村基金：村级党组织引领农村发展的新探索——连城县农村党员帮扶基金会的调查与思考

村基金：村级党组织引领农村发展的新探索——连城县农村党员帮扶基金会的调查与思考

来源：--《闽西调研》2007年第9期  作者：市老区与扶贫办  日期：07-03-07

在国有四大银行改革取得阶段性成功后，各商业银行在农村的经营网点基本上撤出，不仅如此，农村有限的储蓄资金还通过邮政储蓄等渠道不断外流到其他地方搞建设，农民和农村中小企业融资无门，农村金融持续衰败的问题已引起广泛的重视，农村金融体制改革已经是我国金融业改革的最大难题。随着我国金融业进入全面对外开放时代的到来，如何构建新的农村金融体系包括提供多种金融服务方式、实行多种金融经营体制、建立多种金融所有制形式、形成良性竞争的多元的农村金融市场新格局，不仅是金融改革的问题，更是建设新农村、构建和谐社会的重大问题，其核心就是如何适应农业农村农民的信贷需求、使金融服务更好地贴近农业农村农民。这是任重道远的艰巨工作。来自基层的探索、实践和创新，无疑具有积极的借鉴意义。笔者认为，连城县近年来推行的农村党员帮扶基金会，就是一个可贵的探索。连城县农村党员帮扶基金会实际上就是村级基金，因此不妨简称“村基金”。 一、村基金发展的基本情况 连城县在国家“八七扶贫攻坚”期间被列为国家级贫困县，目前尚有人均纯收入低于1000元的农村贫困人口31001人，占乡村人口10.62%；人均纯收入在1001—1800元的农村低收入人口48496人，占乡村人口16.61%；贫困人口和低收入人口两项合计79497人，占乡村人口27.22%。是福建省20个省级扶贫开发重点县之一。 连城县农村党员帮扶基金会是由县委组织部牵头，自上而下建立的，管理监督机构和人员也基本上是县委组织部、乡镇党政领导和村两委干部兼任，具有明显的官办性质。“村基金”是该县民间标会倒闭并遭取缔后，加强村级组织建设、引导农村民间金融健康发展的一种措施。 连城县当地农村民间金融最简单的组织形态叫标会，流行了几百年，相沿成俗。前些年由于不堪利息重负和管理不善，标会出现了大面积的兑付风险，1995年5月连城县标会全面崩溃，资金损失达上亿元，上万笔债权债务难以理清，许多人债台高筑，社会动荡不安，进而使该县农村金融服务走向衰败，困难群体增多。清理工作至今还在继续。 在清理民间标会的过程中，村级组织尤其是党组织如何在农村经济发展和社会稳定中发挥先进作用、如何承担带领党员和群众脱贫致富、党员如何承担带头致富和带领群众致富的问题引起了县委的高度重视。连城县着眼于解决村级党组织和党员存在的实际困难，对农村困难党员帮扶机制进行积极有效的探索，县委组织部在调研的基础上，于2003年7月决定全县试行在村级党组织成立帮扶基金会，由县委组织部制定基金会管理的具体意见和章程范本，要求每个乡镇选择1—3个经济实力较强，党员人数较多的村作为试点，取得经验后逐步推开，为了使这项工作扎实有效地开展，县委组织部还将这项工作开展情况列入当年乡镇党委组织工作相关责任人末位淘汰和责任追究制度的一项重要内容。 连城县委辖17个乡镇党委、240个村（社区）党组织、农村党员9453名。连城县委组织部于2003年7月18日发文，试行在村级党组织建立农村党员帮扶基金会。到2005年11月，已有65个村级党组织建立农村党员帮扶基金会，制定了章程和其他制度，遍及每个乡镇，筹集基金186万元，扶持经济项目61个，帮扶贫困党员156人。现在运作较正常的有20个村级党员帮扶基金会，本金共52.06万元，发放贷款133笔，其中有偿使用基金的有7个村基金会，即姑田镇上堡村，本金2.7万元循环发放贷款4笔，利息收入0.6万元；庙前镇庙前村，2.2万元本金循环发放贷款4笔，利息收入0.48万元；文亨乡文保村，本金3万元循环发放贷款12笔，利息收入0.3万元；朋口镇朋口村，本金3万元循环发放贷款18笔，利息收入0.14万元；朋口镇文地村，本金2万元循环发放贷款14笔，利息收入0.11万元；赖源乡下村村，本金3.3万元循环发放贷款3笔，利息收入0.02万元；赖源乡河祠村，本金3.1万元循环发放贷款3笔，利息收入0.02万元。 