户投劳折资6.78亿元，其他投入1.47亿元。扶贫新村出现了个新的特点：

一是“新设施”。修建通村公路,硬化进村道路，兴办水电、广播、通讯等，让贫困村逐步共享信息文明，基础设施有了新的变化。4196个扶贫新村打人工机压井5.73万眼，建蓄水池3.15万口，铺饮水管1.02万公里，修饮水渠1.31万公里，建塘库1512座，建提灌站622座，建山坪塘4748座，修石河堰31.36万条；新增蓄水量1761.62万立方米，新增灌面90.14万亩；改田改土36.52万亩。建微型水电站134座，架输电线路4283公里；修村内道路2.93万公里。改扩建教室、校舍21.58万平方米,购置教学设备2.03万套,改扩建文化站6.43万平方米，改扩建广播站1.01万平方米，建电视接收站1750座。

二是“新产业”。着眼增收，围绕市场，立足资源，村级特色产业有了新的变化。4196个扶贫新村各类支柱产业总收入60.55亿元,其中，种植业收入24.42亿元，林业收入1.69亿元，养殖业收入16.70亿元，加工业收入1.49亿元，服务业收入1.97亿元，劳务输出收入14.28亿元。通过村级特色产业建设,匹配其他增收措施，扶贫新村农民纯收入快速增长,2001—2004年各年度与上年比较，分别新增91.27元、123.99元、145.48元与350.40元，增幅均高于当年全省同口径水平。

三是 “新生活”。在符合“节约型社会”的要求下，因地制宜地建设、改造各具民族和地域风情的居住房；解决人畜饮水，新建完善学校、卫生站所等，农牧民的生活条件有了新的变化。4196个扶贫新村共有34.09万户开展农户基本建设，改造住房1725.54万平方米、改厕215.62万平方米、改圈537.45万平方米、改厨288.58万平方米、建沼气池10.65万口，建院坝600.91万平方米。

四是“新环境”。优化生态环境、整治生活环境，尤其是卫生环境，村容村貌有了新的变化。新村扶贫中，把移民扶贫与生态建设相结合，缓解了人口对生态环境的压力。天然林保护和退耕还草工程顺利推进，森林覆盖率提升。结合沼气建设，治理畜禽粪便污染等发展生态产业，使扶贫开发逐步朝着人与自然和谐发展方向迈进。

五是“新风尚”。许多村加强了村级组织建设，逐步形成了支部领导、村委负责、各方协同、村民参与的新型的“飞鸟型”的管理的新格局，增强了村民的知情权、决策权、参与权、监管权与受益权，为搞好新村建设提供保障。培育有文化、懂技术、会经营的新型农民，移风易俗，提倡科学、文明、法治的生活观，农牧民风尚有了新的变化。

（三）扶贫新村的理性思考。近十年来的实践证明，新村扶贫工程的最大特点是扶贫资源的“捆绑式”、扶贫内容的“综合性”、扶贫方式的“一体化”。

1.以贫困村为载体，围绕新阶段的扶贫目标任务，把扶贫的政策资源、投入资源、人力及其他物质资源“捆绑”起来，实施社区、区域开发，是对扶贫资源要素的优化性组合。组合资源，发展生产力，这是建设物质文明。

2.以贫困村为载体，把农户脱贫与村社发展、生产生活条件改善与生态环境改善、解决农户吃、穿、住、行与解决教育、科技、文化、卫生以及社区服务等诸方面的需要“统筹”起来，是对扶贫内容的开拓性发展。提高素质，发展公益事业，这是建设精神文明。

3.以贫困村为载体，广泛发动群众参与，充分听取基层干部和专业技术人员的意见，编制并实施群众参与式村级规划，使扶贫资源、内容、贫困群众的意愿“一体化”起来，是对扶贫方式的变革性创新。给贫困群众以充分知情权、积极参与权，这是建设政治文明。

新村扶贫的产生、形成、发展，有着现实的必然性和重要意义。多年的实践表明，在国家的扶持下，紧紧依靠贫困村干部群众通过编制群众参与式村级规划，建设完善基础设施，改善生产生活条件，建立特色产业增收，优化社区环境、加强社区公共服务，发展村社民主，培育有文化、懂技术、会经营的新型农民等为内容的扶贫新村，是贫困地区广大干部群众的自主创新，是各级党委、政府的正确决策，已成为四川扶贫叫得响的优质“品牌”。“万村扶贫”的贫困人口接近全省农村的2/3，分期分批地解决这些重点村的贫困问题，也就基本解决了全省农村的贫困问题。这既是农村扶贫的重大变革，也是实践“三个代表”重要思想的运行载体，更是建设社会主义新农村的一个重要的有效途径。

