法治建设中检察制度的独特职能价值

习近平总书记要求检察机关“强化法律监督能力，提高查办和预防职务犯罪水平，促进严格执法、公正司法，保障人民利益，维护宪法法律权威，为推进全面深化改革、实现依法治国作出新贡献”。这深刻揭示了我国检察机关的法律监督职能之于法治中国建设的重要意义。

法律监督与“科学立法”
　　“科学立法”是“法治中国”建设的前提。在法治的基本含义中，特别强调法律应当是良法即法律是科学的，包括立法过程科学和所制定出的法律科学。2010年春，全国人民代表大会宣告中国特色社会主义法律体系已经形成。从“有法可依”到“科学立法”，标志着更加重视立法质量。正如习近平总书记所强调的要“提高立法科学化、民主化水平，提高法律的针对性、及时性、系统性”。法律监督对于“科学立法”的价值逻辑从如下层次展开。
　　制定的法律是否科学要通过法律的实施来检验。马克思主义实践论告诉我们，法律的生命力在于实施，法律的实施过程又是检验法律科学性的实践。实践是检验真理的唯一标准。科学的法律能准确反映经济社会发展要求，有效协调利益关系，发挥立法的引领和推动作用。一要符合国情，国家的社会发展阶段乃至所处的国际发展大环境；二要符合规律，既不能违背自然规律，又不能违背社会规律，否则必将遭受规律的惩罚；三要符合实际，具有现实可行性，否则难以有效地调整社会关系和发挥应有功能。受各种因素的影响，在已有法律中可能存在有的过于超前，有的严重滞后，也有的在借鉴世界法治文明成果中移植来的一些法律规则不符合国情等等不科学的情形，导致难以落实，或者难以产生预期效能。
　　法律监督既是法律实施的重要环节，又是法律实施必不可少的重要保障。作为法律实施主体，检察机关的法律监督是依法监督、有限监督、规范监督。以宪法为根据，人民检察院组织法、检察官法以及刑事、民事、行政三大诉讼法等法律规定了人民检察院开展法律监督的职权范围和法定程序，法律监督活动本身就是法律实施活动。作为法律监督主体，检察机关的法律监督以有关执法司法机关及其执法司法人员的执法司法活动为对象和内容。比如，在刑事、民事、行政诉讼活动中，人民检察院对人民法院已经发生法律效力的违反法律、法规规定的判决、裁定实施的法律监督，既监督法院的法律适用活动，又有力地促进监督活动所涉及的相关法律的实施。维护法律的统一正确实施是法律监督的使命。
　　法律监督促进科学立法。科学立法重在解决立法的“质量”问题。在中国特色社会主义法律体系已经形成的条件下，科学立法既要完善法律体系，注重对现有法律体系的拾遗补缺，又应对欠科学的法律予以修改。检察机关的法律监督促进科学立法主要表现在发现现有法律的不足，包括作为法律实施者所发现的保障法律监督活动实施的法律的不完善或者欠科学和作为法律监督者所发现的被监督实施的法律的不完善或者欠科学。事实是真理的依据，这些发现都将为科学立法提供鲜活的实证。

法律监督与“严格执法”
　　“严格执法”是“法治中国”建设的关键。法治的根本问题是解决权力与权利的关系问题，规制权力、保障权利是“法治中国”建设的主线。“严格执法”包括严格执行实体法和程序法，并且以程序正义为保障实现实体正义。要求执法者必须忠于法律，恪尽职守，坚守法治，既不能懈怠职责，又不能滥用职权，还应依法保障社会所有成员的权益。习近平总书记指出，“现在，我们社会生活中发生的许多问题，有的是因为立法不够，规范无据，但更多是因为有法不依，失于规制乃至以权谋私、徇私枉法、破坏法治”。这一科学论断突显了对执法活动实施法律监督的现实性和重要性，深刻揭示了“法治中国”建设的一般规律。法律监督对于“严格执法”围绕“法治中国”建设主线彰显其价值。
　　促进权力规范运行。执法是有关国家机关及其工作人员依法从事管理，将具体法律附诸实际的过程，实质是公权力的运行过程。检察机关的各项监督直接指向公权力的非正常运行。渎职侵权、贪污贿赂、徇私枉法等职务犯罪是公权力运行异化的集中表现。查办职务犯罪作为我国检察机关基本职能之一，就是对公权力运行的刚性强力监督，惩治执法过程中的犯罪行为，警示各项执法活动及有关执法人员。选择性执法、利益驱动、地方保护主义、部门保护主义等所导致的以行政处罚代替刑事处罚是公权力运行失范的又一典型形式。对此，在我国检察制度所规定的监督职能体系中，一方面检察机关对公安机关该立案而不立案的实行立案监督，另一方面对行政执法机关执法人员对应当移送的刑事案件不移送而构成犯罪的进行立案侦查。习近平总书记曾经一针见血地指出，“现在有一种现象，就是在环境保护、食品安全、劳动保障等领域，行政执法和刑事司法存在某些脱节，一些涉嫌犯罪的案件止步于行政执法环节，法律威慑力不够，健康的经济秩序难以真正建立起来”。这一论述诠释了强化法律监督对于“严格执法”的不可或缺性。
　　保障权利依法实现。法律对人们行为的调整，主要是通过对权利义务的设定和运行来实现的。保障一切社会组织和公民的权利依法实现，是“法治中国”建设的核心要素。检察机关的各项监督在促进权力规范运行的同时，强调对权利的保障。随着“国家尊重和保障人权”于2004年入宪，我国法律不断完善检察机关对权利保障的法律监督制度。比如，在刑事诉讼中，不仅进一步严格了审查逮捕条件和程序，而且对已经逮捕羁押的犯罪嫌疑人、被告人创设了继续羁押的必要性审查制度，对不需要继续羁押的，建议有关机关予以释放或者变更强制措施，同时，还增设了检察机关对律师执业权利的救济制度等一系列法律监督制度，以强化确保犯罪嫌疑人、被告人诉讼权利的充分实现；在民事诉讼中，修改后的民事诉讼法将“人民检察院有权对民事审判活动实行监督”中的“民事审判活动”修改为“民事诉讼活动”，以拓展监督范围，全面强化法律监督对权利的保障功能等等。

