全国政协社会和法制委员会副主任施芝鸿谈十八届四中全会

把我们党治国理政的全部工作转到法治化轨道上来的又一次伟大历史转折 

   

——全国政协社会和法制委员会副主任施芝鸿谈十八届四中全会

文/ 本刊记者

本刊记者：首先，请您谈谈党的十八届四中全会召开的历史背景。

施芝鸿：这次全会是在十八届三中全会启动的全面深化改革元年、中华人民共和国第一部宪法即“五四”宪法公布施行60周年之际召开的，是在距全面建成小康社会还有六年、基本实现社会主义现代化还有35年的时间节点上召开的。大家都知道，我国经济发展正处于增长速度换档期、结构调整阵痛期和前期刺激政策消化期这“三期叠加”的新形势；其实，我国社会主义法治建设也可以说面临着另一种“三期叠加”的新形势，这就是社会矛盾凸显期、贪腐案件高发期、实现“两个一百年”奋斗目标对法治中国建设的倒逼期。在这个背景下召开的十八届四中全会，是我们党成立93年来、在新中国执政65年来首次召开的以依法治国为主题的中央全会，是我国加快法治国家建设征途上的一个重要里程碑。设定这样一个主题、召开这次中央全会，把党和国家工作纳入法治化轨道，是要坚持在法治轨道上统筹社会力量、平衡社会利益、调节社会关系、规范社会行为，依靠法治解决各种社会矛盾和问题，确保我国社会在深刻变革中既生机勃勃又井然有序。这其中蕴含了以习近平同志为总书记的党中央的一个重要意图，就是为子孙万代计、为长远发展谋，也就是古人说的“计利当计天下利，建功当建万世功”。

从我们国家现在的情况看，只要国际国内不发生大的波折，再经过六年的努力奋斗，到2020年全面建成小康社会的目标应该可以如期实现。但是，人无远虑，必有近忧。全面建成小康社会之后路该怎么走？如何跳出“历史周期率”、实现长期执政？如何实现党和国家长治久安？这些都是以习近平同志为总书记的党中央深入思考的重大问题。

从这个意义上说，四中全会研究部署的全面推进依法治国，是对党的十一届三中全会以来我们党提出的依法治国基本方略、依法执政基本方式的升级版；全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），是引领当代中国走向法治中国的伟大宣言。中国共产党全面推进依法治国，实际上就是要在新的历史起点上，把我们党包括以经济建设为中心的全部工作转到法治化轨道上来，这是我们党治国理政方式的又一次伟大历史转折。同打造中国经济升级版要着力加快转变经济发展方式一样，打造中国法治建设升级版要进一步转变党的执政方式。

我们党自觉推动这样的历史转折是因为，党从历史的经验和教训中深刻认识到，法治是治国理政不可或缺的重要手段。法治兴则国家兴，法治衰则国家乱。综观世界近代史，凡是顺利实现现代化的国家，没有一个不是较好解决了法治和人治问题的。在世界社会主义发展史上，不少国家都没能解决好法治和人治问题。东欧剧变、苏联解体，很重要的一个原因也是没有解决好法治和人治的问题。我国是一个有13亿多人口的大国，地域辽阔，民族众多，国情复杂。我们党在这样一个大国执政，要保证国家统一、法治统一、政令统一、市场统一，要实现经济发展、政治清明、文化昌盛、社会公正、生态良好，都需要秉持法律这个准绳，用好法治这个方式。只有这样，才能使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。

本刊记者：全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国这三者之间有着怎样的内在联系，十八届四中全会《决定》是怎样体现这种内在联系的？

施芝鸿：党的十八大、十八届三中全会、十八届四中全会，分别提出了全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国。这“三个全面”是有其紧密的内在联系的。四中全会《决定》从内在思想逻辑和内在结构逻辑这两个方面，体现了这“三个全面”的内在联系。