 

二、扶贫新村建设的主要问题

新村扶贫取得了可喜的成效，但是也存在明显的不容忽视的问题。

（一）先易后难问题。新村扶贫最应当坚持的就是先难后易选择贫困村，但是，由于各种原因先易后难选择贫困村问题比较突出。

一是布局分散。'00年四川有行政村54044个，确定扶持10000个村，仅占全省行政村总数的18.16%。如果从人均纯收入低线往上选取的话，肯定地说“万村扶贫”的村都是人均纯收入900元左右以下的最贫困村。人均900元纯收入，不足当年全省农村居民人均纯收入1903元的一半。这就说明万村的数量并不多。但是，这1万个村的布局比较分散。全省181个县市区中159个有“万村扶贫”的省定重点贫困村。就连成都、德阳这样的省内发达市也分布了省定重点村。以县为单位看，“万村扶贫”村数为第二、三位的仁寿、中江县分别为240个、220个，而且都是非重点县；最少的攀枝花市的东区、西区各为1个。万村布局过于分散，最终导致了有限的扶贫资源的分散，使得新村扶贫的效果大打折扣。

二是重点“不重”。布局分散又必然带来重点贫困村的不重问题。在我国自扶贫开发以来，评估贫困的一个重要标准就是农村居民年人均纯收入。'01年2月,省扶贫办对'00年全省人均纯收入1000元以下贫困村进行了一次普查，共有19547个，占同期全省农村54044个行政村的36.17%。从道理上说，扶贫的对象就是穷村穷人，既然1000元以下村有19547个，那么，不论选取5千个还是1万个，都应立足其中去选取。但是，由于许多因素，只好把“万村扶贫”的指标逐层往下分解，没有统一规定重点贫困村的选取标准，因此，“万村扶贫”中进入了部分经济发展水平在县内属于中等偏上的村，漏选了部分最困难的村。从人均纯收入这一指标看，“万村扶贫”的村中人均纯收入超过当年全省纯收入水平的村有30个，它们都分布在非重点县的涪城区、游仙区、安县，分别为2281、2237、1913元。超过1000元又不足当年全省平均水平且不在重点县内的村1488个，分布在28个县市区。上述两类村共涉及31个县的1518个村，占“万村扶贫”的15.18%。这些村占据了“万村扶贫”的指标，使得重点县内的部分贫困村，因为没有指标而无法入围“万村扶贫”，进而产生了重点县、重点贫困村“不重”的问题。

三是先易后难。10年扶持10000个村，平均每年1000个左右，即是说有的村虽然在万村内，但要等到10年的末期才能得到扶持。不论是县、乡、村干部，还是群众都想先扶为快，千方百计往前靠，但往往是条件稍好的村才有竞争力；再就是为了出政绩，但是，越困难的村扶持难度越大，也就越不易出政绩，也就越不容易首先得到扶持，因此，这些年扶持的村，尽管绝大多数都在万村规划内，但多数都是县市区当地条件较好的。因而摆布在路边、城边、河边的就比较多。在有的地方，比如宜宾市为了今后验收能达标，在确定重点村时就选了中等左右村作为扶贫对象村。还有一些地方把早在上世纪90年代中后期就达小康水平的村也列入重点贫困村享受扶贫政策的照顾。宜宾市的红楼梦村，原名下食堂村，早在改革开放时就是出了名的“富村”，南充市的望月村也早在上世纪90年代末就是市级小康村。这样的村也列入“万村扶贫”给予扶持，使得扶贫资源错位，显然剥夺了最困难村的正当权益。一个平均分配资金，一个面子工程，是扶贫的两大忌讳。

（二）村内弃穷问题。新村扶贫是扶贫方式的重大改革，其初衷是抑制扶持到县而产生的扶贫资源漏出，进而能最大限度地瞄准、锁定贫困人口。新村扶贫的重要手段是扶贫资金，到村扶贫资金大致有三种投向：一种是投向修路、兴水等基础设施建设；二种是建学校、办医院等公益性设施建设；三种是投向农户的小型生产、生活项目。不少新村扶贫建设中，到户小型项目本来就少，而一些到户的小型项目，在政策上“一刀切”，结果富裕户得的补助多，贫困户自有资金少，得的补助少，甚至没有得到补助，客观上形成“弃穷扶富”。这几年，我到过不少的扶贫新村调研，这种现象不是个别的。'04年6月初，我与新华社的同志到苍溪县的两个新村扶贫调研，到户项目得到补助的都不是村里的穷人；有一户用自有的10来万元修了一幢新房，却得了近万元无偿扶贫资金的补助。还应引起特别注意的是“万村扶贫”的村内仅有当年1000元以下贫困人口607.67万人，占全省同期总数的58.33%。“万村扶贫”外的贫困人口特别是尚未解决温饱的人口由谁来扶贫？按照省的10年规划，应由当地政府负责，但是，从实际情况看几乎是处于“被遗忘的角落”。

