领导班子配备改革后县级党委常委会工作机制及运行方式研究报告

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' n9 O- x/ ~- c4 P r' L 领导班子配备改革后县级党委常委会工作机制及运行方式研究报告

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来源：--《闽西调研》2007年第61期  作者：中共龙岩市委组织部课题组  日期：08-07-16

( A3 Z' B) K$ h" j" f3 T$ l! C % u( T* X) c7 _+ Y4 X: L 为适应地方班子配备改革到位后的形势需要，科学构建县级常委会工作机制和运行方式，我们根据中组部和省委组织部重点调研课题安排，组织开展了班子配备改革到位前的前期研究，形成报告如下： 一、对地方领导班子配备改革目标和措施的理解和把握 # l u- }6 x& O) R* J& } 地方班子配备改革，就是按照十六届四中全会精神和中央部署，对地方班子实行配备改革，主要内容是：减少副书记职数，实行“一正两副”；实行常委分工负责制；增加常委职数，适当扩大党政领导成员交叉任职；充分发挥集体领导作用。对这项体制改革的目标和措施，我们的理解是： ; N- z v* }6 N 1、精简副书记职数，以提高常委会决策效率。领导班子配备改革后，副书记职数的精简和常委分工不再交叉，意味着常委会内部领导层级和工作环节的减少，专职副书记、常委分别就分管范围内的工作直接向书记或常委会负责，以此解决多头请示、层层汇报的问题。 2、扩大党政交叉任职，以促进党政工作更加协调运行。地方班子配备改革后，许多涉及政府工作的事项，通过承担执行常委会决策任务的常委，在履行其所兼任的政府领导职务过程中实现了党的领导，以使兼任政府副职的常委明确党委决策的背景、目的及工作目标，使党委决策与行政执行相互衔接，有利于政府副职全力以赴抓好落实，促进党政工作协调、高效运行。 3、逐步取消书记办公会，以推进民主决策和科学决策。针对书记办公会事实上成为“准决策机构”的情况，逐步取消书记办公会，使常委会的决策由原来“少数统一思想即可”向“必须经过多数统一思想”转变，党内民主由“一般顾及”向“充分顾及”转变，决策的民主性和科学性在程序和事实上都较改革前体现得更加充分。 + O9 d. [! v9 X/ n: j3 O% q3 ~ 4、推行常委分工负责制，以充分发挥常委会集体领导作用。推行常委分工负责制后，有利于常委增强“责任在我”的意识，有利于充分发扬民主，集中全体常委的智慧，进而激发常委班子的整体活力，更加充分地发挥常委会的集体领导作用。 二、地方班子配备改革到位后县级常委会运行将面临的主要问题 领导班子配备改革作为一项体制改革，必然会对县级常委会组织结构、权力格局、管理模式等方面产生深远的影响，预计这项改革真正到位后县级常委会工作机制和运行方式将需要着力解决的主要问题有： & v7 b$ I! A8 ^% q! k 1、常委科学分工问题。目前我市县委常委分工基本上还按照传统的“书记－副书记－常委”三级管理层级来分工，其中，副书记基本上都分管某一块工作或若干个部门；非书记、副书记的常委一般兼任党委部门负责人，主持该部门工作，不分管其他工作，或者兼任政府副区长、分管政府所分工的工作。这种兼职型的分工是部门领导进常委、解决待遇的沿袭，是特定环境条件下的产物，而不是真正意义上的常委分工负责制。班子配备改革到位后，如何进一步规范常委职责和分工，是地方班子配备改革后需要着力解决的重要问题，是保证常委各负其责的基础。调查问卷统计结果，有69.84%的人认为班子配备改革对如何形成常委分工格局提出了新的挑战，有71.42%的人认为地方班子配备改革后应当防止和避免因对改革理解不到位，出现新的党政分工重叠，甚至把政府方面的工作全部分摊给各个常委。 % T4 R+ P' f2 f4 N' T 2、专职副书记职责定位问题。