先看内在的思想逻辑。全面建成小康社会，属于我们党提出的“两个一百年”奋斗目标中的第一个目标；全面深化改革，是为实现这个目标提供动力；全面推进依法治国，是为实现这个目标提供保障；三中全会提出全面深化改革，主要是着眼于“破”，四中全会提出全面推进依法治国，主要是着眼于“立”；三中全会提出发挥市场对资源配置的决定性作用，四中全会提出更好发挥法治的引领、规范和保障作用。可以说，这“三个全面”是我们党的一个总体战略部署在三个时间轴上的顺序展开。全面建成小康社会、全面深化改革都离不开全面推进依法治国的引领、规范、保障作用。

这“三个全面”的内在思想逻辑表明：十八届三中全会通过的决定和十八届四中全会通过的决定是姊妹篇，推进十八届三中全会提出的各项重大改革都要于法有据，都要纳入法治轨道，都要高度重视运用法治思维和法治方式；而全面推进十八届四中全会提出的依法治国，又必须通过全面深化改革来实现。同时，十八届三中全会重申的改革开放这场新的伟大革命同十八届四中全会提出的依法治国这场国家治理领域广泛而深刻的革命，又构成了新的历史起点上我们党领导的这“两场革命”之间的内在逻辑联系。

再看内在的结构逻辑。全面推进依法治国是一个系统工程，涉及立法、执法、司法、守法等各个方面，涉及中国特色社会主义事业总体布局的各个领域。所以，习近平总书记从四中全会《决定》起草工作一开始就提出，对这些方面必须统一考虑、统筹谋划。所谓统一考虑、统筹谋划，就是要自觉做到：社会主义法治建设的自转必须服从、服务于党和国家全局工作的公转，也就是不能单纯地就法治论法治，而要把全面推进依法治国置于中国特色社会主义事业五位一体总体布局中去思考，做到法治工作四句话的基本格局服从服务于中国特色社会主义事业五位一体的总体布局。全会《决定》的指导思想、总目标和基本原则、主要任务，都深刻体现了推进经济、政治、文化、社会、生态文明建设等各个领域的改革发展对提高法治水平的要求，深刻体现了推进国家治理体系和治理能力现代化的要求。

本刊记者：十八届四中全会《决定》有哪些思想亮点？

施芝鸿：四中全会《决定》从总论到分论、从思想观点到具体举措可以说是亮点纷呈。对此，不少专家学者已经作了各有侧重的解读。这里，我着重向大家介绍四中全会《决定》的六大思想亮点。

第一个亮点：党的十八大以来习近平总书记系列重要讲话被列入全面推进依法治国的指导思想

10月23日晚上，十八届四中全会公报刚一发表，就有理论界人士敏锐地发现，全会公报在对全面推进依法治国指导思想的表述中，在“以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、‘三个代表’重要思想、科学发展观为指导”之后，引人注目地加上了“深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神”这句话。与理论界同样敏感的新闻界，及时报道了理论界人士发现的这一文件亮点，立刻在互联网上引起热烈反响。不少网民表示，习近平总书记的许多重要讲话总能拨动人民大众的心弦，他的思想观点和创新词语总是迅速被老百姓认同并广为流传。他们喜欢习大大的讲话风格，希望这些站得高、看得远、想得深、接地气的系列重要讲话能早日成为我们党的指导思想。理论界、新闻界的敏锐发现和广大网民的想法说法，确实反映了我们党内许多同志也包括我本人的内心想法。

我们党领导的事业是面向未来的事业，我们党的指导思想也是在实践中与时俱进地不断发展完善的。改革开放历史新时期先后形成的邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观这三大理论创新成果，先后被我们党的十五大、十六大、十八大纳入党的指导思想并写在党的旗帜上，就充分表明了这一点。党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央，在开创中国特色社会主义事业新局面的同时，以一系列富有创见的新思想新观点新论断新要求，进一步升华了我们党对中国特色社会主义规律和马克思主义执政党建设规律的认识，为我们在新的历史起点上实现新的奋斗目标提供了科学指南和基本遵循。

