对县级政府在农村公路管养体制改革过程中发挥主导作用的思考

月28日，新华社播发长篇通讯《筑好康庄大道  共圆小康梦想——习近平总书记关心农村公路发展纪实》，随后中央主流媒体陆续播发相关报道及评论给予了密切关注，这充分体现了党中央对农村公路工作的高度重视和殷切希望。

吉安市作为井冈山革命根据地所在地，近年来全市上下加大了农村公路建设力度。一直以来，市四套班子都非常关心关注支持农村公路工作，市委王萍书记多次就农村公路工作进行批示，市人大、市政协多次派代表、委员就农村公路工作开展深入调研并提出了专题报告，市政府多次研究部署农村公路工作，2011年市政府专门下发了《关于进一步加强“十二五”农村公路管理养护工作的意见》（吉府发[2011]14号），今年4月9日市政府又印发了《吉安市农村公路建设养护管理办法》（吉府发[2014]5号）。

“小康不小康、关键看老乡”，基层的农村公路建设是否落实到位，农村公路养护和管理是否落实到位，县级政府的责任主体责任又是否落实到位等等，都是制约农村公路发展的重要因素。根据国务院颁布的《公路安全保护条例》要求“县级及以上人民政府应当将政府及其有关部门从事公路管理、养护所需经费以及公路管理机构行使公路行政管理职能所需经费纳入本级人民政府财政预算”。同时，国务院办公厅《关于印发农村公路管理养护体制改革方案的通知》（国办发〔2005〕 49 号）明确指出：“县级人民政府是本地区农村公路管理养护的责任主体”。以吉安市农村公路工作为例，笔者在此就落实县级政府的主体责任、发挥县级政府的主导作用做个探讨。

问题与思考——全市农村公路管养工作为何会陷入窘境

农村公路是各地推动区域发展的主要基础设施，是服务基层群众的主要通道，农村公路养护的责任主体是县级政府，应该纳入公益性事业进行管理。但近几年来，全市农村公路管养出现了一些状况，突出表现为管养资金缺乏，部分机构冗员严重，一些新建的农村公路得不到正常养护和及时修复导致路况较差，影响群众出行。

吉安市农村公路管养机构单独自成一个体系运行近40年，一直处在一个探索实践阶段，随着形势的不断变化，工作范围不断扩大，业务管理工作不断增加。目前，全市共有公路21774公里，其中：高速公路585公里，一级公路177公里，二级公路1613公里，三级公路1267公里，四级公路16171公里，等外公路1961公里。农村公路基本情况为总里程19427公里，其中：县道3022公里，乡道4417公里，村道11988公里；其中使用年限10年以上水泥（沥青）路近4000公里，5年以上水泥沥青路近8000公里，有些公路由于管养不到位，已经不堪重负，影响通行。

随着农村公路工作的不断发展，当前农村公路管养体制难以适应工作的需要，如县级政府不主动对农村公路管养机构进行改革，随着机构的自然膨胀等因素影响，都可能成为当地改革工作的一个重要包袱，比如，新干县、安福县、永新县的农村公路管养机构由于各种原因人员不断膨胀，目前已超过了单位的承受能力。

为什么会出现这些问题，全市农村公路养护为何又陷入了窘境，是顶层设计出现了问题？还是行业管理部门履职不到位？随着思考的不断深入，问题也逐一呈现出来。

关键问题之一：县级政府主体责任还没有完全得到落实。诚然，县级政府有许多需要推动区域经济社会发展的工作要做，但农村公路是直接服务基层、服务农村的重要交通基础设施，修一段公路在一定程度上能给群众打开一扇脱贫致富的大门、养好一段公路能为群众提供更好的交通出行服务。

全面奔小康，关键在农村；农村奔小康，基础在交通。习总书记多次指出：贫困地区要脱贫致富，改善交通等基础设施条件很重要，这方面要加大力度，继续支持。习总书记还特别强调，城镇化要发展，农业现代化和新农村建设也要发展，同步发展才能相得益彰，要推进城乡一体化发展。

目前，全市部分县级政府还未充分认识到其是农村公路管理养护的责任主体，对推动改革主动性还不够，个别地方从接到市政府文件后未主动研究此项工作，到2012年底市政府纳入目标考核才进行研究下发文件。一些地方财政困难，目前还是吃饭财政，在财政预算方面还需有“自身挤”的思想，特别是当前全国各地都在严格执行中央“八项规定”，各地财政可以将节约的部分资金预算到农村公路管理养护等公共事业上来。