（三）资金漏出问题。四川10年扶贫规划提出每个新村投入无偿扶贫资金50万元、信贷扶贫资金100万元。实际执行计划情况是'01年为9.5万元、'02年为10万元、'03年为20万元、'04年为40万元；信贷资金到村几乎为零。原因在于省列财政扶贫资金专项多达12项，占了中央财政性扶贫资金的1/3以上；信贷扶贫资金又由于体制等原因，到村到户年平不足3%。到村扶贫资金本来就少，又有部分被市、县挪作其他。有的村10年扶贫就得三五万元的扶贫资金。'04年，省上分配每个重点村40万元无偿扶贫资金，连同重点村一并在9月20日的四川日报发布了公告。但是，泸州市从'02年开始在叙永、古蔺两县搞“烟水配套工程”，年年大块抽走新村扶贫资金，交由水利部门用于两县烤烟生产中的水池建设。'04年省上下达叙永县16个村的无偿扶贫资金640万元，市上决定搞的三个项目工程就划走520万元，其中，仅“烟水配套工程”400万元。这样，该县新村扶贫的村平均得到的无偿扶贫资金仅为12万元左右，还不足省上下拔每村无偿扶贫资金的1/3。古蔺县也基本如此。盐亭县每个新村划走二三万元，这种小额划走资金现象就更为普遍。还有一种情况就是违规违纪挪用，审计发现01/02扶贫资金违规违纪的达1.79亿元。

（四）主体位移问题。贫困群众是扶贫开发的主体，但是，新村扶贫中主体位移的情况较突出。一是“先垫后报”造成位移。新村扶贫中的到户项目与基础设施、公益项目一样，强调实行报账制。先垫钱再报账，这对到户项目极不适宜，贫困农民的特点就是贫穷，他们自身无钱可垫、借钱也难，因而被剥夺了受扶持的权利，产生主体位移。同时，在信贷资金上，贫困农民还因穷缺乏抵押、担保的能力，且远离县农行等因素，造成信贷资金到户率低得不值一提。

二是“招标投标”造成位移。贫困农民贫困的一个重要因素就是劳动力就业不充分，但是，新村扶贫中实施的村级项目，如公路、水利等基础设施项目，一些地方由于片面地搞工程“招标投标”，贫困群众被排斥在实施的扶贫项目之外。资阳市的一个县，'02年建6个新村，每村无偿扶贫资金10万元。县上确定在这6个村修通村公路，将工程包给了包工头，60万元扶贫资金一次性付给包工头，再由承包人在外村请人来修路，村民被排在旁边成了“局外人”。

三是“政府采购”造成位移。许多地方的新村建设，都采用政府采购，包括到户小型项目。“政府采购”物资的价格要高出农户采购的许多。'04年6月上旬，我们到盐亭县的一个村调研。这个村在开展新村建设中，将有限的20万元无偿扶贫资金在村子中间修建一段水泥路，将修路工程承包给包工头，村民不但没法参与修路建设，工程还超投资20万元，反而让该村背上了沉重的债务。新村扶贫主体的位移，严重地制约和影响了贫困群体对扶贫开发的“知情权、决策权、参与权、受益权、监督权”的落实。