如果说我们党在从十八大到全面建成小康社会、实现第一个“一百年”奋斗目标过程中，有可能形成将会写在我们党的旗帜上的又一个理论创新成果的话，那么，其理论创新的方向，很有可能就是推进我们国家治理体系和治理能力现代化。这样说的根据就是：从《习近平总书记系列重要讲话读本》中可以看到，党的十八大以来，习近平总书记总是审时度势地研究解决日益走向现代化的当下中国的国家治理问题、政府治理问题、社会治理问题、军队治理问题、党的治理问题以及中国如何更加积极有为地参与推动全球治理等问题。习近平总书记提出的大量新思想新观点新论断新要求很多都同治理有关。对此，我已在《人民日报》发表的学习《习近平总书记系列重要讲话读本》和近期重要讲话札记中作过较为系统的梳理和阐述。所以，我们党的下一个理论创新成果，其主题将很可能就是从理论和实践的结合上回答：什么是国家治理体系和治理能力现代化，怎样实现国家治理体系和治理能力现代化。而这样的理论创新主题，就比四中全会《决定》中关于建设什么样的社会主义法治国家、怎样建设社会主义法治国家的主题更宏观、更宽泛。

第二个亮点：四中全会《决定》通篇贯穿了坚持走中国特色社会主义法治道路、建设中国特色社会主义法治体系这条思想红线

四中全会《决定》提出坚持走中国特色社会主义法治道路、建设中国特色社会主义法治体系的重大理论和实际问题，向全社会释放了正确而又明确的信号，指明了全面推进依法治国的正确方向，进一步拓展了中国特色社会主义道路的丰富内涵。

我们党在实践中成功开创和拓展的中国特色社会主义道路，不仅指引全国人民创造了一个又一个举世瞩目的中国奇迹，而且在国内外一系列风险、挑战的严峻考验中像定海神针那样，彰显了巨大优越性和强大生命力。前不久，习近平总书记在中南海瀛台同美国总统奥巴马的会谈中说，我们已经找到一条符合国情的发展道路，这就是中国特色社会主义道路。我们将沿着这条道路坚定不移走下去。

中国特色社会主义道路，是由中国特色社会主义这条总道路和一系列具体道路共同构成的道路体系。十一届三中全会以来，我们党的重要文献中已先后概括提出八个方面的中国特色社会主义具体道路，这次四中全会《决定》又提出了中国特色社会主义法治道路。中国特色社会主义法治道路，是社会主义法治建设成就和经验的集中体现，是建设社会主义法治国家唯一正确的道路。改革开放36年来，我们党和国家以自己的成功实践向世界说明了一个道理：治理一个国家，并不是只有西方法治道路这一条道，各国完全可以走出符合自身国情的法治道路来。这就叫“条条大路通罗马”。

四中全会《决定》还提出了建设中国特色社会主义法治体系，并且把它同建设社会主义法治国家一道作为全面推进依法治国的总目标。这个总目标明确了全面推进依法治国的总抓手。全面推进依法治国涉及很多方面，在实际工作中必须有一个总揽全局、牵引各方的总抓手，这个总抓手就是建设中国特色社会主义法治体系。依法治国各项工作都要围绕这个总抓手来谋划、来推进。

从中国特色社会主义法律体系到中国特色社会主义法治体系，虽然只是一字之差，但标志着我们党治国理政理念的重大飞跃和治国理政方式的重大转型，也是实现国家治理现代化的重大跨越。中国特色社会主义法治体系，是一个比中国特色社会主义法律体系层次更高、内涵更多、覆盖面更广的概念。法治体系是国家治理体系的骨干工程。其内涵就是：在中国共产党领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系。中国特色社会主义法治体系同中国特色社会主义法治道路是相辅相成的，都是从中国实际出发，具有鲜明中国特色、实践特色、时代特色的，也都是具有很强的理论价值和实践价值的。在十八届四中全会精神指引下，把包括中国特色社会主义法治道路、法治体系在内的中国特色社会主义法治理论的总结提炼、概括提升工作大大向前推进一步，不但能为依法治国提供理论指导和学理支撑，而且能够激励广大干部群众继续沿着中国特色社会主义法治道路前进的信心和勇气。

第三个亮点：把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面被总结概括为我国社会主义法治建设的一条基本经验

习近平总书记在关于十八届四中全会《决定》的说明中指出，党和法治的关系是社会主义法治建设的核心问题。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。

