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随着我市城市化进程的加快，商业性和公益性征地越来越多，祖祖辈辈以种田为生的农民，一旦失去赖以生存的土地，他们的生活将如何保障？
近年来，我市各级党委、政府十分重视并积极推进这项工作，但也遇到了不少困难和问题，为了进一步了解全市被征地农民基本生活保障工作进展情况，探讨化解矛盾的办法，研究解决问题的对策，今年年初，我们组织相关部门和人员进行了专题调研。现将有关情况报告如下：
一、各市（区）工作进展情况
按照《泰州市征地补偿和被征地农民基本生活保障试行办法》的要求，各市（区）在2004年年底前都相继出台了《被征地农民基本生活保障办法》，在此基础上，各市（区）紧密结合本地实际，积极创新工作思路，不断完善实施办法，切实加大推进力度，全市被征地农民基本生活保障工作取得了一定成效（详见附表）。
1、海陵区率先启动实施。海陵区政府将被征地农民基本生活保障工作列入为民办实事工程，成立了专门工作机构，及时调整、完善实施办法，先后制定出台了《海陵区征地补偿和被征地农民基本生活保障实施办法（试行）》等4个政策意见。2004年7月至2006年4月底，海陵区共征收征地补偿费和基本生活保障风险资金14289.41万元，1390名被征地农民纳入了基本生活保障体系，982名被征地农民领取了《被征地农民基本生活保障手册》，按月领取生活补助费和养老金。
2、高港区取得实质进展。高港区从去年下半年开始在口岸镇进行试点，目前已有243人进保。今年，区政府又下发了《关于工业园区全面建立被征地农民基本生活保障制度工作的实施意见》，决定在区科技创业园、永安洲工业园、口岸工业园全面建立被征地农民基本生活保障制度，目前这项工作正在紧锣密鼓地进行。
3、靖江市加大创新力度。靖江于我市较早出台《被征地农民基本生活保险办法》。今年根据形势变化，结合上级要求，借鉴外地经验，拟对失地保障办法作重大调整和补充。在拟出台的补充规定中，将第一年龄段的人员补偿标准由4000元提高到13000元，并对第二、三、四年龄段的人员实行养老保险全置换，即以上年度当地社平工资的60%、缴费比例的20%为缴费基数，以80%的土地补偿费和全部安置补助费置换成15年的城镇职工养老保险，并对被征地农民的就业培训及基本医疗保险等问题提出了“一揽子”解决办法和政策措施。
4、其他市加快推进步伐。姜堰市去年底出台了《被征地人员基本生活保障实施细则》，目前正在姜堰镇和开发区进行试点；泰兴市正在研制《补充办法》，拟将被征地农民纳入农村养老保险进行参保和运作，该市劳保部门调研显示，这一办法得到了大部分被征地农民的认可；兴化市部分村集体经济组织为被征地农民办理了农村养老保险，但领取标准低于失地保障水平。
各市（区）被征地农民基本生活保障情况
市（区）
征地面积（亩）
征地补偿安置费(万元)
基本生活保障专户到帐情况（万元）
应纳保人（人）
实际参保人数
（人）
靖江
12018.6
36778.1
6554.14
12806
泰兴
2189.07
5910
4350
姜堰
6315.98
22244.21
2932
兴化
2038.84
4786.54
151.06
1325
海陵
6170.97
12947
14289.41
1390
982
高港
4227
464.4
3148
243
二、存在的主要问题及原因分析
从调研情况来看，与全省先进地区特别是浙江、苏南等发达地区相比，我市被征地农民基本生活保障工作启动实施滞后，整体推进不快，不平衡性较大。主要存在以下问题：
1、被征地农民参加保障顾虑多。2004年以来，全市应纳保人数25754人，截止到今年5月，实际参保的仅有1633人（海陵区982人，高港区243人），占应纳保人数的6.3 %，其余被征地农民全部选择了一次性领取补偿。海陵区凤凰路街道办事处（原塘湾镇）忠南村的失地农民几乎都是选择了货币安置，没有一人参加基本生活保障，该村一姓赵的村民说，他今年52岁，根据标准，他要领取8年的基本生活补助费，到了60岁之后，还要按月领取养老金，如果能活到80岁，他至少还要领28年的最低生活保障，28年里面不知道要发生多少事，政府的政策一旦改了，他的养老就成了问题。因此，不如先把钱放到自己口袋里，这样才安心。