调研中，“专职副书记要不要设，如果要设，其职责和作用如何界定”成了讨论的热点话题。从目前四川、河南、江西等地方班子配备改革到位的省市实际运行情况来看，专职副书记的职责定位不统一、工作分工有待明确成为地方班子配备改革后亟待解决的关键问题。一种普遍性的反映是：从表面上来看，专职副书记的职权变大了，但是从实际运行来看，专职副书记如何履职很难把握，管宏观了怕不到位，管微观了怕越位，不然就成了“打杂副书记”，不然就成了“秘书长”，如果书记授权充分则疲于应付各种会议或具体事务的协调，如果书记授权不充分则成为“虚职副书记”，是一个最敏感、最为难、最尴尬的角色，不太好干。因此，如何把握专职副书记职责的问题，不仅是理顺好常委与副书记、副书记与书记关系的重要环节，是科学合理分工常委职责的关键所在，而且也是保证常委会高效运行、充分发挥集体领导作用的难点所在。 . ^6 R, _6 z I& I# k" q% i0 Z 3、内部协调沟通问题。班子配备改革后，高效沟通协调将是形成班子合力、充分发挥集体领导作用的关键，如何建立科学有效的沟通协调机制需要深入探讨：一是常委间分工相对独立，很难保证每个常委在处理实际问题时都站在全局的角度来考虑，可能造成“铁路警察，各管一段”、“内科外科，各顾一科”的问题。二是随着副书记职数减少，管理层级由三级向二级转变，常委之间、常委与副书记之间、常委与政府副职之间的协调，主要落到书记头上，容易分散书记抓大事揽全局的时间和精力。三是随着书记办公会的功能客观上弱化，无形中增加常委之间沟通协调的工作量和难度，特别是处理需要党委职能部门和政府职能部门同时参与的工作时，党委与政府的协调难度加大。调查问卷的结果，有39.68%的同志认为班子配备改革后将增加常委之间协调运行的对象和工作量，47.62%的同志认为决策前酝酿环节的工作量将增大。 5 n, C0 U0 Q, k: a; G! f/ ?7 a 4、监督有效性问题。新的领导体制下监督工作难度将有所加大。一方面，常委的位置更凸显，权力也更大。尤其是随着书记办公会功能减弱，书记的权力呈现更加集中的趋势。纪委书记仅任常委虽然不会削弱纪委的监督职能，但如何实现同级有效监督更具有挑战性。实行分工负责制后每一项决策方向都有可能因为某个常委的意见和建议所左右，或者因相互之间对对方工作不了解，在一定程度上影响常委会决策民主氛围，使常委集体决策变成少数乃至一、二个人决策。另一方面，也有不少同志担心会出现以下的情况：书记因管理幅度扩大了，在时间和精力上无法确保对班子成员的监督；副书记因职责所限，不能大胆地开展监督；常委之间因各管一块，无法开展相互监督。在问卷调查中，回答“关于地方班子配备改革后的监督问题”，选择以上三种可能性的合计比例高达95.23%。 5、常委领导能力建设问题。实行班子配备改革将对常委的能力素质提出新的挑战。一是思想观念的挑战。班子配备改革实质上是一种体制变革，需要大家更加清晰了解其基本内涵及运作方式，提高实践新的运行机制的自觉性，以在较短时间内形成与新体制相适应的思维方式。二是履职能力的挑战。实行分工负责制后，部分常委分管范围扩大，且需独当一面，特别是在决策议事方面，如果能力不强容易影响常委会的整个决策。三是工作方式方法的挑战。由传统的三级管理模式向二级管理模式转变，以及扩大党政交叉任职后，一些常委不直接负责具体的经济工作，对常委如何从忙碌于具体的行政事务之中转向把握大局、引领方向提出了更高的要求。调研中，有53.97%的同志认为班子配备改革后，书记的管理幅度将扩大，对书记的领导能力将提出更高的要求。不少人还谈到，减少副书记这个管理层次，标志着党委内部管理向扁平化的组织形式过渡，书记由过去管4－5人向同时管10多个常委转变，与副书记共同商讨和决定的事项大量减少，与各常委之间的联系却要频繁密切起来，对书记的统筹、驾驭和协调能力提出了更高的要求。 7 t+ |/ b+ m9 c9 D 三、当前和今后一段时期我市科学构建县级党委常委会工作机制和运行方式的几点建议 1、按照中央要求推进班子配备改革的到位，尽快进入政治体制改革的运行轨道。 