法律监督与“公正司法”
　　“公正司法”是“法治中国”建设的保障。司法又称法律适用，是指国家司法机关及其司法人员依照法定职权和程序，具体运用法律处理案件的专门活动。司法是守护公平正义的最后一道防线，有人比喻如果犯罪是污染了水流的话，那么不公正的审判所污染的是水源。因此，公平正义是司法的核心价值追求，公正司法是依法治国得以实现的重要标志。基于此，习近平总书记特别要求：“努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义，决不能让不公正的审判伤害人民群众感情，损害人民群众权益。”我国检察制度紧扣“公正司法”，在形成了严格自身监督制度的同时，专门构建了实施法律监督的配套系列规定。
　　侦查监督为公正司法奠定基础。侦查是刑事诉讼的第一道环节，严格依法侦查是刑事司法公正的基础。我国刑事诉讼法为检察机关对侦查活动实施法律监督构建了多层次多形式的机制。比如以审查起诉为切入点，规定了退回补充侦查和自行补充侦查，对非法证据的调查和排除非法证据等制度，为公正审判奠定确实充分的证据基础；规定了法定不起诉、存疑不起诉、相对不起诉和附条件不起诉等不起诉制度，将不符合审判条件的案件排除在审判活动之外，等等。
　　审判监督为公正司法强化屏障。无论是刑事诉讼还是民事诉讼，检察机关对审判的法律监督涉及对审判过程、审判结论和裁判执行的监督。通过出席法庭，列席审委会、对诉讼中的渎职行为进行调查、提出检察建议，发出违法纠正通知、提起抗诉、立案侦查司法不公背后的职务犯罪等方式实施法律监督，促进公正司法。为顺应人民群众对司法公正日益强烈的呼声，在相关法律的修改中不断完善并强化了检察机关对审判及其裁判执行的法律监督。比如，鉴于刑罚变更执行问题突出并成为社会关注焦点，修改后的刑诉法完善了对违法减刑、假释、暂予监外执行的监督措施，严格监督对有钱人和曾经有权人的减刑、假释、暂予监外执行，充分体现司法公正，杜绝司法不廉洁。

法律监督与“全民守法”
　　“全民守法”是“法治中国”建设的基础。守法是社会组织和个人依法从事相关行为，自觉服从法律、依法办事的行为及其结果。法治最深刻的根底在于每个个体。法律得到全社会普遍遵行的状况，是依法治国、依法执政、依法行政，各项工作法治化得以实现的重要表征。“全民守法”要求任何组织和个人都必须在宪法和法律的范围内活动，是对法治国家、法治政府、法治社会的基本要求。法律监督在促进科学立法、严格执法、公正司法的同时，必将产生促进“全民守法”的效果。
　　引导全社会的法律信仰力。自觉守法是人民群众对宪法法律一种发自内心的信仰和服从。正如习近平总书记所指出，“宪法的根基在于人民发自内心的拥护，宪法的伟力在于人民出自真诚的信仰”，“法律要发生作用，首先全社会要信仰法律”。全社会的法律信仰力源自于宪法法律的尊严和权威。如果某组织或某人实施了违法行为而不要承担法律后果，就会形成“破窗效应”，就谈不上法律的尊严和权威。换句话说，没有严格执法和公正司法，宪法法律的权威就是无本之木。如前所述，法律监督正是以促进严格执法和公正司法为己任。对执法违法、司法不公等亵渎法律的行为及时实施法律监督，必然昭示法治的神圣，彰显法律的权威，引导法律信仰。
　　提升执法司法公信力。全民守法，“关键”是国家能够真正依法治国，执政党能够真正依法执政，政府能够真正依法行政，各级领导干部能够真正自觉守法。我国检察机关具有独立的宪法地位，依法独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉，并且实行上级人民检察院领导下级人民检察院体制，对有关党政组织、国家机构、政府机关及工作人员所发生的职务犯罪实施监督，相对容易排除干扰，体现任何组织和个人在适用法律上一律平等，为落实前述“关键”提供示范，进而促进执法司法公信力的提升。同理，其他法律监督措施也能产生促进执法司法公信力提升的效果。
　　我们建设的是社会主义的“法治中国”，必须坚定中国特色社会主义的制度自信。我国检察制度独特的职能价值是“法治中国”建设十分珍贵的制度资源和制度优势。在深化司法体制机制的改革中，应当致力于不断完善检察机关法律监督的体制机制和不断强化对法律监督权运行的监督，以更深入地挖掘、更充分地彰显我国检察制度对“法治中国”建设的职能价值。
　　（作者系湖南省人民检察院副检察长，湖南大学博士生导师卢乐云 ）