对我老秘网区集体土地所有权登记发证的思考

一．集体土地所有权发证的法律规定
　　根据《中华人民共和国宪法》：“城市的土地属于国家所有；农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有；国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”
　　《中华人民共和国土地管理法》第10条规定：农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。即，集体土地所有权的主体有三个：村农民集体、村内两个以上农村集体经济组织的农民集体（即村民小组）、乡（镇）农民集体。
　　《物权法》第59条规定：“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。”第60条规定：“集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照下列规定行使所有权：（1）属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权；（2）分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权；（3）属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。”
　　以上条文是确定集体土地所有权登记发证的基础，由此确立的集体土地所有权发证的对象为国有土地以外的所有集体土地，包含家庭联产承包种植的土地、村庄建设用地、宅基地、自留地、集体所有的荒山湖泊、边角地、村道、林地等；发证的主体是“农民集体”，现阶段，我国农村集体土地所有权实行“三级制”，因此“农民集体”也分为：“村农民集体”、“乡（镇）农民集体”、“村内两个以上的村农民集体经济组织的农村集体”，有别于宅基地使用权、联产承包责任制中的个人或家庭。目前大多数集体土地所有权属于“村民小组”，由村民小组行使土地的占有、处分、收益等权益，即村民小组为单位向村民支配承包经营权、宅基地使用权等，因此，只有通过调查、登记发证，确立和保护了“三级集体”的所有权，才能保证基于此的集体土地使用权、经营权等权益，化解权属纠纷，激活农村土地市场，稳定农村社会，促进农村经济。
　　二、当前我老秘网区集体土地所有权发证的现状和存在不足
　　2001年11月9日，国土资源部在《关于依法加快集体土地所有权登记发证工作的通知》（国土资发[2001]359号）中明确提出，要“严格按照《土地管理法》的规定，确定集体土地所有权主体”。浙江省政府办公厅下发了《关于开展集体农用土地所有权登记发证工作的通知》（浙政办发[2004] 81号），在全省范围内开展集体农用土地所有权发证工作。北仑区于2005年按照浙江省和宁波市的相关部署，对区内集体农用地中除林地外的所有权以村为单位进行了登记发证，但证书并未下发。目前，集体土地所有权的发证工作中还存在以下不足：
　　1、集体土地所有权发证成果没有真正用于保护农民集体的权益。