该村另一位姓王的村民也表示，政府的政策会不会变化是影响他参加基本保障与否的主要原因，“用我们的话说，钱都到了自己手上才叫拿到了钱，哪天政策一变，一个子都没有也可能。”。
不少人征地款用完后，生活就失去保障，成为新的困难人群，影响社会稳定。
2、被征地农民就业处于劣势地位。因沿用多年的“谁征地、谁安置”的原则事实上已经难以执行，各地普遍采用了贷币补偿的安置模式，让被征地农民自谋职业。据统计，从2004年1月到2005年12月，靖江市应就业5160人，实行安置就业的仅有820人。另外，城郊一些农民以出租房屋为业，土地征用和房屋拆迁后直接影响到家庭就业和收入，泰兴市反映，这个问题已经影响到该市新区二期工程的推进。被征地农民文化程度不高，缺乏非农就业技能，在就业方面明显处于劣势地位，很容易陷入失地又失业的困境。
3、基本生活保障与城保差距较大。被征地农民失去土地后，除少部分享有城保待遇外，大部分人既有别于农民，又不同于城市居民；既不享有土地的保障，又不享有城镇保障，处于社会保障的真空地带，成为一个边缘性群体。在当前整个社会就业压力增大、社会保障制度还不健全的情况下，一些被征地农民特别是纯农业户，他们除了农业生产活动外，基本没有其他的生产经营活动，耕地减少后收入自然也随着下降。被征地农民由于观念差异、自身存在的与城市化的差距、对城市环境的陌生等因素阻碍了农民真正的市民化进程,容易转变为城市贫民，势必影响到城乡社会稳定和统筹发展。
4、基本生活保障资金统筹不到位。被征地农民的基本生活保障资金的来源主要是这几个方面：不低于70％的土地补偿费和全部安置补助费；市、市（县）人民政府从新征用建设用地的土地出让金等土地有偿收益中列支的部分，提取标准按新征用建设用地面积计算，市区为每亩不低于10000元，四市为每亩不低于9000元；被征地农民基本生活保障资金的利息及其增值收入部分和其他可用于被征地农民基本生活保障的资金。
其中第二部分即市、市（县）人民政府从新征用建设用地的土地出让金等土地有偿收益中列支的部分，是被征地农民的基本生活保障资金得以正常运转的风险保障资金，然而这部分资金却是经常不能到位的。
据调查，海陵区对新征建设用地征收了保障风险金，高港区对房地产项目用地征收了部分保障风险金，其他市（区）都没有征收或者实行了先征后返。截止到2006年5月，海陵区、高港区、兴化市基本生活保障专户分别到帐14289.41万元、464.4万元和151.06万元，靖江市因为村组难以分配，暂时将6554.14万元存在基本生活保障专户，泰兴市和姜堰市还没有建立基本生活保障专户。按照有关规定，保障资金应在征地开始后三个月内到帐，但实际操作中都难以执行。姜堰市、兴化市政府分别应出资5684.38万元和1834.96万元，而实际分别只出资27.52万元和151,06万元；海陵区高教园区征地项目就欠4000多万，保障资金的不按时拨付，造成了被征地保障即征即付即保工作难以到位。
产生上述问题的原因有以下几个方面：
1、农民参保意识不强。受传统观念的影响，多数农民认为保障是以后的事，生活是眼前的事，捞“欠”不如捞“现”，钱进口袋才算数。客观上部分农民有建房造屋、子女婚嫁、上学看病等急需之用，但多数人有怕钱放在集体不保险，生怕拖欠、打白条的顾虑；有对政策理解不清楚，认为参保不划算的误解；更有先拿钱再说，过不下去反正有政府的依赖心理。
2、保障标准相对偏低。当前各市（区）的保障标准都是依照省政府有关文件确定的，尽管有的市（区）适当有所提高，但被征地农民普遍认为在现有经济条件下，保障标准偏低，缺乏吸引力；由于目前没有建立正常的增长机制，不少被征地农民认为到退休年龄后还拿现在水平的养老金，没有考虑物价因素，实际保障会“贬值”、“掉价”。对于第一年龄段人员一次性领取生活补助费，市区为每人不低于5000元，四市为每人不低于4000元，该年龄段人员将不再纳入基本生活保障体系；第二年龄段人员，从交付土地的次月起，按月领取就业培训期生活补助费，市区每人每月不低于140元，四市每人每月不低于120元，期限2年，到达养老年龄按月领取养老金；第三年龄段人员，从交付土地的次月起，至到达养老年龄止，按月领取生活补助费，市区每人每月不低于120元，四市每人每月不低于100元，到达养老年龄按月领取养老金；第四年龄段人员，从交付土地的次月起，按月领取养老金，市区每人每月不低于170元，四市每人每月不低于140元。