农村公路天生就是为群众服务的基础设施，而其管理机构的主要职能也是服务，工作性质具有绝对的公益性，县级政府是农村公路养护的责任主体，因此当地财政将农村公路管养工作纳入全面保障是义不容辞的。如果财政无法保障，那么管养机构的职能也无法实现。

关键问题之二：基层管养机构的体制还没有完全得到理顺。全市原有的农村公路管养体制存在一些“先天性缺陷”，基层管养机构既当“运动员”又当“裁判员”，单位资金来源虽是国家财政，单位性质却是自收自支，这些将会给今后农村公路的发展带来严重阻碍。

目前，各地在本地的具体实施意见中都提出了，将农村公路管理机构纳入全额拨款事业单位管理，这切合中央关于分类推进事业单位改革的相关要求，强化了公路管理机构的行政职能和公益属性。各地为了切实做好人员编制身份转换工作，对人员较少、条件较成熟的地方采取整体转换的形式进行转换，一些地方提出了“新人新办法、老人老办法”逐步推进人员编制转换的工作思路，比如：吉安县提出县里每年拿出定编数的30%，通过考试考核途径来解决现有公路管理所正式职工的转编问题；缺额人员在一定范围内公开招聘解决。养护生产人员采取对外招标或在公路沿线聘请的方法解决。同时结合农村公路综合服务站建设需求，在乡镇设立农村公路养护管理站，人员由县（市、区）农村公路管理所派出。政府提出了好的设想和发展规划，但在具体执行过程中遇到了不少阻力，除个别县真正按市政府的要求落实到位外，其他县的基层管养机构还是维持原样。

关键问题之三：县乡村三级联动运行机制还没有完全得到建立。由于农村公路管理体制还没有到位，养护运行机制还不够活，导致个别基层养护站及综合服务站也没有落实到位，县（市、区）抓紧做好基层站和综合服务站的建设，但已建成的站内部管理的机制还不健全，人员还未落实到位。“政府出钱、群众出力、部门出技术和服务，市场激励出效益”的运行机制还没有完全建立起来。一些县政府没有专门将养护工作纳入政府目标考核范畴，只有行业主管部门的监管，导致乡镇政府所负责的庞大乡村公路养护缺乏政府考核。

创新与改革——基层在推动农村公路发展中进行的有益探索

2005年国务院下发有关农村公路管养体制改革的文件以后，全国各地都纷纷开展了一系列改革。为推进井冈山革命老区的农村公路管养体制改革，吉安市组织人员到河北省、贵州省铜仁地区等地考察调研，之后参考各地的改革经验。2011年吉安市政府出台了《关于加强“十二五”全市农村公路管理养护工作的意见》（吉府发[2011]14号）对市、县两级农村公路管养机构体制等进行了明确，2012年市政府又将农村公路管养体制改革纳入了对县政府的目标考核，2013年市政府还就农村公路管养进行了专题通报。

从实践情况来看,政府主动研究，主动推动改革的县（市、区）农村公路管理机构则职责、人员、经费基本落实到位，基本上达到了“人人有事干，事事有人干”的要求，比如万安县、吉安县，不论是政府决策层面，还是农村公路管养机构执行层面的运行机制都比较平稳。

从2011年全市启动农村公路管养体制改革以来，截止目前，全市13个县（市、区）都对农村公路管养体制改革工作进行了明确，其中：吉安县明确县农村公路管理所为全额拨款事业单位，并初步定编59人（含基层站编制25人），机关在岗人员每年拿出30%的编制通过内部考试转为全额拨款事业编制；万安县在原有编制45人的基础上新增2个编制，由自收自支事业单位改为全额拨款副科级事业单位，隶属县交通运输局，同时下设四个农村公路综合服务站，为县农村公路管理所下属派出机构，所需编制在县农村公路管理所内部调剂解决；吉州区、青原区两地政府文件明确将农村公路管理所纳入全额拨款事业单位管理，人员实行“新人新办法，老人老办法”；永丰县同意将原公路站在职在编人员转为县财政全额拨款人员。这些措施对稳定农村公路养护管理机构，强化农村公路养护工作起到了重要的作用。

突破与发展——如何筑好康庄大道实现农村公路科学发展

习总书记多次强调，没有农村的小康也就没有全面的小康。为使广大农民的小康梦早日实现，新形势下要进一步深化和加强农村公路发展。农村公路建设要因地制宜、以人为本，与优化村镇布局、农村经济发展和广大农民安全便捷出行相适应；要通过创新体制、完善政策，进一步把农村公路建好、管好、护好、运营好；要逐步消除制约农村发展的交通瓶颈，为广大农民脱贫致富奔小康提供更好的保障。……