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　　4.集体土地所有权发证与国有土地使用权和集体用地使用权、经营权发证步伐不齐，不能适应新时期经济发展对土地登记发证、交易与流转监管的内在要求
　　2004年，国务院颁布《关于深化改革严格土地管理的决定 》，其中有关于“农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”的规定，强调“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。” 同时，在中国广东、浙江、江苏、上海、安徽、天津等地的农村建设用地使用权流转开始了局部或区域试验，并发展出了重庆农地入股、广东海南出租农地、北京郊区等地小产权房等模式。其基本思路是按照“土地确权、两权（所有权和使用权）分离、价值显化、市场运作、利益共享”方针，对集体农业用地和建设用地等使用权实行有偿有期限流转制度，其基础是集体土地所有权和使用权（经营权）的确立，即集体土地所有权和使用权（经营权）的登记发证，而集体土地所有权发证必须与国有土地使用权无缝衔接。由此可见，当前集体土地所有权与国有土地使用权、集体土地使用权发证独立的现状已不能满足当前新形势的需求。
　　通过集体土地所有权发证，确定哪个农民集体经济组织拥有使用权支配的权利，并确定与之相对应的使用权，即落实具体的经营承包者、使用者权利。因此，客观上要求所有权与使用权（经营权）的继承和统一，否则，将引起权属混乱和混淆。这就要求集体土地所有权发证必须与集体建设用地使用权、其它集体用地经营权同步推进，才能为集体土地的征用、集体用地使用权（经营权）的流转提供统一平台，才能实现对交易与流转的及时监管。
　　5.集体土地所有权发证成果更新机制不健全
　　集体土地所有权发证成果的应用没有得到推广，相应的发证成果也得不到及时有效的更新，发证成果的更新机制不健全。我老秘网区2005-2006年所发的所有权证也存在类似问题，有些集体土地近几年已被征用，但证书依旧未注销；有些实地图斑已发生变化，但证书却未更新。
　　三．解决之道：3S支撑的土地所有权、使用权（经营权）一体化全覆盖发证体系
　　当前集体土地所有权发证工作存在的各种问题，笔者认为，解决之道是建立基于3S技术支撑的国有和集体土地的所有权及使用权一体化、全覆盖发证。
　　1．总体构想
　　近年，通过数字城镇地籍调查工作，北仑区基本建立了地籍管理信息系统，已将国有土地使用权与集体建设用地使用权纳入了统一的空间信息管理平台。在此基础上首先将辖区内的国有土地与集体土地所有权通过一体化、全覆盖的国有、集体土地所有权发证来实现无缝、剖分的衔接，再将林权、家庭联产承包经营权、集体建设用地使用权与国有土地使用权登记发证的纳入同一平台，拓展集体土地发证的范畴，实现使用权发证与所有权发证的实时同步更新，为土地监管和保护土地所有者、使用者、经营者权益提供有力工具。
　　2．一体化、全覆盖的发证体系
　　（1）多源、多尺度、多种发证数据无缝融合
　　在GIS技术支持下，以遥感影像数据为底图，相同空间参考的各种比例尺基础地形图数据、土地现状调查数据、转供批等各种土地业务数据作为辅助数据，土地所有权登记发证与使用权登记发证、抵押等地籍数据为顶层，构成一个综合发证与辅助决策平台。
　　（2）突破集体土地经营权的发证，实现所有权与使用权分离下的有机统一
　　将国有土地所有权与集体土地所有权全覆盖登记发证，实现国有和集体土地所有权主体明晰，切实地在土地征用中严格保护农民集体的利益不受地方政府的侵犯，也可避免国有土地被非法占用。
　　在国有土地登记发证范围内完善国有土地使用权发证，增加市政绿化用地、公路用地、水利用地、国有未利用用地的确权，实现国有土地使用权的全覆盖发证，切实做到各部门土地使用权的保护，盘活国有土地使用权；在集体土地所有权范围内，重点突破是家庭联产承包的农用地的经营权的登记发证，与宅基地使用权、集体建设用地使用权、其它集体土地经营权构成全覆盖的集体土地使用权登记发证，为农村经济体制改革、农村土地的流转创造技术条件，激活农村土地市场，为农村经济发展注入新的活力，同时对土地流转的合法性、规范性进行有效监管。
　　（3）快速、实时、联动的更新机制
   　 通过GIS平台整合国有、集体土地所有权和使用权发证系统，实时对各种征地造成的所有权变更、国有土地交易带来的使用权变更和抵押、集体土地的流转等进行实时的联动同步更新，利用CORS GPS技术，可简单快速地实现宗地权属的勘测和界址更新，建立完善的更新机制，保持发证成果的现势性。
　　四．应用：基于集体土地一体化发证系统的有序集体土地流转
　　利用一体化发证系统，可实现对集体土地的“精细化”管理，这一块正是当前土地管理中的薄弱之处。
通过土地所有权与使用权发证的分离与有机统一，理清了土地产权关系，明确了集体土地的产权主体地位以及农民与集体土地所有权的法律关系，将农民与土地财产权紧密联系起来，通过对集体土地家庭联产承包经营权的登记确认，稳定了土地承包关系，农民对土地投资的积极性将大大提高，进一步加快了农村生产力的发展，从根本上保证了农民的合法权益，也给农民吃了定心丸，有利于维护农村的稳定。
　　在一体化发证平台下，通过对集体土地所有权的登记发证、使用权的实时变更、经营权的登记与变更，可将农村土地流转纳入到统一、规范监管下，将促进和引导农村土地流转市场的健康发展，使农民可以通过出租、入股、转让等方式灵活经营土地，提高土地资源的利用率和出产率，带动农村土地市场的发肓和农村经济的又好又快发展。

谢谢楼主，真是太好了

中央的新要求，看看你们的做法

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不错不错，感谢。