关于牧区基层几项重点工作的调查报告

关于基层几项重点工作的调查报告

“大引领行动”开展以来，我率队到七个苏木镇对牧区重点工作进行了调研。通过调研，对牧区最迫切、最需要解决的问题有了进一步了解，对牧业发展方面有了新的心得，对牧民的所思、所想、所愿、所盼有了深刻体会。取得了具有指导实际工作意义的丰硕成果。现具体情况报告如下：

一、调研中发现的主要问题

（一）党建工作方面。一是部分地区存在保守思想，工作被动、激情不高，遇到问题过于依赖旗里层面，缺乏锐意进取的魄力。部分党员干部政策把握不到位，处理问题缺乏准度，不会做耐心细致的群众工作。二是部分嘎查“两委”谋划发展的思路不够清晰、措施不够得力，带领牧民群众致富的能力不足，服务发展、服务群众、服务稳定的能力有待提高。三是随着苏木镇撤乡拼镇、机构改革、公务员考录，牧区缺乏“实用”干部，一些异地考录的年轻干部，不“熟悉”牧区工作，不会说群众“语言”，工作热情不高、主动性不强，不愿在基层工作。四是嘎查集体经济积累还很薄弱，少数基层组织设施条件简陋， 55个嘎查中集体经济收入达10万元以上的嘎查仅有6个、10万元以下的有39个、没有集体收入的有9个。

（二）畜牧业转型升级方面。一是全旗仍有2257户牧户没有固定棚圈，占总牧户数的34.7%，抵御灾害能力不强。仍有近30%的牧户还生活在蒙古包内，没有固定的住所，条件非常艰苦。二是三河牛、西门塔尔牛等优良品种改良率不高，规模养殖基地建设滞后，制约着牧业提质增效、牧民增产增收。三是虽然全旗有6个畜产品加工企业，但总体上以初级产品为主，规模效益不高、带动能力不强。四是全旗各类合作组织发展到174家，社员有1710人，但这仅覆盖牧业人口的9%。从调研情况看，多数合作组织只停留在办证注册阶段，机构章程不健全、运作管理不规范，很难获得上级政策资金的支持，资金不足、内容单一、制约了组织规范的扩大。此外，牧民群众对合作经营、联户经营的认识和积极性是非常高的，但缺乏有能力的带头人，加强与市场对接的能力不足、信息不对称、渠道狭窄。

（三）牧民增收方面。从一般统计结果看，牧民人均纯收入水平要略高于农区。但由于牧区特殊的生产生活条件和成本，事实上牧区群众的生活水平低于农区。一是牧业收入明显不足。目前，牧民收入主要依赖四个方面，牧业收入、国家政策性补贴和工资性、财产性收入。分别占收入的28.3%、44%、21.7%和6%，政策性和财产性收入比重占到近一半，而牧业收入和工资性收入明显不足。二是牧民刚性支出逐年增加。如打储草、雇羊倌、租草场等都需要很大一部分支出，而且人工费用逐年增长，牧民收入增长缓慢且增收乏力。为了增加收入，大部分牧民贷款扩大生产，贷款利率高且周期短，导致牧民连年贷款连年还款的困难境地，还有相当一部分人在负债经营。加之自然灾害和市场价格变化给牧民收入造成的直接冲击很大，使得牧民收入极不稳定。另外，牧区偏远居住分散，还增加了出行、就学、就医等生活成本。三是贫困人口比重偏大。目前，全旗贫困嘎查有38个，占嘎查总数的70%；贫困人口3179户6921人，占总人口的16.5%。此外，所在地嘎查从事牧业生产的居牧民享受不到国家惠牧补贴政策，加之没有草场又租赁草场等原因，生产生活更加困难，也往往是草场矛盾、贫困人口较多的地区。

