放要放下 管要管住 办要办好--关于政务(便民)服务中心运行存在的问题及对策研究

放要放下 管要管住 办要办好

--关于政务(便民)服务中心运行存在的问题及对策研究

2013年1月1日至2014年3月31日，政务服务中心受理行政审批及公共服务事项7万余件，办结率98.5%，平均办结时间4.6天，办理提速80.83%，群众评议率97.43%，满意率、按时办结率、现场办结率达100%。但是服务对象仍然反映“办事慢、办事难”、“多头跑、多次跑”等问题，群众满意度反馈与现场满意度评价有出入，现实受理与系统录入情况不相符，提升服务质量和办事效率，打造优质高效的政务服务环境，深化行政审批制度改革，加快投资软环境建设任重而道远。

一、基本情况

XX县人民政府政务服务中心成立于2002年10月，2003年5月正式对外办公，现归县政府办公室管理，为正科级行政机构。内设信息综合股、投诉督查股、并联审批股。2013年6月29日正式迁入新址办公，政务服务大厅面积达3000多平方米，中心设常驻窗口64个，共有窗口工作人员124人。按照中央、省、市、县行政审批制度改革要求，通过第11次清理，现拟保留行政审批事项79项，公共服务项目113项，拟纳入并联审批11项，暂停审批60项，取消18项，保留前置条件989项，保留办事流程1033项，承诺时限在第十轮2466个工作日的基础上缩减至1988个工作日，实现整体承诺提速20%。

二、问题现状

(一)“一站式受理”窗口设置不完善。一是行政审批权向行政审批股室集中不到位。从第11次项目清理来看（目前保留的行政审批项目79项、公共服务项目114项），个别部门未成立行政审批股（规划局等），行政审批事项分散在部门内部各股室，各自为阵，各行其事，不熟悉情况的群众面对名目众多股室，千头万绪，无所适从，“一个窗口对外”承诺与群众现实需求还存在差距。二是行政审批股室向政务服务中心集中不到位。行政审批4部门（地税局、国税局、公安局、烟草专卖局）共计4个大项、公共服务事项9个部门共计36项未进驻政务服务中心窗口集中办理，仍然在原部门受理相关事项，造成整个行政审批运行体系存在脱节，个别需要部门协同出具审批材料的项目，办事群众经常在政务服务中心和各部门之间“来回跑”，群众说破了嘴、跑断了腿才能将事办成，“一站式服务”承诺难以兑现。三是一些已进驻部门明进暗留，窗口形同虚设。仅仅提供政策咨询、问题解答、办件录入等服务，具体行政审批还需要在原单位办理，个别单位未使用行政审批章，盖章办事仍旧需要会原单位盖行政章，“体外循环”和“双轨运行”现象依然存在，所有事项在单位办完，申请人才在政务中心受理、录件、办证，致使群众办事“两头跑、多头跑”，不仅没有简化办事流程、提升工作效率，反而加重了办事额外成本。

   (二)“一次性告知”制度落实不到位。一是窗口人员配备不规范。一些单位和乡镇未按相关规定选派窗口工作人员，对窗口工作人员随意安排、频繁更换，导致窗口工作人员业务生疏，答复不详，热情主动服务意识欠缺，“一次性告知”制度流于形式，仅仅停留在窗口前的一纸宣传单，办事群众对所办事项的办理程序及所需材料不清楚，不能明白办事，需要群众反复问、多次跑，才能满足项目办理所要求的前置条件，因此怨声载道。二是办件流程不优化。一些项目办理流程繁复，内容和要求也不尽详实，甚至有存在互为前置的怪圈现象，如民政局“社团登记”应出具验资报告，而验资报告又要社团成立后才能办理，造成办事业主不知道手续该从何办起，办事千头万绪，无从下手，处处碰壁。还存在不按既定流程办理的现象，部分单位授权不到位，还需经部门内部多个股室审查，现场勘验，层层签批，必须经过多个审批环节才能完成，造成审批时限长、审批环节繁多等问题。。三是项目办理不规范。一些单位未按规定时间和要求将办理事项录入行政审批系统；一些单位未按规定使用评价仪，甚至存在“跳过”办事群众自行评价的现象；一些单位为防止出现超期件，未办完先办结；一些单位未按规定给办事群众出具一次性告知书，导致办事群众为办同一件事反复跑。  