也就是说对于处于第一年龄段的未成年人的保障实行的是一次“买断”方法。但在实际操作中，无一人自愿领取，原因就是因为这个标准太低，海陵区一姓张的被征地农民告诉记者，他家有一个小孩是在这个年龄段的，现在正读高中，如果按照市区5000元的标准进行安置，这些钱还不够小孩读完高中的费用，即使提高到13000元，也最多勉强能把大学一、二年级读完，后面的费用就没有着落了，更别谈今后的生活了。
海陵区凤凰路街道办事处（原塘湾镇）忠南村一失地农民说，在他处于的这个年龄段里，每人每个月领取的补助费根本维持不了正常的生活，因此他和妻子两个人选择了货币安置，将征地补偿费全部用来做生意，现在他们在镇上开了个小饭店，生意还不错，每个月的收入都在1000元左右，基本保证了家庭正常的生活。
3、现有政策存在缺陷。主要体现在四个方面：一是设定缺乏强制性。省、市及各市（区）出台的保障办法都明确规定，16周岁以上的被征地农民，对参加基本生活保障有选择权。被征地农民按照文件规定选择拿钱，而不愿参加保障。二是前后缺乏连贯性。《试行办法》重点是解决2004年以前的事，前后补偿标准不一样，特别是过去铁路、公路、河道等征地补偿很低，安排老人员进保与现在的差价无法解决，与新进保人员利益难协调，成为影响工作推进的遗留问题之一。三是保障缺乏全面性。现有政策与老办法相比，提高了土地补偿标准，建立了基本养老保障，但没有考虑到医疗、失业等保障以及就业、培训等内容。四是体系缺乏完整性。《试行办法》中的“参保”实质上是一种高于农村低保、低于城市保险的特殊保险，具有明显的过渡性质，与现有保障体系缺乏衔接性。
4、实施办法不够完善。据了解，各市区2004年出台保障办法的一个重要背景，就是省国土部门规定，凡2004年不出台保障办法的市区一律不得批准用地。因此可以说，各地2004年出台的保障办法时间仓促，有相当部分内容与实际工作、与农民意愿相差较大。姜堰市和靖江市、泰兴市分别于去年年底和今年上半年修订完善实施办法；兴化市是全省28个试点县（市）之一，目前仍执行的是原有办法。
5、被征地对象人员界定难度大，实际操作矛盾多。农村集体经济组织（村）成员和耕地面积是计算征地补偿标准确定安置人员的主要依据。但由于户籍制度的改革，户口流动性较大，造成人口数量难以确定。
根据规定，有5类人员不得纳入农村集体经济组织（村）的成员统计，但实际上，远不止这些，从基层村组操作的实际显示，因户籍发生变化与权益发生变化而和征地补偿政策相矛盾的对象有几十种之多。比如，处于城郊结合部的常见现象，户主本人已经到城市生活、工作，而且参加了城镇职工的相关保险，而户主的户口却还空挂在农村，这种情况就比较难界定，产生的矛盾也比较多，还有例如嫁出去的和嫁进来的等等情况。
三、对策和建议
建立被征地农民基本生活保障制度，对缓解征地矛盾，保障农民利益，建立和谐社会，具有十分重要的作用。现提出以下几点建议：
1、广泛开展宣传发动。要针对被征地农民保障意识不强、思想顾虑较多的实际情况，通过印发宣传手册、建立咨询中心、开展上门服务等形式，通过作比较、算大帐等直观方法，面对面地沟通交流、答疑解惑，引导被征地农民正确认识眼前和长远的关系，最大限度地争取他们的支持配合。目前，受遗留问题解决较难、具体操作阻力较大、与村集体经济缺乏关联性等因素的影响，还有的一味将农民保障系于村集体经济效益，不少村组干部对推进基本生活保障工作不够积极，要进一步加大实施办法宣传力度，提高他们对实行基本生活保障制度重要性的认识；进一步加强业务指导和培训，使他们熟练掌握政策精神、具体内容和操作流程，切实解决“两头热、中间冷”的问题。