二、村基金的组织结构和运作形式 在建立农村党员帮扶基金会的过程中，县委组织部吸收各地创建基金会的经验教训，注意规避金融风险。这是一项加强农村村级党组织建设的举措，同时又是推进农村金融体制改革、以“村基金”的形式建立资金互助组织的探索，属于农村小额贷款组织的一种新类型。农村党员帮扶基金会和民间标会的区别在于： 一是目标宗旨方面，由“单纯的资金融通”变为“资金融通与人力开发相结合”。标会的目标宗旨是农村互助性的短期资金融通，它的过度发展就变成商业化的民间金融机构；村基金则在遵守宪法、法律、法规和国家政策的前提下，长期致力于扶持和救助农村党员生产生活，提高农村党员带头致富、带领群众共同致富的能力，增强农村基层党组织的凝聚力和战斗力。 二是组织机构方面，由“民办”改为“官办”。标会是纯民间机构，一般由会首牵头邀集几人至几十人几百人参加，属于商业性乃至投机性机构。村基金会由县委组织部牵头，乡镇党委组建，村党支部管理，分为县乡村三级，县里牵头，乡抓监督，村级运转。尽管属于通过官方力量推动建立的村基金，管理方面也带有明显的行政色彩，但已经是属于村级金融社团组织。村基金是目标服务于困难党员群体的资金扶贫组织，属于行政色彩较浓的公益性民间机构。 三是本金来源方面，采取“捐资”而不“集资”。标会都采取有息乃至高息集资、吸储，但村基金的募集坚持自愿原则，不搞摊派，量力而行。基金主要从四个渠道筹集：1、个人捐资。发动本村的党员和入党积极分子，特别是先富的党员和村民踊跃捐款；2、社会捐赠。争取有经济实力的企业、机关、事业单位支持，使他们主动慷慨解囊；3、村财注入。通过合法程序，拿出一部分村财注入基金会；4、乡财补助。各乡镇在财力允许情况下要拿出部分资金补助基金会。要求每个基金会的基金至少在3万元以上。 四是治理结构方面，由“人治”转向“法治”。民间标会基本上是口头或简单的书面约定，主要靠牵头人的“面子”和威信，“面子”和威信往往不可靠；但村基金的章程、制度却是符合国家政策法律规定，并经农村党员大会表决通过的，村基金接受各方监督、受到地方党政支持和法律保障。行政村成立农村党员帮扶基金会理事会，设理事长由村党组织书记兼任；副理事长若干人，由部分村两委组成；秘书长由组织委员兼任；理事会成员5—10人，吸收理财小组成员参加。具备了社团机构应有的会员大会、董事会、监事会等民主管理的基本制度。 五是服务对象方面，由“商业化”回归到“公益性”。尽管村基金也采取贷款形式运作，但和民间标会完全商业化运作不同。1、村基金向两种对象贷款：一是信用好、有效益的乡村企业，二是发展生产的农村党员。贷款必须由借款人提出书面申请及相应担保，经理事会审核后，办理贷款协议、担保手续等，由理事长签字批准发放。贷款期限为一年内，整贷整还，年利息几乎都是10%。基金的利息收入补助困难党员，一般每年一次。2、严格利率管理。利率统一，利息收入用于帮扶困难党员，3、管理者不以赢利为目的，甚至是无偿服务。 三、庙前村村基金的个案分析 庙前镇庙前村党员帮扶基金会成立于2003年12月11日。该村毗邻319国道，交通通讯相对发达，村民居住集中。全村有960户，4100人，17个村民小组，耕地1420亩，林地3200元，由于人多田少，自然资源紧缺，劳动力大部分外出。年轻的村民外出打工，中老年人则主要在村镇附近打零工，农民人均纯收入3140元，1992年村里办的末粉厂曾是村财收入的重要来源，但2003年倒闭了。目前村财收入5万元，主要来源于沿319国道的村集体所有的店面出租收入。根据村支部书记介绍，该村有108个党员，8个党小组，组织活动比较正常，但村里每年“保运转、保开门”的正常开支在12万元以上，党支部开展活动缺乏经费保证，也无力照顾到一些困难党员，因此当县委组织部倡议建立农村党员帮扶基金会时，该村党支部热烈响应，成立了连城县第一个农村党员帮扶基金会。