(三)“一条龙服务”承诺兑现不理想。一是部门配合不紧密，各自为营。在办理行政审批事项时，部门之间沟通衔接不够，导致办事群众前后受堵、左右为难、无所适从。一些部门对乡镇便民服务中心的权力下放不落实、业务指导不到位、工作衔接不紧密，严重影响其服务职能的履行和发挥，向群众承诺“只进一道门、只到一扇窗、只找一个人、办好一件事”难以兑现。二是责任主体不明确，各行其是。窗口首问人员负责接待服务对象，应主动衔接相关窗口及时办理，但是存在“事不关己，高高挂起”的思想，对办理项目不熟悉，责任主体不明确的项目，左推右搡，推诿扯皮。对涉及审批事项多、程序复杂的重点项目，需要由政务中心牵头，组织相关窗口单位进行并联审批项目，但是存在部门协调不到位，业主自己跑手续的情况，跟踪指导，跟踪审批，限期办结落实情况不佳。三是中介机构运行不规范，各唱各调。中介机构未进驻大厅集中办理业务，涉及相关业务，业主与办事群众还需要在大厅与中介机构之间多次往来，一条龙服务有所脱节（气象局），并且中介结构厅外运行主管部门难以对其监管，行业标准设置难以规范，服务水平与质量得不到有效反馈，利益挂钩、权力寻租、暗箱操作的隐形问题得不到有效监管，中介机构属于政府合作提供服务，一定程度上也反映政府形象，中介机构的规范运行势在必行。

三、问题症结

(一)该放的没有放下

1.放权不到位。此次调查发现，个别单位不敢放权、不愿放权的思想严重，事项下放到乡镇办理难度较大，目前清理下放乡镇事项无一项。简政放权，其目的在于让群众办事更方便、更快捷，让服务群众“最后一公里”更到位，其简政放权的468项行政审批事项也得到了舆论的好评，但因有些事项的含金量大，一些部门和个人还不愿意放权，导致联系服务群众存在“中梗阻”现象。不愿放权，核心在于利益的吸引，要真正做到简政放权，就需要挖出潜性利益，让政府与服务对象之间形成良性的服务与被服务关系。

2.授权不充分。审批权力和利益相关,审批项目的背后一般与一系列利益挂钩，审批事项和审批权力进入“中心”实行阳光操作,必然会影响到一些部门的既得利益,必然会引起一些部门的抵触情绪，因此，一些部门苦心编制种种理由，以各种借口要求项目撤回原单位办理（消防、民政婚姻登记），还有的部门项目名义上进入大厅，但仍然在单位办理审批，或者“小进大不进”、“明进暗不进”，这也是造成审批项目“体外循环”和授权不到位的根本原因。

3.体制不顺畅。一些审批项目有的既要按地域又要按层次报批，涉及到省、市、县多个部门，有些是因上级放权不到位，如办理残疾证，需要到市级办理，这样的项目很难进政务服务中心按要求集中办理，当事人多头跑、多地跑的现象难以消除。政务服务中心也无法对其实行有效监督和管理，只是起一个联络沟通的作用。因此，有的部门在政务服务中心所设的服务窗口，基本上只能起到“收发室”的作用，“体外循环”、“暗箱操作”难以避免。

(二)该管的没有管住

1.内部管理乏力。《XX省政务服务条例》赋予政务服务中心“监督、管理、协调、服务”职能，但缺少有效地控制管理手段，如遇几个部门意见相左，政务服务中心几乎无法协调，对乡镇便民服务中心也仅只是有业务指导，窗口人员业务受原单位指导，管理是双重管理，但组织关系、劳动人事关系、编制都在原单位，造成一些窗口人员抵制监管，中心没有处分权，各部门派什么人，政务服务中心只能被动接受。

2.过程监督缺位。政务服务中心行使监督管理权，适用范围局限于大厅，局限于办事窗口，对“体外循环”的现象无从应对，缺少应有过程监管。纪委监察主要靠电子监察平台收集的数据和视频，难以直观的反映窗口服务质量好坏和办件流程中存在的具体问题。社会监督往往是事后监督，并且因为投诉渠道不畅、投诉无回应、投诉内容返回原单位自行处理等问题而失效，这些问题造成了进入大厅办结的项目好评率100%，但是仍然感觉办事难、政务服务环境不优的原因。

3.部门协调不力。随着行政审批制度改革不断深入，各个部门往往从本部门利益出发，设置项目审批的前置条件，在审批程序中夹带“私货”，最终导致整个流程越来越复杂。同时都拘泥于本部门的规章，尽可能把责任及行政风险搞到最低，而让权利更加充分，因此审批时互相把对方的审批作为前置条件，使项目办理过程往往陷入“先鸡后蛋”还是“先蛋后鸡”的怪圈，从而延长了审批时限，加大相对人的办事成本。       

(三)该办的没有办好

1.首问负责制度不到位。中心所有窗口人员都应负有首问责任，实行“一窗式受理”，首问责任人对职责范围内的事项要立即接办；对不属于职责范围的事项，能协办应予积极协办；不能协办，应引导至具体承办人，而在具体办件过程中，一些窗口人员存在“事不关己、高高挂起”思想，态度生硬，言语不详，推诿扯皮，影响了整体政务服务整体形象。