（五）审批繁锁问题。新村扶贫从扶贫资金投入来看，主要是财政扶贫资金、以工代赈扶贫资金这两项。从实施项目来看又主要是基础设施、公益事业、农户项目这三项。其单个项目特点是投资少、项目小、周期短、农户散，社区农户不仅远离市省，而且也远离县城。四川纳入“万村扶贫”的村，都普遍发动群众、基层干部在01/02年编制了村级扶贫规划，且经过乡、县审批。平均每村编制规划时都花了万元左右的费用。但是，群众参与式村级扶贫规划，几乎没有一个村得以很好落实。首先是投入量与当时省上的承诺相比极大地缩水。其次是层层审批项目。凡是村级项目，不仅要报市、省，甚至要报北京审批。使用以工代赈扶贫资金的村级项目，先由县上组织力量规划、送市上审批、再报省上审批，最后报国家发展改革委最后审批。每审批一次，若有不同意见，县上就得修改重报一次。使用财政扶贫资金的村级项目也如此，仅只少了北京审批这一层。’00年5月，国家财政部关于《财政扶贫资金管理办法（试行）》中提出“财政扶贫资金安排的建设项目实行省级管理制度”，并指出“扶贫项目在地方各级扶贫开发领导小组统一领导下组织实施”。各地对财政部的上述规定存在不同的理解。'03年前四川的实际做法是：省扶贫办审批村级项目，并由县级扶贫办组织实施，最后由省扶贫办组织检查验收。'04年四川下放村级项目审批权，实行县规划、市审批、省备案。但是，从运作的情况看，备案还是带有很大的审批性质。层层审批村、社、户办项目，一是脱离实际，致使村社穷人需要办、急需办的办不成，不急需的上面又安排了资金项目；二是增大了成本，反反复复报项目、审项目、批项目，增大了扶贫的运作成本；三是延缓了资金及时到位，近几年中央资金在三四月到省，省上要八九月到市，资金到村到户到项目往往在年底，这样造成了大批量的跨年度项目，新村扶贫陷入“一年资金二年干三年再把效果看”的“麻烦循环”。层层申报审批村级项目的弊病是不言而喻的，贫困地区基层干部群众意见很大。'04年省人大代表为此还专门写了建议，要求下放村级户办项目审批管理权限。省政府主要领导也同意开展此项工作。

 

三、扶贫新村建设应采取的对策措施

新村扶贫是贫困村落建设“生产发展，生活宽裕，乡风文明，村容整洁，管理民主”社会主义新农村的有效途径，应采取以下措施解决存在问题，推进健康发展。

（一）应坚持先难后易。10年扶贫“规划”已经实施四五个年头了，还年年搞先易后难，停留于“路边工程”，搞锦上添花，实在是说不过去的。因而需要确立起“选穷村、扶穷人”的新村扶贫先难后易原则。“选穷村、扶穷人”，这不仅是新村扶贫必须坚持的一条最基本原则，更是坚持“以人为本”构建和谐社会的内在必然要求。必须坚持先难后易，从当地最困难的村开始给予扶持。由于特定原因，10年扶贫“规划”内的村有少量村不属于当地最贫困的村，而有的最困难村又没有进入，因此，应当对“万村扶贫”规划进行调整。做到所有扶贫资金项目，都以新村扶贫为载体，围绕解决温饱、巩固提高来展开。调整的目的在于从根本上锁定穷村穷人（含低收入贫困人口）。其方法可考虑两种：一是有出有进。以县为单位，原来省定重点村分解到该县的指标不变，把不贫困的村调出去，把最困难的村调进来，出多少进多少。二是只进不出。如果第一个办法实施不具可操作性的话，即考虑第二种 “保存量、添增量”办法，解决最困难村漏出问题，即已确定的“万村” 不变，添加全省最困难村入围。但是，必须有十分明确的政策“杠子”，允许添进的“增量”只能是重点县、革命老区县、民族地区县中最困难的村，经省上认可后纳入省定重点村范围；比照一二类重点村分配中央扶贫资金。调进比例可考虑以万村为基数的5—10%。其他地区也可以调进，但是，决不能使用中央分配的扶贫资金。确定调进多少，由各地自定；省上不作要求。

（二）应坚持分类扶持。没有重点就没有政策。扶贫的核心手段是无偿扶贫资金，为使扶贫更具针对性，新村扶贫真正见到成效，有必要对“万村扶贫”实行分类扶持、分级扶持。一万个重点村，可分为四种类型：第一类，在国家扶贫开发工作重点县内的重点村；第二类，不属于第一类、且不在成都、德阳、绵阳市内的革命老区、民族地区县内的重点村；第三类，不属于第一、二类且也不在成都、德阳、绵阳市内的重点村；第四类成都、德阳、绵阳市内的重点村。第一类重点村，每村应全额使用中央、省的无偿扶贫资金。第二类重点村，每村可使用70%的中央、省的无偿扶贫资金。第三类重点村，每村可使用50%的中央、省的无偿扶贫资金。第四类重点村，只能使用中央贴息信贷扶贫资金；其中的革命老区县内的村，可使用30%的中央、省的无偿扶贫资金。重点县、甘孜、阿坝、凉山州内不属于重点县的一些县，由于重点村指标少这些县内还有相当部分的贫困村没有列入重点村。因此，应当规划入围，但是，一定要先确定贫困村标准、开展公示，经省上认可后一并纳入扶持。非重点县的万村内的省定重点村，除省上补助扶持外主要由市、县政府按分级负责的原则，给予扶持。