4 q8 k, b# ?, X8 p. n 地方领导班子配备改革是十六大以来中央重点推进的改革，也是今后政治体制改革的趋势和方向。对于我市而言，仅仅是一个时间问题。2006年在县（市、区）委班子换届中，我市按照省委“四个有利于”的总体要求和“重在提高整体素质、增强整体能力、促进整体协调、保持整体连续性上下功夫”的工作思路，认真落实换届有关政策规定，积极推进县（市、区）领导班子配备改革。一是减少配备党委副书记。换届后，我市7个县（市、区）新一届党委领导班子配备副书记21名（含政府正职，不含挂职），比上届减少7名。二是扩大党政交叉任职。新一届县（市、区）委领导班子中，党政交叉任职的有19人（含政府正职），其中，除政府正职外，党委常委与政府副县（市、区）长交叉任职1名的县（市、区）有2个，交叉任职2名的有5个。三是逐步实行常委分工负责。书记负责党委全面工作，主管干部工作；专职党委副书记主要分管党群等工作，有的还分管经济、项目开发、农业农村、计生等工作，有的兼任县（市、区）政协主席，有的兼任纪委书记或政法委书记，同时受党委书记委托，负责有关临时工作；党政交叉任职人员则主要负责政府分管工作。总体而言，目前我市县级党委领导班子配备改革由于各种原因还未完全到位，在一些方面落后于其他省市，今后要继续按照中央有关要求，尽快推进班子配备改革的到位。 9 G4 q# b$ f! w. G 从当前我市来看，关键的一点，是要科学完善常委分工负责机制，推进班子分工与班子配备相统一。（1）要在正确定位常委会职能的基础上分工。重点要围绕科学发展和构建社会主义和谐社会的需要，本着精干高效的原则，优化常委班子组成结构。大体可考虑按分管党务工作、意识形态工作、社会管理工作、纪检工作、政法工作、农业农村工作、计生工作、城镇建设和经济建设等职能分工。（2）要正确把握常委分工的原则。总的原则是适应“书记－常委”二级管理层级的要求，按照“全覆盖、不遗漏、不交叉、不重叠”的原则进行。比如，一些地方已经配备了县委常委兼纪委书记、政法委书记、宣传部长、组织部长、县委办主任等班子成员，县委副书记就尽可能不再分管这一块工作。同时，要适当考虑各个常委的能力特长、个人阅历，做到大致平衡、责权利相统一、能力与岗位相匹配。（3）要逐步改变兼职型分工的模式。比如，在政府兼职的常委除了分管政府的分工外也可适当分管党委的工作，兼任党委部门负责人的常委除了主持该部门工作外，也可分管其他工作，已经进入常委的公安局长可适当分管社会管理工作。（4）要积极探索常委分工负责的新型模式。比如，可以借鉴企业管理模式中的事业部模式和矩阵管理模式，由各个常委挂钩联系重点项目、重点乡镇、重点产业或分管县委某项中心工作，使每个常委都能参与经济工作或中心工作。还应进一步总结推广AB角制度，做到既分工又协作。 2、深入借鉴和研究其他省市在运行机制方面的探索，尽可能在制度设定上发挥后发优势。 4 s* S' p8 D% X' N 任何一项政治体制改革都是一个系统工程，要求在全面实施前就认真做好前期论证工作，以便于设计出最佳的“施工图纸”。目前，河南、四川等省市在这个方面已经开展了探索，取得一些成功经验。我市应积极借鉴其他省的先行经验，为县级党委领导班子配备改革完全到位后构建科学的县级党委常委会工作机制和运行方式做好必要准备。 其中，很重要的一点，是要认真研究专职副书记的分工和职责问题，推进工作职责与作用发挥相统一。关于“一正两副或三副”情况下的专职副书记的职责和分工，中组部贺国强部长在一次讲话中提到，“可协助书记处理日常事务，受书记委托负责其他工作”。调研中，大家普遍认为，“日常事务”要大致明确，至于“受书记委托负责其他工作”则可结合当地实际及本人的特长灵活考虑，应主要负责党务及加强党委与人大、政协、群团组织协调为主。调查问卷中，有49.21%的人认为专职副书记工作定位为“协助书记工作，分管县委日常事务、党群工作，受书记委托负责专项工作”。 _3 V6 T! `6 ]8 l- M) o3 i 目前我市县委副书记（不含县政府正职）的分工大体有三种（具体情况见《地方班子配备改革后县委副书记分工情况》）：一是兼政协主席，主持政协工作，分管党委其他工作或经济工作。二是兼任政府常务副县长，负责县政府常务工作，协调重大项目工作，完成常委会安排的其他工作；兼任纪委书记或政法委书记，主持纪委工作或政法工作，分管党委其他工作或经济工作。三是分管经济，完成县委安排的其他工作；分管党建工作，完成县委安排的其他工作。总体而言，现行这种分工总体还是沿袭了三级管理层级的模式，与目前我市县级班子的配备是相适应的。但这是特定历史时代的产物，处于多名副书记向一名专职副书记转变的“过渡期”，随着地方班子配备改革的到位，必将凸显其与常委分工负责制和二级管理模式的不适应，应根据地方班子配备的进度适时调整。 0 F) y7 {5 b' {. j; e$ q$ g/ @ 我们认为，地方班子配备改革到位后，专职副书记的职责和分工大致可定位为“协助书记抓党建工作及处理党委日常事务，负责党委的综合性与协调性工作以及受书记委托的事项，根据县委安排牵头重大项目工作”。具体地，要结合各县班子配备情况、适当考虑个人特长，并与常委分工负责制相衔接，可考虑以下几种方式：（1）兼任人大主任或政协主席，主持人大或政协工作，根据县委安排牵头重大项目工作；（2）兼任政法委书记或纪委书记，主持政法委工作或纪委工作，根据县委安排牵头重大项目工作；（3）兼任组织部长，协助书记抓党建工作及处理党委日常事务，根据县委安排牵头重大项目工作；（4）协助书记抓党建工作及处理党委日常事务，负责党委的综合性与协调性工作以及受书记委托的事项，根据县委安排牵头重大项目工作，协助书记联系人大、政协工作。 - R7 { Z. Z3 ` 3、积极研究和探索“过渡期间”工作机制和运行方式，尽量缩短新旧体制改革的衔接时间。 根据目前我们掌握了解的情况，进一步改革和完善县级常委会工作机制和运行方式，核心是要适应三级管理层级向二级管理层级转变的需要，进一步理顺党内权力结构，努力形成集体领导、分工负责、权责明晰、运行规范、协调高效、监督有效的常委会分工格局，充分发挥集体领导的作用，更好地贯彻民主集中制原则，提高决策的科学化、民主化和法制化水平，提高执行决策的效率和效益，提高监督的有效性和针对性。其他省市的制度框架主要包括以下四个方面：一是权责明晰的分工负责机制。二是科学民主的决策议事机制。三是高效顺畅的沟通协调机制。四是规范管用的监督制约机制。 根据这种方向及目前我市处于地方班子配备改革到位前的“过渡期间”的实际，当前我市需要加大以下几个方面的探索：（1）逐步取消书记办公会。随着班子配备改革的到位，书记办公会必然会因为副书记人员减少而失去其存在的基础。可根据今后一段时期我市班子配备的情况，在“过渡期”内继续保留书记办公会，待地方班子配备改革到位或者在部分地方班子配备到位的县取消书记办公会。（2）研究探索新型决策议事形式。在“一正两副”、取消书记办公会的新模式下，要坚持贯彻民主集中制原则，围绕适应新的领导体制要求，根据党章和《地方党委工作条例》（试行）等有关规定，有效建立起符合民主化、科学化、规范化要求的市级党委常委会议事决策机制。要适应常委分工负责制的格局，由书记办公会决策模式转向议事小组决策模式，根据决策内容明确规定不同决策的参与人员、程序等，对拟上会讨论的内容、事先在什么范围内沟通、与多少常委沟通、以什么方式沟通都需要尽快形成规范。（3）加大常委会协调沟通机制和信息交换机制的探索。要适应二级管理层级和常委分工负责制的需要，对近年来各县（市、区）委建立的“加快发展论坛”制度、联合调研制度、党政联席会议制度、谈话谈心制度、定期议事制度、常委会例会制度、内部通报制度等进行总结和推广。今后常委要尽可能集中办公，以提高办事效率。在决策中要严格按照《干部任用条例》等规定的程序来运作，在常委讨论重大问题上，要尽可能提前将议题告知常委，并鼓励大家敢于对自己不分管的领域表达意见，真正体现集体领导的效能。（4）研究探索科学有效的监督方式。