村基金是在该村全体党员大会上成立的，党员大会同时通过了经庙前镇党委审定的庙前村党支部党员帮扶基金会章程、理事会组成人员、财务管理小组人员名单，开展了募集基金活动。相关情况简介如下。 （一）庙前村党支部党员帮扶基金会理事会及财务管理小组 理事长：1人（村党支部书记兼任）； 副理事长：1人（村委会主任兼任）； 秘书长：1人（由村党支部组织委员兼任）； 理事：6人（由村党支部组纪检委员、宣传委员，村委会副主任，村妇代主任，村务监督成员，村理财小组成员兼任）。 理事会下辖财务管理小组，由理事长兼任负责人，会计、出纳均由财务会计、出纳兼任。 （二）村基金的基本制度 1、理事会的职权是：制定和修改章程，选举和罢免理事，审议基金会的工作报告和财务报告，制定各项管理制度，募集足额基金，决定其他重大事项。 2、理事会每季度至少召开一次会议；理事会须有三分之二以上理事出席方能召开，其决议须到理事会三分之二以上表决方能生效。 3、基金会资金的支出必须经村党员帮扶理事会集体研究后，由理事长审批发放。 4、理事会更换负责人之前必须接受业务主管单位组织的财务审计。接受乡镇帮扶基金会管理委员会和财政部门的监督。 5、基金建立严格的财务资产管理制度，保证会计资料合法、真实、准确、完整。资产来源属于国家拨款或者社会捐赠、资助的，必须接受审计机关的监督，并将有关情况以适当方式向社会公布。 （三）村基金运作情况 村基金本金2.2万元于2004年7月到位。其来源：一是党员个人认捐。2003年成立当天，86名党员认捐5560元；二是村财通过合法渠道注入11400元；三是镇财补助3000元。基金使用分为两部分： 1、基金本金部分。基金本金用于有偿贷款，贷款对象是有信誉、有偿还能力的党员和党员办的小企业，而且要本人申请，有一个理事会成员担保，经理事会研究审核，签订借款合同和担保书。贷款实际运作始于2004年7月，至今共发放5笔，累计发放贷款6万元，对象均为党员，利率均为月息1分，期限1年，额度不等，分别为1.2万元、0.5万元、0.3万元、2.0万元、2.0万元。 2、基金利息部分。目前共有0.48万元利息收入。基金利息用于困难党员补助，每年年终召开党员大会评选出十名困难党员，分一、二、三等给予困难补助，一等300—600元，二等200元，三等100元。2006、2007年春节前均发放了一次。同时村里党员去世，党支部出的代烛和花圈费用也从基金利息中支付。 从中可以看出，庙前村基金的贷款模式与现在通行的商业银行、信用社的贷款模式相同，与目前通行的小额信贷模式尤其是乡村银行的信贷模式不同，但也仅仅是一步之遥了。村基金的扶贫效果主要体现在有偿帮扶党员发展经济和用基金利息福利性地补助困难党员。由于基金本金少，贷款面又小，我们还看不出基金显示促进党员自我发展的良性机制，更看不出对村级经济社会发展的影响，但它毕竟是有组织地扎根到了村庄，而且其机构是由镇党委指导监督、村级党组织牵头具体管理，就此一点，就是农村金融体制改革、机制创新的亮点。 四、通向新型农村合作组织的可贵探索 农村发展与包括合作金融在内的合作组织的培育壮大有很大关系，这已为许多国家和地区的经验所证明，但合作组织在我国农村很难建立，也为我国改革开放和农村发展的历程所证明。目前来看，大多数贫困村发展合作社的条件还不具备，协会由于产业规模小、经济利益联系不紧密，也流于形式，发展贫困村经济，主要还是要依靠扶贫小额贷款组织的培育和发展更可行。那么，连城县的“村基金”对于我们探索新型的农村合作组织具有什么样的启示意义呢？ 首先，村级党组织在农村金融领域发挥“战斗堡垒”和“火车头”的先进作用，对于农村的改革发展稳定具有关键性的作用。党的执政地位决定了它的农村基层组织特别是村级组织必须在农村经济社会发展中起到“战斗堡垒”和“火车头”的先进作用，但随着党在各个时期的农村工作重点和主要任务的不同，村级党组织发挥先进作用的领域和程度也不相同。金融是现代经济的杠杆。