政府如何推进社会治理现代化

      日前，国家行政学院举办“厅局级公务员社会治理创新专题研讨班”，参训50名学员主要来自中央和地方的民政、政法、社工系统。为了解学员对社会治理现代化的认识，我们采用深度访谈、结构化研讨等方式，同时结合问卷调查，总结整理了大家的看法。参训学员具有丰富的一线工作经历，所提供的信息具有参考价值。

     对社会治理基本形势的判断

　　社会活力不足是社会治理现代化中的最大短板。社会治理包含了活力和安全两大目标。绝大多数学员认为，社会治理现代化的首要任务是激发社会活力；也有一些学员将维护社会安定、促进社会团结作为首选。要激发社会活力，就必须实现从政府大包大揽向社会多元共治转变。然而许多学员表示，现实不容乐观：在治理主体上，社会组织、企事业单位和公民个人积极性尚未被充分调动；在治理手段上，经济激励、道德感化和教育宣讲等柔性手段还有待强化；在治理方式上，侧重以事后应急为主的“救火”式管理，缺乏源头把关的“防火”式治理。
　　政府社会治理体制已滞后于时代需求。社会治理体制是国家为完成社会治理任务建立起来的，具有确定功能的组织结构、事权财权分配和行政职能配置的完整系统。理论上一般有四个维度评价政府体制优劣：横向部门间关系，纵向上下级关系，内部行政流程以及外部职能边界。学员们认为，当前政府社会治理体制存在重大缺陷。从横向看，缺乏专门机构统筹社会治理工作。从纵向看，各级政府权责划分不科学，出现“权责同构”现象，不利于调动各方积极性。同时，以科层制为特征的传统行政管理体制导致工作思路陈旧，不符合社会治理创新的扁平化、灵活性要求。值得关注的是，几乎所有学员都认为政府部门与社会组织、公民个人的关系尚未厘清，折射到更为宏大的视角，就是政府与社会边界不清。
　　当前社会矛盾总体不容乐观。由于社会治理体制不完善以及社会事务本身的复杂性，当前社会领域存在诸多失范现象，人与人之间缺乏互信，社会矛盾触点多、燃点低、关联性强。大家普遍对环境污染、食品药品安全、社会治安等公共安全问题表示担忧，对互联网管理、流动人口管理、征地拆迁和城市管理问题也有较高关注度。与之相关的是，由于社会整体缺乏平等理性的协商氛围，加之利益诉求表达渠道不畅，一些社会群体倾向于用极端方式解决矛盾。

    制约社会治理现代化的因素分析

　　领导干部对社会治理工作不够熟悉。问卷调查显示，学员对社会治理相关工作的熟悉程度由高到低依次为：社会组织管理、社区建设、社会工作、社会风险评估和社会结构调整。这样的认识结构影响到领导干部对社会领域各项工作的关注度，也部分解释了当前社会组织发展和社区建设风生水起，而社会工作和社会风险防范略显滞后的原因。此外，作为社会和谐稳定基础的社会结构调整优化还远未被提上工作日程。
　　社会体制改革面临诸多挑战。与过去经济体制改革相比，社会体制改革任务更加艰巨。社会事务包含社会、群体和个体三个层次，现阶段社会利益诉求极为多元，矛盾错综复杂。同时，社会治理理论基础较为薄弱，人们对一些基本命题尚未达成共识。还有一些同志认为政府对社会问题的底数不清，缺乏准确认知和精细科学的数据作为决策支撑。与之相关的是，社会体制改革更多内生于中国国情，发达国家可供借鉴的经验较少。
　　社会治理体系存在不同程度缺陷。社会治理体系包括若干子系统，如功能体系、规范体系、运行体系，学员们对其完善程度进行了评分（满分为5分）。其中的功能体系是对社会资源的动员、组织、监管和服务，学员们评价相对最高，为3.2分。规范体系致力于引导和约束社会行为，一般由强制、利导和协作等规范组成，得分为2.8分。运行体系包括各种工作流程、方法和机制，得分最低，仅为2.2分。各类子系统的缺陷，影响到社会治理整体绩效。
　　社会组织发展仍然存在结构性障碍。学员们普遍认为，由于法律法规缺失和培育政策执行不到位，社会组织良性成长的外部环境尚未形成。政府职能转变不到位，致使社会组织生存和发展空间被挤占。也有学员提出，社会组织自身能力不足，没有做好承接政府职能的准备。还有人认为，一些领导干部的不信任感也抑制了社会组织良性发展。上述因素相互叠加，导致社会组织普遍弱小，对政府依附性较高。

      推进社会治理现代化的政策建议

　　完善社会治理现代化的顶层设计。顶层设计包含理念、体系、规划等内容。在理念上，要明确政府的职责范围和活动边界，科学简政、合理放权、依法治理。政府规模的大小不是关键，关键是发挥强有力的引导作用，培育和发展社会组织。在体系上，应当有针对性和侧重。其中社会事业改革创新致力于解决好人民最关心最直接最现实的民生利益问题，其核心是“利”；现代社会组织体制的关键是做到政社分开、权责明确、依法自治，其核心是“活”；社会治理体制创新的目标是维护社会和谐安定，其核心是“安”。在规划上，要把握好社会治理创新的阶段性和节奏感，近期保障和改善民生，中期调整优化社会结构，远期建成具有内生活力的社会。
　　明确牵头部门，提升政府社会治理能力。现行政府管理体制已不适应社会治理创新需求。学员们纷纷表示，应超越现有架构，成立专门机构统筹协调社会治理工作，代表党委政府履行组织、领导、协调职能。问卷调查显示，由民政部门牵头履行政府社会治理职能最受认同。仅有不到一成的学员主张由政法（公安）系统或发展改革部门牵头。由此推断，尽管对哪个部门牵头社会治理工作尚存争议，但改变政法委一家独大的做法显然已深得人心。在此基础上，要尽快明确牵头部门职责，因地制宜地推进体制改革。
　　整合市场资源，充分发挥企业在社会治理中的作用。企业是社会治理的重要主体，但长期以来被忽视。充裕的市场资源能够为社会治理提供物质保障，那么企业在社会治理创新中究竟可以做什么呢？大多数学员认为，企业应当协助社会组织提供社会服务，从而打破事业单位垄断社会服务提供的格局。企业还可以更积极地参与基层社区治理、流动人口管理、“两新”组织党建等活动。综上所述，企业能够在社会治理中发挥多样化的作用，盘活这个市场主体对于缓解社会治理压力具有积极意义。
　　培育引导社会力量承接公共服务，把该是社会的还给社会。对政府而言，培育发展社会力量的关键不是给予物质资源，而是给予信任和空间。同时，社会组织要不断完善自身建设，逐步减少对行政资源的依赖，提升“造血”功能。社会组织最该做什么？大部分学员认为应让社会组织提供更多更好的养老、家政、心理辅导等服务；半数学员提出社会组织应致力于慈善事业；也有学员希望社会组织成为公众合理表达利益诉求的载体和平台，并在培育公民意识方面发挥积极作用。作者：胡颖廉