班子配备改革后的监督问题，关键是要正确分析改革前后权力变化的格局，从完善决策和议事规则入手，有针对性地开展探索，以提高监督的针对性和有效性。重点要突出选人用人的监督，规范动议环节、推荐环节、考察环节、酝酿环节、讨论环节的用权行为，建立和完善干部任用备案审核制度、干部选拔任用工作检查制度、上级组织部门派员列席县委讨论决定干部任免事项的常委会制度、县委书记用人情况年度报告制度、县委书记用人绩效考核评估制度。 4、建立完善干部能力建设机制，推动领导干部在最短时间内适应体制机制改革。新形势、新任务和新的领导体制对领导班子成员的素质和能力提出新的更高的要求。要加强对常委班子成员适应新体制素质能力的培养，增强独立负责履行职责的能力，使大家尽快转换角色，进入角色，胜任角色。（1）在思想认识上要尽快形成共识。目前部分常委对班子配备改革的意义和作用还没能认识到位。建议市委在适当时候组织一次专题研讨或培训，为全面实行常委分工负责制营造良好的环境。要加强有针对性的培训，提高常委实践新的运行机制的自觉性，力争在短时间内形成与新体制相适应的思维方式和工作方式。（2）不断拓宽干部实践锻炼渠道。调研中，大家普遍感到，实施项目工作的专业知识储备显得较欠缺，而近年来我市通过召开项目建设现场会和选派一大批干部到经济发达地区挂职锻炼，是提高干部这方面能力最为有效的措施之一。建议市委借鉴2005年选送一批到外地挂职锻炼的模式，选送一批县委常委到外省省级部门或中央学习开发项目、招商引资、营造环境、创新机制、经营品牌等方面的经验。同时，还应加大干部交流锻炼力度，特别是要要加大党政领导到省级部门的交流学习力度，加大党政之间、政企之间干部的交流。（3）切实改进干部教育培训内容和方法。建议借鉴中央政治局常委学习模式，形成县委中心组学习的制度，按市场化运作模式组织一批境外知名学者、教授、企业家来岩办讲座，也可每季度召开一次招商引资、实施项目等专题交流研讨会，不断提高干部研究政策、用好政策、用活政策的能力，并要在重点资助县委常委参加境外一些特定的、高层次的研讨会方面形成制度。 5、积极推进相关配套改革，尽量降低改革机会成本。（1）修改和完善《县委工作规则》。目前，我市各县（市、区）委都有制定《县委工作规则》或《县委常委会工作规则》，并按照这些规则来运行。但这些规则大部分是在班子配备改革之前制定的，有些是1997年制订的。今后要适应地方班子配备改革的需要相应修订这些规则。同时，要适应常委分工负责制的需要，避免日常工作牵扯书记过多的精力和时间，建立《县委应急管理规则》，明确规定哪些情况下应分别由书记、副书记或常委进行协调和处理。（2）进一步调整和明确常委会、全委会和党代会的职责，理顺“三会”的关系。对常委会进一步增加议事和执行职责，将全委会定位为决策机构，党代会为党内最高决策机构。同时要更加注重发挥全委会的作用，对现行的全委会召开时间进行调整，比如规定每季度召开一次或按需要召开，以保证党委决策效率，又强化了党内监督。（3）统筹协调好部门领导“高配”的问题，切实解决好领导班子配备政策的“随意性”的问题。调研中，不少同志都谈到公安局长进常委的问题，认为目前这种配备不利于人大监督、不利于协调政法委与公安局长的关系、不利于协调政府副职与公安局长的关系。调查问卷中，有52.38%的同志认为“目前县委常委的配备将造成政法部门与公安部门难协调”。（4）要推进上下运行机制和运行方式相统一。调研中，不少同志谈到，现在上级党委在开会等各种行政活动中都要求要有一名分管副书记参加，需要相应地改变。此外，一些同志还认为，要深入研究科学合理搭配班子成员的问题，今后在班子配备时，原则上县委常委应从现有的副处级干部中调配。   2 R; x* p5 t: j4 W 课题指导：陈万里 . v+ M& B) r$ q2 { 课题负责：钟冬桂　廖方顺  吴锦添 1 S; a! a% R. W; `- @4 b 课题组成员：卢敏云　章江华  林忠庭 8 V6 L% N V; o) d% K. h/ t 课题执笔：林忠庭