2、不断增强政策的吸引力。一要适时提高保障标准。按照“政府能承受，群众能接受”的原则，根据各地经济发展水平，适当提高生活补助费和养老金标准，延长第二年龄段领取补偿期限，并逐步建立正常增长机制，让被征地农民感受到实实在在的利益。二要继续完善个人、集体、政府三方共同负担社会保障资金的体系。政府要加大用于农民社会保障的财政投入力度，通过提高政府和集体对农民参保补助比例，吸引、带动和激励农民积极参加社会保险，形成社会保障与家庭保障相结合的农村社会保障格局。三要做大基本生活保障社会统筹帐户基金。建议各市（区）在新征用建设用地时，加强土地成本核算，征齐征足保障风险金，扩大资金筹集渠道，做大做实社会统筹帐户，降低保障风险，消除被征地农民顾虑。
3、加快推进撤村建居和“城中村”改造。对城市区内被征用大部分土地的村，要积极推进撤村建居，实现被征地农民向城镇居民身份的转换。要根据城市建设的需要，统一规划，统一开发，加快“城中村”改造，实现村庄占地的功能转换和农民住房的更新。在撤村建居和“城中村”改造中，要首先对原有的村集体资产进行股份制改造，其收益优先用于安排村民的生活保障。同时，在符合城市规划开发许可和有关土地政策的前提下，可在村庄改造过程中，适当留出一定比例的建设用地，用于被征地农民的居住和生活或者集体经济发展。
4、逐步建立城乡一体的社会保障体系。农民在土地被全部征用以后，已经不是纯粹意义上的农民了，只是由于户籍和身份的原因才仍被当作“农民”，实际已经和城市居民没有本质的区别，他们一样得承受市场经济下存在的巨大风险。因此，必须为被征地农民建立相应最低生活保障、养老保障、医疗保障，提供再教育培训和再就业的机会以及相应的法律援助。从我市实际来看，目前要建立一个与城市居民相似的被征地农民社会保障制度，还受到许多客观因素的制约。因此，建议我市经济条件相对较好的市（区）认真学习苏州将被征地农民纳入城保的经验，借鉴靖江市制定“一揽子”政策措施的做法，设计与城市居民相对较近，便于今后与城镇社会保障相衔接的可操作的方案。
5、探索农地直接入市交易制度 。在农地转用过程中，由于土地用途的变化使土地价格从农用土地价格上涨到建设用地价格，即发生土地增值。这种土地增值并非是由土地使用者对土地的投资和劳动形成的，而是由政府的投资建设以及土地资源的稀缺性所导致的。因此，这种土地增值应当由社会所共享，而不能单独由农地使用者独享。解决这个问题的办法是，农村土地按照政府的土地供应计划直接进入建设用地市场，农民以转让土地承包经营权的方式实现农地的转用，国家以土地转让交易税的形式调控土地供应并获得部分土地增值收益，这样，国家既可以运用市场机制对农民的土地承包经营权转让进行合理的直接补偿，保证农民在进入城市时能够支付转岗培训成本和社会保障成本，又能利用税收调节土地供应，避免现行征地制度下政府干预土地交易过程，出现各种问题都要政府最后“兜底”的局面。
6、积极推行集体资产股份制改革。尊重农民集体对土地的所有权，准许农村集体经济组织以土地入股，使农村集体组织参与土地增值收益的分配，长期分享土地的增值收益，实现长效保障；工商业用地则应该实行租赁，由转让土地的农村集体组织向企业收取租赁费。对有长期稳定收益的项目用地，在农户自愿的前提下，被征地村组经与用地单位协商，可以征地补偿安置费用入股，或以已经批准的建设用地使用权入股，村组和农户通过合同的约定以优先股的方式获取收益。允许用征地补偿费进入城市基础设施、公用事业及其他行业领域投资，获取长久的增值收益，用于解决被征地农民长期保障的问题
7、切实加大行政推动力度。各级政府要转变思想观念，树立以人为本、让利于民的思想，完善土地产权制度，合理分配土地收益，加强风险资金征管，建立长效增长机制，真正把这项工作作为民心工程、德政工程来抓。要建立健全工作机构，确保机构、编制、人员、经费、办公场所及设施的落实到位。经办机构要加强人员培训和业务研究，不断研究新情况，解决新问题，确保工作落到实处。要抓好试点工作，选择城市规划区、开发区或经济发达的乡镇进行试点，研究解决集体经济组织成员确定、集体农用面积认定、基本保障生活资金筹集、被征地农民就业等难点问题，为面上工作积累经验、创造条件。要按照“老人老办法、新人新办法”的要求，迅速、妥善解决遗留问题，确保加快推进，取得成效。
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