（三）应坚持群众参与。群众参与的一个方面是参与村级扶贫规划的编制。新村扶贫规划已经四五年了，应当对其修订、完善。规划的目标和措施要切实可行，绝不能再搞面子工程、摆花架子。编制村级规划中，要充分尊重村内农户特别是穷人的意愿，广泛征求基层干部、有关部门的意见；因地制宜、分类指导、缺啥补啥、综合设计；实事求是地确定奋斗目标、建设内容、具体措施、帮扶单位和资金来源。群众参与的另一方面是参与扶贫项目的实施，这是参与式扶贫的根本、真谛所在。贫困群众是新村扶贫的主体，必须确保他们在新村扶贫中的知情权、决策权、设施权、受益权与监督权。一些地方，片面地搞所谓工程“招标投标”、政府“统一采购”、资金“工后报账”，人为地抬高了贫困群众入围的门槛。这些做法应当果断停止，确实需要的也应及时完善。解决贫困问题，国家的支持、社会各界的帮助是必须的，但是，要清醒地看到在目前和今后相当长的一个时期内，缓解贫困问题最根本的还是靠群众的自力更生、艰苦奋斗。如果扶贫项目排开农民的参与，不仅会大大降低扶贫的效果，还会挫伤贫困农民自我脱贫的内在动力。

（四）应坚持直接受益。近几年新村扶贫的财政扶贫资金，大多用于贫困村的通水、通路、通电等公益性项目上，使贫困村的基础设施得到改善，但是农民直接受益比较少。'04年8月，胡锦涛总书记到四川考察工作时，特别提到要“增加对贫困地区的投入，重点安排一些能使群众直接受益的治水、改土、修路、通电等小型项目”。因此，可借鉴'04年对种粮农民直接补贴到户的成功经验，对贫困农户单家独户实施的财政扶贫项目，实行按定额直接补贴。凡是贫困农户单家独户直接实施的开发式项目原则上都要“直补”。具体项目可包括：住房改造项目、种植养业项目、移民搬迁项目，以及其他适宜“直补”的项目。对个户“直补”项目，还应以村为单位将补助农户的补助标准和补助金额张榜公示，如无异议方可对农民直接发放补贴。“直补”到户项目金额应占到村资金额的一半以上。其他到村扶贫资金，也须分轻重缓急，把有限的力量，用在与解决群众温饱关系最密切的项目上，用在解决制约贫困村发展的根本问题上。总之，投入到重点村内的扶贫资金、实施的扶贫项目要围绕解决群众温饱问题，广泛组织村民参与扶贫的项目，使贫困群众能够直接受益。要采取措施，对尚未越过温饱的贫困人口开展村建卡、乡建册、县建档的措施，给予重点扶持，越温一户销号一户。还应整合捆绑各类资金，积极支持新村扶贫计划的实施，信贷扶贫资金必须对实施的重点贫困村给予直接到村到户到项目的支持。

（五）应坚持下放权限。当前和今后一个很长的时期内，增强农村扶贫特别是新村扶贫的针对性和实效性，是扶贫第一位的工作。因此，应对财政扶贫资金项目管理进行改革。可考虑两种方式：一是重点县，省上将财政扶贫资金直接分配到重点县，项目审批也下放到重点县，由县扶贫领导小组在规定权限内确定并组织实施扶贫项目；二是非重点县，资金直接分配到市，由县扶贫领导小组在规定权限内确定并审批扶贫项目，报市扶贫开发领导小组备案后组织实施。通过减少扶贫项目的省、市级审批环节，匹配其他措施可使财政扶贫项目和资金比目前提前至少半年或三至五个月到位，做到当年资金当年使用、当年项目当年见效。审批权限下放后，市、县审批下达的项目必须坚持扶贫资金投向原则和扶贫性的原则，将重点放在贫困村基础设施建设、基础产业发展、提高劳动力素质的农户能力建设以及能提高贫困农民增收的项目上。为避免放权后，在安排项目和资金流向中出现问题，省、市扶贫部门应及时转变职能，即是由目前重批资金审项目转变为对资金到位和项目实施情况的严格监督与检查。

（成稿：2005-10-20）