在建设新农村和传统农业向现代农业转型的重要时期，党的村级党组织在执政和引领发展中面临许多现实的困境，农村金融问题就是破解农村发展改革稳定的一个核心问题。除了农村金融持续衰败的外部背景外，随着农村改革的深化，传统的村级党组织一元化领导解体，村级党组织内部本身也面临如何增强活力的问题。由于缺乏必要的党建经费，致使党组织难以开展更加丰富多彩和生动有效的活动，使村级党组织在领导方式方法上面临严峻挑战；由于种种原因，相当一部分农村党员生产生活还比较困难，难以体现党员的先锋模范作用，而村级党组织又因经费短缺，无力帮扶困难党员。党组织对党员、党员对普通群众的吸引力不强，本身也没有发展的能力，更谈不上带领全村发展和村民发展。据了解，近年来，该县每年用于节日慰问困难党员的资金达十多万元，但是僧多粥少、杯水车薪，救助困难党员的范围小，而且，都是在“七一”期间，或元旦、春节期间慰问困难党员，不能解困难党员的燃眉之急。连城县村基金的建立和运作，一是创新了村级党组织对农村经济社会的领导方式、领导体制；二是增强了村级党组织吸引力、凝聚力和战斗力。建立党员帮扶基金会后，农村党员普遍反映良好，过去一些村级党组织活动不正常的现象改变了，村级党组织的威信进一步确立了，凝聚力、战斗力进一步增强了。 其次，村基金已经成为比较可行的村级小额贷款组织雏形。尽管连城县农村党员帮扶基金会是在农村合作基金会崩溃的特殊背景下的产物，但它的发展已经意味着一个新的村级金融贷款扶贫组织的诞生，这是我市小额贷款继财政资金运作的“长汀模式”、财政资金与信贷资金联合运作的“漳平模式”之后的主要依靠自有资金和社会资金运作的第三种模式—“连城村基金模式”。从机构建设和目标瞄准的角度，这三种模式一步一步地走进了农村，越来越贴近农民的实际需求，到“连城村基金模式”的产生，尽管小额贷款组织最终在村级扎下根来。村基金虽然没有在民政部门注册成为社团，或在工商行政管理部门注册成为企业，但是得到了村民、党员和村两委的认同，县委组织部和所在地的党委政府成为了他们的主管单位，同时有中央文件政策允许并鼓励大力发展。参照国际上许多国家和地区发展合作经济组织的经验，合作经济组织中都离不开金融合作的问题，而且金融是合作组织中最重要和最紧密的合作因素。只有资金信贷最能吸引党员群众关注的目光，因此尽管连城县的村基金还存在很多缺点和不足的地方，如本金太少，帮扶面不宽，缺乏理财知识和技能，没有规范的财务报表，也不懂得财务分析和改进途径，管理水平很低。但村基金是小额贷款组织的雏形，而“小额贷款能够使穷人通过创业摆脱贫困”。因此，小额贷款组织的发展，自我管理金融服务的普及，就为农村合作经济组织的建立创造了基本的前提条件。建立以信贷服务为纽带、以中低收入人口为主要对象的合作组织、扶贫组织是很有必要的，必将成为通向农村合作经济健康发展的平台。“村基金”形式的小额贷款组织可以成为农村合作组织成长的摇篮。连城县贫困人口还比较多，“村基金”运作的关键是要增强贫困村的造血功能，因此，“村基金”还可以从帮助党员解决困难扩大到由脱贫的党员帮助其他贫困人口脱贫致富这一层面。 五、以村基金为核心构建农村合作组织的思考 连城县由村级党组织牵头建立村基金开展小额贷款，在组织机构、本金来源、治理结构和目标群体等方面进行了可贵的探索，是推进农村金融体制改革、建立更好地服务农民的小额信贷组织的新亮点，这也是把党员群众有效地组织起来，建立自我服务、自我发展、自我管理、自我监督的农村合作组织的可借鉴的途径。 一是认清形势，提高认识。应该看到当前农村金融服务的不景气甚至衰败，与建设现代农业、建设新农村的要求是很不相称的。因此，自2005年以来，连续三年的中央1号文件都鼓励发展农村小额信贷组织，2005年中央1号文件指出：“有条件的地方，可以探索建立更加贴近农民和农村需要、由自然人或企业发起的小额信贷组织。”2006年中央1号文件指出：“大力培育由自然人、企业法人或社团法人发起的小额信贷组织，有关部门要抓紧制定管理办法。引导农户发展资金互助组织，规范民间借贷。”