就吉安市而言，如何才能更好地发挥县级政府的主导作用，落实主体责任，可以作以下努力和探索：

——进一步提高县级政府的执行力，推动机构和人员编制转换。对于一个国家来说，再好的政策，如果没有良好的执行力，政府政策也只是一纸空文，不仅会大大降低组织的威信和效率，而且也会导致百姓产生政治的冷漠感，疏离了党群关系、干群关系。县级政府是我国行政管理体制中，最重要、最关键的一个管理环节，其决策力和执行力都对当地行政管理产生至关重要的作用，直接影响着当地经济的发展。要提高县级政府的执行力，关键要提高政府领导的改革意识、服务意识、公共财政意识。

农村公路的发展，要全面推动基层管养机构和人员的编制转换，纳入到政府财政保障体系范围，要明确农村养护资金的投入渠道。养护工程费由县级财政每年按一定比例安排大中修和水毁经费，用于农村公路养护工程；日常养护经费，由县（市、区）财政在成品油价格燃油税中央转移支付中支付，按市规定的标准县道不低于5000元/公里·年、乡道不低于1600元/公里·年、村道不低于600元/公里·年的标准，不足部分由各县（市、区）财政预算安排，并随着农村公路里程增加、技术标准提高和地方财力增长，逐步增加养护资金。市本级采取以奖代补方式，按上述标准的10%予以补贴，并每年列入财政预算，在成品油价格和税费改革税收返还基数中列支。

——进一步增强上级政府的推动力，督促各项改革不打折扣。从吉安市近年来农村公路管养体制改革的实践来看，上级政府的推动是一股重要的工作力量。如何推动需要上级政府的有力措施，要通过考核、考评等手段来落实，同时还要在重点工作布置上纳入中心工作的范畴，比如：全市推进“美丽乡村”建设，可以将农村公路纳入其工作范围，到2020年全国全面实现小康之际，农村公路作为农村重要的交通基础设施理应也要畅通完好。

作为一项改革，不是任何时候都可以改，改革后就能马上适应新形势发展的需要。首先从上级决策层面来看国家和省都对农村公路管养体制改革确定了方向，提出了要求，而且从2009年开始国家已实行了燃油税费改革，已为各地体制改革做好了准备。目前各地担心的财政包袱问题，还处于可承受的范围。但随着形势变化，如果农村公路管养工作所需经费没有及时纳入当地财政预算，管养机构没有改革到位，在上级转移支付增长与新形势发展不相适应时，县级政府如果没有执行上级文件要求，将错失改革良机。

——进一步增加行业部门的指导力，完善养护管理运行机制。全市在推动农村公路管养体制改革方面，从一开始就提出了要建立“四主体”的管理养护新体制和运行机制，即责任以县级政府为主体，投入以公共财政为主体，养护以市场机制为主体，监管以交通运输部门为主体。2011年开始市交通运输局就从行业发展的角度多次推动，通过行业内部的监督和指导，来影响政府的整体部署。但作为行业管理部门，其指导作用毕竟有限，如果行业部门指导与当地政府的工作形成了“共振”，则指导作用将发挥更加明显。

行业主管部门要加快完善养护管理运行机制，一要全面健全养护考核机制。市政府要把农村公路养护纳入县（市、区）政府目标管理考核，县（市、区）政府将农村公路养护层层分解落实，纳入对乡镇政府和县（市、区）交通运输局的目标管理考核，同时市交通运输局和市公路处要将农村公路养护分别纳入对县（市、区）交通运输局和公路管理所的业务工作目标管理考核；二要落实养护作业机制。县道养护由县（市、区）公路管理所落实专业养护单位负责，实行月检、季评，乡、村道采取个人分段承包、沿线家庭承揽、委托专业队伍养护等多样化模式，乡镇农村公路管理养护站负责监督管理；三要逐步完善养护管理各项制度。通过完善规章制度，建立具有可操作性、管长远的长效机制，确保“有路必养、养必养好”。

总之，实现农村公路科学发展需要不断创新推进改革，尤其是要深化农村公路管理体制改革，落实县级政府在农村公路建设、管理和养护中的主体责任，构建责任明确、运转高效的管理体制和运行机制，建立农村公路绩效评估和成效考核体系。全面建成小康社会的时代要求在召唤我们，要建好、管好、养好、运营好农村公路，不让任何一个村庄在小康路上因交通问题而掉队。