关于党的领导和依法治国的关系，在理论上长期被搞得很混乱的主要有两大问题：

第一个问题是所谓“党在法上”还是“党在法下”。其实，四中全会《决定》讲得很明白，党的领导和社会主义法治是一致的，社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。只有在党的领导下依法治国、厉行法治，人民当家做主才能充分实现，国家和社会生活法治化才能有序推进。这就是说，全面推进依法治国，决不是要削弱党的领导，而是要在有利于加强党的领导的同时更加注重改善党的领导，也就是我刚才阐发的打造中国法治建设升级版要进一步转变党的执政方式。四中全会《决定》有一个非常重要的提法，叫做：坚持党的领导是全面推进依法治国的题中应有之义。这就是说，党的领导既不是在法上，也不是在法下，而是党的领导就在法中。或者也可以说，当我们党领导人民制定宪法法律时，党在法上；当我们党在领导人民执行宪法法律和党自身必须在宪法法律范围内活动时，党在法下。而贯通全面推进依法治国全过程的，则是党的领导就在法中。

第二个问题是中国共产党的领导权，对全国人大和政府、政协、审判机关、检察机关而言，究竟是强制性的还是非强制性的。中国共产党的领导地位，是由中华人民共和国宪法规定的，可以说，这是具有强制性的。但这种强制性规定，是以中国近现代以来历史的和人民的非强制性选择为前提的，同时也是以中国共产党对最高国家权力机关全国人大以及政府、政协、审判机关、检察机关的非强制性领导方式来实现的。这次四中全会《决定》用“三统一”“四善于”清楚地回答了这个问题。“三统一”，就是把依法治国基本方略同依法执政基本方式统一起来，把党总揽全局、协调各方同人大、政府、政协、审判机关、检察机关依法依章程履行职能、开展工作统一起来，把党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来；“四善于”，就是善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导，善于运用民主集中制原则维护中央权威、维护全党全国团结统一。“三统一”“四善于”，把我们党同人大、政府、政协、审判机关、检察机关的关系讲得清清楚楚、明明白白，也把党既领导人民制定宪法法律，也领导人民执行宪法法律，党自身必须在宪法法律范围内活动讲得清清楚楚、明明白白。

第四个亮点：四中全会《决定》通篇体现了我们党对宪法的高度尊崇和确保实现依宪治国、依宪执政的坚强决心

《中华人民共和国宪法》是通过科学民主程序形成的国家根本大法，是党和人民意志的集中体现。正因为这样，四中全会《决定》强调，坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。《决定》在按照我国法治工作基本格局部署全面推进依法治国的各项任务时，首先强调和部署的第一项任务，就是要完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施。

进一步健全宪法实施监督机制和程序，把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平是党的十八届三中全会提出的要求。这次四中全会《决定》进一步提出加强宪法实施，完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制。加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件。这些制度性规定，既突出了全国人大及其常委会具有最高的宪法监督权，又指明了推进宪法监督制度化的努力方向，同时也有利于在实践中把《决定》原则性的要求具体化、程序化，使宪法监督更规范、更有效。

为了在全社会建立宪法信仰、树立宪法权威，四中全会《决定》提出了将每年12月4日定为国家宪法日，以及建立宪法宣誓制度这两项极其重要的制度性规定。习近平总书记在我国首个国家宪法日之际作出的重要指示中强调，要以设立国家宪法日为契机，深入开展宪法宣传教育，大力弘扬宪法精神，切实增强宪法意识，推动全面贯彻实施宪法，更好发挥宪法在全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国中的重大作用。

四中全会《决定》在部署完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系方面提出，要完善立法机制，深入推进科学立法、民主立法，加强重点领域立法。经过长期努力，我国到2010年形成了中国特色社会主义法律体系，国家生活和社会生活各方面总体上实现了有法可依，这是一个了不起的重大成就。同时，完善中国特色社会主义法律体系的任务依然很重。为了完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，《决定》强调，加强党对立法工作的领导，完善党对立法工作中重大问题决策的程序。《决定》还提出了明确立法权力边界，从体制机制和工作程序上有效防止部门利益和地方保护主义法律化的重大措施：一是健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用；二是加强和改进政府立法制度建设，完善行政法规规章制定程序，完善公众参与立法机制；三是明确地方立法权限和范围，禁止地方制发带有立法性质的文件。四中全会在科学立法方面的这些规定很接地气、深得人心。