2.限时办结机制不落实。一些项目办理还存在关卡林立、流程浩繁、效率不高等问题，承诺限时办结难以实现，如乡镇便民服务中心办理医疗救助申报，在具体办理过程中，需要由乡镇民政所上报至县民政，经过医疗救助股室审批、报分管领导签字审批，再转入财政局审核，出文，最后由乡镇民政所领取发放给医疗救助对象，一套流程运转下来，往往超过承诺时限，为保障在承诺时限内完成项目审批，经常是先完成业务办理、审批，在进入系统录入，窗口成了一个“收发室”，甚至有为保障承诺时间，而不录入承诺件的现象，限时办结机制被种种手段架空，成为一纸空文。

3.责任追究执行不逗硬。面对“刚性”的制度要求，各部门积极落实，但是因缺少必要的过程监管手段，对办事流程中存在的问题难以及时发现，责任追究被各种借口和手段规避。对一些没有按照规章制度的行为，又缺乏与之对应责任追究条款，一些部门面对通报批评仍然我行我素、无动于衷，责任追究效果有所弱化。

四、工作建议

1、推进“两集中、两到位”，加快行政审批制度改革。推行“两集中、两到位”关键之关键是一个领导工程。一是对凡具有行政审批职能的部门都要统一成立行政审批股，启用行政审批专用章，将部门内部所有行政审批职能统一归并到行政审批股，整体进驻政务服务中心，并授予行政审批股长（首席代表）审批决定权、审核上报权、印章使用权，使接件、审查、签批、制证、盖章与发证均在中心完成。各职能部门窗口的行政审批专用章与本部门行政章在审批事项上具有同等效力，凡在本县进行的审批事项，均只盖单位行政审批专用章，上报省及国家的事项可按原来的渠道办理，盖原单位行政章。同时，根据需要为窗口安排现场踏勘工作车辆。二是实行并联审批，对涉及两个及以上部门审批的事项全部纳入并联审批项目，为企业入驻建立“绿色通道”，进一步缩短审批时间，提高审批效能。三是将与行政审批密切相关的国土地价评估所、环保环境监测站、气象防雷中心等11个前置事业单位（含中介机构）和民政婚姻登记、申请住房公积金、房屋买卖契税等公共服务职能部门入驻政务服务中心。

2、加强乡镇便民服务中心运行管理。一是建议由监察局牵头，狠抓下放乡镇事项清理，将只作形式审查的审批事项和部分能够下放到乡镇办理的公共服务事项一律下放到乡镇便民服务中心办理。二是建议配齐配力乡镇便民服务中心专职副主任，让专职副主任真正履行职责，规范乡镇便民服务中心运行。

3、创新政务服务管理体制，加强政务服务中心建设。一是增加县政务服务中心内设机构及编制。政务服务中心承担着县直部门行政审批、公共服务项目集中办理、乡镇便民服务中心的运行管理与协调以及网络维护管理等工作。而目前县政务中心只有3个内设股室，人员编制仅6个，内设机构数和编制相对不足。建议成立网络管理中心和乡镇便民服务中心管理办公室，增加事业编制4-6人。二是建立健全中心党团纪检工会组织。建议在中心设立党组、纪检组、工会。成立党支部，将各窗口单位工作人员的党团组织关系转入中心，以加强对窗口工作人员党团组织的管理，增强中心的凝聚力和向心力。三是加强日常经费管理。各进驻部门人员的办公经费及岗位补贴，政务服务中心办公经费、岗位补贴、网络租用维护经费、设备购置费、乡镇便民服务中心指导工作经费、车辆使用经费、水电费、通讯费等均列入年度财政预算。按《XX省政务服务条例》规定，除制式着装单位外，政务服务中心进驻部门的其他窗口工作人员应统一着装，费用由县财政统一每两年预算一次。四是完善监督监察。监察机关继续在政务服务中心设立专门监察机构或工作窗口，派驻专门工作人员，负责行政效能监察、受理投诉及查处工作，对项目“该进未进”、“明进暗不进”、“两头办理”和授权不到位情况进行经常性督查，确保项目应进必进。五是加强窗口工作人员管理。窗口工作人员要进驻部门择优选派人员进驻后不得随意更换，原则上审批股长必须工作2年以上、窗口工作人员必须工作1年以上，确需更换由单位先报方案，再由监察局、人社局、政务服务中心考察合格后方可进入，接受进驻部门和政务服务中心的双重管理，承担本部门在政务服务中心的相应职责，政务服务中心根据德能勤绩廉确定考核等次。窗口工作人员发生严重违规违纪行为的，由政务服务中心向进驻部门提出对违规违纪人员的行政处理建议，并报县组织、纪检监察部门备案，取消该派驻部门当年评选先进单位资格，取消主要负责同志和分管负责同志个人评优资格。