（四）牧区“十个全覆盖”方面。从实施情况分析，牧区与农林区存在明显差异，由于牧区点多、面广、线长，导致工程造价高、资金缺口大等突出问题。一是危房改造方面，改造户基本都是贫困牧户，7万元的自筹资金难易落实。此外，仍有711户城镇户籍危房户和农牧户籍无房户无法享受政策。二是街巷硬化方面，由于嘎查多数偏远，路基砂石料、水泥耗材等运距成本高，实际建设成本增加到75万元/公里，远超出自治区45万元/公里的预算，要实现全覆盖需要地方配套1.2亿元。此外，由于“村村通”公路养护措施跟不上等原因，个别通乡公路破损严重，且牧区还需要联接苏木到嘎查的主干线路，明年计划建设的2条通乡公路，建设里程165公路，缺口资金达8600万元，地方配套压力巨大。三是安全饮水方面，牧区部分嘎查不具备建设集中供水条件，供水基本井需求量大。目前，全旗仍有1.23万人的安全饮水问题没有得到解决，供水基本井缺口1174眼，总投资9392万元，实现全覆盖需要投入大量的资金。此外，辉河河道清理、部分地区水质不达标的问题也需要尽快解决。四是“村村通电”方面，风光互补设备无法满足牧民生产生活需求，牧民对通“常电”的愿望十分迫切。目前，全旗风光互补、风力发电户4207户，占总牧户的68.8%。据估算，牧户偌通“常电”，户均投入60万元以上，远远超出电力部门和牧户的承受能力。另外，卫生室、活动室、便民超市也都面临同样的问题。

（五）社会维稳方面。牧区的矛盾纠纷主要表现在草场纠纷上，这也是牧区当前影响稳定的最主要因素。一是基层派出所户籍管理不规范，随意增加人口、变化户籍的现象事有发生。尤其牧民子女大中专毕业生返乡落户难问题突出，使得牧民子女无法享受涉牧惠牧政策。二是一些牧户草场纠纷、草场征地补偿纠纷、所在地嘎查草场纠纷，部分嘎查界线纠纷、嘎查集体草场租赁纠纷引发的矛盾仍然不同程度地存在。三是我旗境内隶属于红花尔基林业局的巴日图和诺干诺尔两个林场，由于一地双证，部分林业施业区与牧民草场重叠，近年来曾多次引发群体性事件，矛盾比较突出。加之林场职工和林场居民在施业区围封草场内打草、卖草及饲养牲畜的增多一定程度上增加了林牧矛盾。四是嵯岗牧场归满人员交接遗留问题、企业办社会移交地方存在问题、牧场职工缴纳养老保险存在问题仍需多方努力妥善解决。五是群众对采挖野生药材的破坏草原行为反应强烈。虽然我旗在这方面的打击力度不断加大，但草原、生态保护相关法律法规对这方面缺乏明确执法依据，处罚力度不够，无法形成有力威慑，造成违法行为屡禁不止。

二、推动牧区发展的工作思路

（一）从加快畜牧业转型升级入手，大力发展现代畜牧业。坚持走“建设养畜、产业转型、稳定发展、持续增收”的路子，狠抓畜牧业转型升级三年行动规划的推动落实。一是发展建设养畜。要继续推进基础设施建设，大力整合各类涉牧项目资金，积极支持蒙古国阿拉泰集团、内蒙古蒙草抗旱等企业发展“高精端”饲草产业，重点解决好以棚圈、饲草储备库、饲草料等关键环节，力争到2016年建成各类棚圈2300座、饲草储备库30座、人工草地20万亩，实现每个牧业点均有一座固定棚圈或移动棚圈，每个嘎查拥有一套大型抗灾设备的目标，努力摆脱“靠天吃饭”的局面。二是提高科学养畜水平。坚持以人的转型推动畜牧业生产经营方式的加快转变，着力解决畜群结构不合理、品种质量不高、经营管理粗放问题，积极推行科学饲养管理，鼓励牧民发展多种形式的联户经营、适度规模经营，引导牧民发展羔羊育肥出栏，扶持培育生态家庭牧场和养殖大户，力争到2016年，建成现代肉羊养殖示范基地14个，家庭生态牧场标准户达到1200户，实现每个苏木镇至少建成2个万只肉羊育肥基地，本地羔羊短期育肥率达到35%以上的目标。三是推进产业化进程。畜牧业产业化是我旗的一个短腿，必须下大力量，把这个短腿拉长。要继续在做大龙头企业、做优品牌、做强基地上下功夫，积极引进培育一批有实力的龙头企业，提高畜产品附加值，强化龙头企业与牧民合作组织的利益联结机制，力争到2016年，订单式收购牲畜达到15万头只，牲畜年屠宰量达到35万头只，使牧民真正从产业化中得到更多实惠。四是培育新型经营主体。稳定完善草牧场承包经营制度，建立健全三级流转服务市场站点，采取联户经营、大户带动小户等形式，组建各类合作组织，强化监管扶持，建立科学的分配机制、完备的章程制度，到20106年规范流转草场625万亩，示范社达到20家，加入各类合作社的牧户占80%以上，合作社带动增收占总收入的25%以上。要加强牧区实用人才培养，组织实施好“草原英才”工程，努力培养和造就一大批“有文化、懂技术、会经营”的新型牧民和新牧区建设人才。

