县域公共政策执行中的公众参与

    公众参与，是通过民主、协商、利益诉求表达影响公共政策制定和执行，以期实现公共利益最大化。它内在契合了社会治理的法治化和民主化的趋势。改革开放36年来，我国农村广大公众的权利意识、参与意识在不断增强，公众参与在深度和广度上都取得了长足的进步，但在实践中仍面临一定困境。
　　公民资格的权利与责任意识薄弱。公民资格应具有秩序意识、责任意识和契约意识等。我们在调查中发现：一方面，农村民众逐渐认识到公共政策的重要性，参与的意愿普遍在提升；但另一方面，民众对公民资格的权利和责任的认识并不对等。从农村公众参与的目标可以窥见一斑。主要表现在：首先，参与政策执行的目标多表现为个体化，人们更多地着重于从个人角度肯定公共政策重要性，而较少从国家及社会发展角度肯定公共政策的重要性。其次，参与政策执行的目标多表现为短期化。当前从我国县域情况看，政策执行中公众参与的主要关注点是解决当下自身利益问题，而非公民权利的行使。
　　政府吸纳公民参与意愿不强。党的十八届三中全会提出政府职能转变的一个方向是，“直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理”。今后县级政府必将承担更多与公众生活密切相关的公共事务，公众参与政策执行是必然之势。但现实中，顶层设计与基层执行很难实现及时趋同。
　　首先，县级政府执行主体依然存在官本位思想。官本位是中国专制文化的千年沉疴。在县级政府层面，特别是市场经济发展较慢的县域，公务人员的官本位思想相当浓厚。受官本位思想影响的领导干部，必然对公众的主体地位与现代功能缺乏积极推动意愿。
　　其次，县级政府执行主体对公众参与有抵触看法。一方面认为政府需要应对公众参与过程提出的各种问题，需要不断与公民进行协商与沟通，时间、效率等执行成本势必增加；另一方面县域领导者认为公众常常不能理解政策质量标准中包含的知识和常识，参与反而会降低政策质量。尤其是公众参与目的一旦与政府政策目标存在偏差反而会增加执行风险。
　　再次，县级政府对公众参与政策执行的方式缺少创新。我们可以看到在政策执行中，县级政府通过组织听证、接受投诉、信息公开、向专家咨询等形式为公众参与提供了一定的渠道。但是这些公众参与方式都具有单向性特征。而且公众参与政策执行多是在一些执行的“微循环”中，如城市公园、广场、绿地的修建，社区建设与发展等，而一些重大规划和重大项目，公众实际参与的范围非常有限，大多是在形式上设定了公众参与的环节，而在实际运行中表现为走过场，并不能发挥真正作用。我们曾在全国部分省份中的县级党委、政府、人大、政协的领导干部做过问卷调查，1065份有效问卷中,表示县级政府在制定重大政策时会经常征求群众的意见尚不足三成（29.9%），49.1%的人表示有时会征求群众的意见，而有20.2%的受访者表示很少会征求群众的意见，即使征求也是形式，而0.8%表示根本不会。
　　公众参与政策执行缺少制度性保障。公众参与县级政府公共政策执行的权利是受到我国具有最高法律效力的宪法所保护的。然而当法律在县级政府层面，却因为配套机制不健全限制了公众参与政策执行的广度和深度。具体说：
　　公众参与政策执行缺乏明确的分工制度。当前，县级政府吸纳公众参与政策执行多基于两个目的，以获取和传导信息为目的的公众参与，以及以增强公共政策认同和可接受性为目的的公众参与。为此，现实中县级政府多半采用公民调查、互联网和电子政府、公民听证会、专家咨询委员会等形式。县级政府与公民参与之间的互动只是初级和浅层次的，政策执行中政府与公民合作方式，在哪些层面以何种方式合作等没有明确的制度安排。政府与公民合作的边界在哪里，政府与社会、政府与公众合作的法律责任如何认定等，还缺乏明确的制度安排。党的十八届三中全会提出，“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”。但目前对政府与社会组织的权利与义务、购买方式、购买流程、购买清单、评估机制以及罚则等均缺乏制度规范。
　　缺乏有效的衔接和沟通机制。政策执行是公共政策过程的重要环节，是以政策目标为导向的。因此县级政府执行公共政策时是围绕政策目标而选择执行工具和手段，执行具有官僚性和制度性。而公众参与政策执行则是有差异的。一方面是政府执行政策目标与公众参与目标存在差异，而这种差异常常引起公民诉求与政府行为的不兼容，其后果可能会造成公众制度性参与的弱化与非制度性参与的强化。另一方面，县级政府的信息公开透明机制不健全，政府缺乏与公民对话的平台，公众参与政策执行不能及时准确了解执行过程，造成参与行为的片面性。
　　缺乏公众参与的可持续机制。政策执行过程中公众参与常态化和长效化是社会发展的必然要求，同时更是提高政策效能的有效手段。然而当前县级政府政策执行中公民参与阶段性、即时性、个案性特点明显，缺乏可持续机制。首先，公民参与政策执行机制碎片化。县级政府与公众在政策执行中的互动与合作的出现，往往是广大公众对于自身利益的集体关注而形成的“倒逼机制”。因此公众参与往往表现出一种“就事论事”的个案特征，参与机制可复制性和推广性不强。其次，公众参与政策执行缺乏长效的保障机制。实践中经常可见某领导就某问题问计于民，受到广泛关注，这更多的是体现了领导干部的一种自觉和态度，而缺少长效机制。此外，县域公众参与政策执行的资金保障、人员保障和组织保障等等都是很现实的问题。作者：陈丽华 李倩