2007年中央1号文件指出：“加快制定农村金融整体改革方案，努力形成商业金融、合作金融、政策性金融和小额信贷组织互为补充、功能齐备的金融体系。”“大力发展农村小额贷款，在贫困地区先行开展发育农村多种所有制金融组织的试点。”发展小额信贷、建立普惠金融体系也成为了国际热潮。联合国宣布2005年为“国际小额信贷年”，2006年10月13日，诺贝尔和平奖授予了为小额信贷作出重大贡献的孟加拉国的穆罕默德·尤诺斯及其创建的乡村银行。应该看到，发展小额信贷组织一定能为推进农村金融服务体系建设、进而培育农村合作组织、发展现代农业作出积极的贡献。 二是搞好培训，普及知识。应该看到，农村金融服务体系建设滞后，除了城乡差别这一大背景外，与当地缺乏现代金融知识和人才是密切相关的。连城村基金已经消失了三分之二，但存在的三分之一就说明了其生命力。相当一部分基金本金成为救助金、救济金，其中的重要原因就是不少支部缺乏做好村级金融信贷业务的信心和技能。有的村基金负责人不仅没有考虑如何壮大村基金的问题，而且把本金也拿来当作党员福利金发放，必然导致基金会越来越小甚至解体。改变这方面的做法首要工作是加强培训，普及一些金融和合作经济组织知识，主要包括基金管理、小额信贷、资金互助、会计核算、财务分析等业务常识。缺乏熟悉金融的组织管理人才，是制约村基金发展的主要因素，这方面的人才主要靠培训来提高。应多争取、多组织参加金融、扶贫等主管部门和社团举办的培训。 三是规范管理，逐步过渡。要有一个试点、督促、检查、整顿、规范、提高的方案。对组织管理者要有激励的各种举措和机制。当前主要抓信贷员合格上岗、建立规范的财务报表、开展合格村基金和优秀客户微型创业奖评选活动；条件成熟的村基金还可以申请建立农村互助社。通过改造现有的基金会治理结构，解决资金来源和扩大的问题，从民间借贷向规范的村基金、再向村银行逐渐过渡。2007年1月，银监会制定了《农村资金互助社管理暂行规定》，有10个农民入股本金10万元以上，符合从业的其他基本条件，即可申请成立农村资金互助社，从事为社员提供存款、贷款、结算等业务。要把“村基金”作为新型合作经济组织来看待、培育和管理，但“村基金”目前还是公益性而非经营性的，可以暂不注册，即使要注册，也不宜注册为企业法人，只能注册为社团法人。 四是注意结合，培养产业。村基金的市场定位和市场开拓是一个艰难的话题，但从已有的实践经验来看，村基金可从两方面拓展业务：一方面，借鉴日本的农协和我国台湾的农会的办法，以资金信贷为重点，把信贷服务与发展行业协会结合起来。笔者2001年11月和2004年8月分别在永定县湖山乡里佳村和上杭县稔田镇连四村建立的小额信贷组织，都是由村级党组织牵头，首先从培养“一村一品”产业的思路入手的，把产业传递和社区基金有机结合起来，形成农村创业传递机制，培育创业意识和技能，发展村级主导产业，比较有效果；另一方面，还可以借鉴孟加拉乡村银行小额信贷组织的办法，采取“小额有偿、整贷零还、小组联保、滚动发展”的模式，提高资金利用率，降低信贷风险，培养互助合作意识；借鉴拉丁美洲村银行的办法，有条件的地方，应该使银行在村级扎根下来，发展村基金、村银行。 五是支部引领，党员示范。笔者和连城的实践都证明，在村基金建立初期，一定要通过合法的途径使党支部和党员在其中起领导和带头示范作用，使村基金成为村级党组织带领党员、引领村级经济社会发展的主要载体。农村地区目前并无充足且优质的投资机会，而农民的贷款需求又多为小额信贷，经营成本高，商业性金融机构还没有找到合适的途径进入农村金融市场，而由村党组织、村委会牵头组织管理，不仅可以利用乡土熟人社会管好小额信贷，而且可以降低管理成本。但相对村民代表来说，党员队伍更稳定，培养信用党员可以更好地带动信用村的信用环境建设和乡风文明建设。因此，由村级党组织牵头主抓的村基金比村委会牵头主抓村基金更有持久性，有关部门尤其是组织人事部门应予激励和扶持，作为农村人力资源开发和农村干部培养、使用和管理的重要工作