（二）从落实政策和扶贫攻坚同时发力，千方百计促进牧民增收。一是抓好惠牧政策的落实。牢固树立生态优先理念，严厉打击各种破坏草原的违法行为，全面抓好达赉湖周边环境治理，不折不扣地落实好草原生态奖补政策，严格落实禁牧、休牧和草畜平衡制度，使生态奖补政策真正实现促进牧民增收、保护草原生态的作用。二是抓好扶贫攻坚工程。扶贫攻坚，核心是增收攻坚。要把增加贫困人口收入作为扶贫开发的首要任务，重点抓好“三到嘎查三到户”、“金融扶贫富民”和整村推进等扶贫项目，进一步强化领导干部包扶苏木镇、“五个一帮联”嘎查、“一助一”结对帮扶工作，推进完善社会化大扶贫格局，力争三年实现稳定脱贫的目标。三是拓宽居牧民增收渠道。大力推广羔羊短期育肥舍饲养模式，突出抓好“创业就业孵化基地”、“牧民创业就业基地”，鼓励牧民进城从事民族餐饮、服饰、手工艺品等特色产业，大力促进居牧民经营性收入和工资性收入的提高。同时，要在提高牧民理财能力上下功夫，帮助牧民算好投入产出的效益账，算好贷款还款、生产支出的消费账，教育引导牧民养成勤俭持家、勤劳致富、科学理财的生产生活习惯。

（三）从实施“十个全覆盖”上求突破，扎实推进新牧区建设。一是全力抓好“十个全覆盖”工程。因地制宜，对症下药，集中力量解决好牧区水电路房等群众反映突出问题。安全饮水方面，对相对集中、水源有保证的嘎查全部实现集中供水；对水源水量不足、水质不达标且不具备建设集中供水的嘎查，要量力而行，发放无动力水处理设备、打供水基本井的方式，重点保证群众吃上“放心水”。“通常电”方面，在一些居住相对集中的牧户点，借助农网改造项目统筹解决；对于居住偏远而且分散的牧户点，借鉴锡盟经验，实施风光互补升级改造工程，用大功率风光互补设备来解决。通乡公路方面，要积极争取上级项目资金，通过多方努力，逐步解决群众出行难问题。住房方面，借助牧民进城定居、兴边富民、棚户区改造等项目，协调解决牧区城镇户籍危房和无房牧户的实际困难，重点解决经济上最困难、住房最危险的困难群众最基本的居住安全问题。卫生室、活动室、便民超市方面，采取灵活措施，通过流动小药箱、流动文化室、流动小卖店的方式覆盖。二是突出抓好项目建设。要切实强化八个专项推进组的领导责任，从旗本级到部门、苏木镇、嘎查，每一个环节和层级都明确主要责任人和直接责任人，抓好当前项目的建设和投产运营，同时要继续加大项目争跑力度，努力破解资金瓶颈，确保每项工作都有人抓、每个项目都有条不紊地推进。三是稳妥推进牧区改革。加快推进现代畜牧业信息服务平台建设，逐步建立健全防灾减灾、牲畜改良、疫病防疫体系，引导驻旗金融机构不断提高服务“三牧”的能力水平，进一步转变苏木镇工作职能，强化基层政权和组织建设，不断增强牧区发展活力。