第五个亮点：四中全会《决定》通篇体现了依法治国首先要依法治权、依法治官，坚决把权力关进制度的笼子里

依法治国首先要依法治权、依法治官，也就是要把权力关进制度的笼子里。四中全会《决定》通篇体现的把权力关进制度的笼子是一个覆盖全面的大笼子：既要把政府行政权力关进制度的笼子，也要把审判机关、检察机关的司法权力关进制度的笼子。

四中全会《决定》提出了把政府行政权力关进制度笼子里的一些重大举措，包括：推行政府权力清单制度，坚决消除权力设租寻租空间。健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。建立健全政府内部权力制约机制。还包括加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度建设。进一步完善审计制度，对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。

四中全会《决定》还提出了把司法权力关进制度的笼子里的一系列重大举措。比如，建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度；明确各类司法工作人员工作职责、工作流程、工作标准，实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制，确保案件处理经得起法律和历史检验；完善检察机关行使监督权的法律制度，绝不允许法外开恩，绝不允许办关系案、人情案、金钱案等。

第六个亮点：四中全会《决定》把弘扬社会主义法治精神、建设社会主义法治文化作为法治社会建设的重大课题

弘扬社会主义法治精神、建设社会主义法治文化，既是科学立法、严格执法、公正司法的思想基础，也是全民守法的精神支撑。在这方面，要着重抓好以下三个重要环节。

一是坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，形成人们不愿违法、不能违法、不敢违法的法治环境。法治社会建设是法治国家和法治政府建设的基础。落实四中全会精神，在全社会树立法律权威，培育社会成员办事依法、遇事找法、解决问题靠法的良好环境，就要针对那种一遇到麻烦事就千方百计找关系、四处活动走后门，“案件一进门，两边都托人”这种注重找人情关系而非走法律程序的人治理念，针对“中国式过马路”“中国式医闹”“中国式到此一游”等现象中折射出来的法不责众观念，深入开展普法教育。要实行国家机关“谁执法谁普法”的普法责任制，各级法官、检察官、行政执法人员、律师等都要搞好以案释法。执法司法机关也要开展以案说法、以案释法活动。

二是坚持把领导干部带头学法、模范守法，作为加强社会主义法治文化建设的关键。古人说：“法之不行，自上犯之。”一些领导干部依法治国、依法执政、依法行政能力不强；有的干部习惯用行政命令开展工作，以言代法、以权压法问题严重。中组部干部监督局在分析违法犯罪的多名原领导干部反省材料后发现，81.4%的人认为自己犯罪与不懂法有关。有的基层干部长期不学法不懂法，“讲政策讲不过拆迁户，讲道理讲不过缠访户，讲法律讲不过钉子户”。要按照四中全会《决定》要求，把宪法法律列入党委（党组）中心组学习内容，列为党校、行政学院、干部学院、社会主义学院必修课。领导干部不仅要努力学习履行职责所需要的法律知识，而且要坚持在法治轨道上想问题、作决策、办事情，提高运用法治思想和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。

三是加强社会诚信建设，健全全民守法信用记录，引导人们在法治文化建设中自觉做到立规矩、讲规矩、守规矩。弘扬社会主义法治精神，建设社会主义法治文化，关键是要在全社会大力倡导立规矩、讲规矩、守规矩的良好风气。四中全会《决定》提出“加强社会诚信建设”的要求和部署，就是引导人们自觉立规矩、讲规矩、守规矩。《决定》提出要“引导和支持人们理性表达诉求、依法维护权益”，就是倡导“得理也让人”“有话好好说”“有冤向法诉”“有仇靠法报”，从而在全社会形成遵纪守法、诚实守信的良好氛围。

此外，四中全会《决定》还提出“规范媒体对案件的报道，防止舆论影响司法公正”，这是在新形势下弘扬法治精神、建设法治文化亟待解决的一个重要课题。无论是立法、执法还是司法，都不能无视网络民意，但又要注意防止被带有盲目性和片面性的网络民意所绑架。