（四）从推进“大引领行动”抓起，着力夯实基层发展基础。一是深入开展“大引领行动”。巩固拓展教育实践活动成果，继续发挥好党员领导干部的示范带动作用，进一步完善工作思路、帮扶措施、引领机制，着力帮助基层和群众解决好热点难点问题，增强各级党员干部群众观念，提升服务基层的能力和水平。二是全面加强基层组织建设。继续实施“北疆基层党组织固本”工程，研究出台苏木镇、嘎查两委狠抓“三牧”工作考核办法，深入开展草原雏鹰、青年英才、地校双培“三项”工程，全面推广“党员中心户”、“532”、“456”工作法，逐步培养一批能力素质过硬的基层干部队伍和致富带头人队伍。三是全力维护牧区和谐稳定。牢固树立“稳定是第一责任”的思想，落实好包案领导责任制，加强涉牧矛盾纠纷排查，推进信访积案化解进程，切实把不稳定因素化解在基层和萌芽状态。要依法保护牧民的合法权益，有效解决草牧场纠纷，逐步化解嵯岗牧场、林牧矛盾等历史遗留问题，维护牧区和谐稳定。

三、推进牧区发展的对策建议

我旗是国家生态功能区限制开发区、自治区级扶贫开发重点旗，经济总量小，发展基础薄弱，地方财力极有有限。国家、自治区、市政府及相关部门应加大对边境贫困地区的政策支持力度，应在资金、项目和基础设施建设上给予重点扶持。

一是加快制定实施“主体功能区规划”。国家和自治区关于生态功能区的相关政策落实还不是很到位，尤其是财政、投资、考核等政策尚未完全落实。建议国家、自治区加快制定实施“主体功能区规划”，特别是国家重点生态功能区的财政、投资、产业、土地、环境、绩效考核等十大政策《实施意见》。

二是支持限制开发区发展特色产业。按照自治区“8337”发展思路，我旗充分依托资源禀赋条件，正在加快发展特色“四大产业”，以此来支撑县域经济发展。虽然“主体功能区规划”中明确限制开发区适度开发能源和矿产资源，发展不影响主体功能定位且资源环境可承载的产业。但是，限制开发区一些优势产业发展明显受到制约，目前，我旗在煤炭、化工、有色金属等项目审批受限。比如，“五一”煤田总规批复推进缓慢，影响了一批重大项目落地开工。建议国家、自治区和呼伦贝尔市深入研究限制开发区中，能源基地建设和点状开发的方式和政策，实施具体的差别化产业政策，从政策、资金、项目审批等方面，进一步支持限制开发区发展特色产业，积极将支撑县域经济发展的重大项目列入到国家、自治区和全市相应产业发展规划中，推动贫困牧区的又好又快发展。

三是帮助推动中蒙跨境经济合作区建设的破题。中蒙跨境经济合作区建设是我旗今后一个时期，拉动经济增长的引擎，也是我旗落实自治区 “一堡一带” 建设的具体体现。中蒙跨境经济合作区的建设，不仅有利于牧区经济发展，更对边境地区和谐稳定、民族团结具有重要的现实意义。目前，经过市旗两级不懈努力，合作区已被列入《中国与蒙古国政府经贸合作中期发展纲要》，国家商务部已确定为先期建设发展的跨境经济合作区。建议呼伦贝尔市进一步加快推动中蒙跨境经济合作区建，帮助我旗尽快在合作区建设上取得实质性突破。

四是不断增加对畜牧业转型发展的投入。草原畜牧业的持续发展，对广大牧民的稳定增收、全面小康意义重大。建议国家、自治区和呼伦贝尔市适当完善强牧惠牧的各项政策，制定科学稳定的草原生态补偿长效机制，制定和完善包括牧区基础建设政策性补贴、畜产品价格支持、良种补贴政策、财政信贷政策、牧业保险制度等草原畜牧业生产发展的具体政策；扩大退牧还草项目范畴，提高补助标准，将畜种改良、饲料基地和舍饲棚圈等配套设施建设纳入项目内容；加快推进肉牛、肉羊、奶牛等高产示范基地及标准化养殖小区建设力度；加大对牧民专业合作组织、家庭牧场、牧业大户等经营主体的支持力度，有效引导广大牧民向推进畜牧业现代化方向努力；促进大中型金融机构到边境贫困旗增设营业网点，加快推进牧区金融机构的改革完善，进一步增强对“三牧”工作的信贷服务能力。

五是不断加大对牧区社会民生事业的投入。建议国家、自治区和呼伦贝尔市加大对牧区城镇化和新牧区建设的投入，切实增加对边境牧区一般性转移支付和专项转移支付的项目和规模，尽量降低或取消专项资金匹配政策，对水电路等基础设施建设和公共服务体系建设以及低保、社保资金缺口，给予优先安排和支持，减缓财政压力，增强牧区造血功能。