推进新型城镇化路径选择

      城镇化的内涵与衡量城镇化的内涵。城镇化包含了复杂的社会经济的变化过程，不同学科对它的定义也不尽相同。经济学家往往强调产业结构的变化，认为它是农业经济向非农业经济转变的过程；地理学家从空间的角度，强调它是农村地区逐步缩小，城市地区逐步扩大的过程；人口学家从人口增长和人口流动的角度，认为它是农村人口相对减少，城市人口相对增加的过程；社会学家从人类行为的角度考察，认为它是人们所经历的农村文明向城市文明的转变过程。综上所述，城市化或城镇化是指农村人口和劳动力向城镇和非农产业转移，第二、三产业向城镇集聚，城镇数量增加、规模扩大，城镇生产和生活方式向农村扩散，城市物质和精神文明向农村普及的经济社会发展过程。
　　城镇化水平的衡量。城镇化是指一个国家或地区的人口、产业、资本、市场的集中过程，或者说是生产、交换、分配、消费等整个经济活动的集中过程。由于人口集中是城市化或城镇化的最基本的特征，所以人们主要以城市化或城镇化率，即城市或城镇人口占总人口的百分比，作为衡量城市化或城镇化水平的指标。比率越高说明城镇化水平越高，比率提高越快说明城镇化进程越快。
　　城镇化的道路与选择城镇化道路所要解决的是一个国家或地区如何实现城市化或城镇化的问题。主要包括实现城市化或城镇化的发展模式、动力机制、形态布局等方面的内容。城市化或城镇化按照某个方面和某些特征，可以从不同角度划分为几种不同的类型：按照城市化或城镇化与工业化和经济发展的相互关系，可分为适度同步、过度超前和严重滞后等；按照城市规模结构和空间布局，可分为大中小城市和小城镇、网络式和据点式、集中型和分散型等；按照城市化或城镇化的动力和机制，可分为自上而下和自下而上、政府推动和民间发动、市场主导和政府主导等。从一定意义上来看，城镇化的道路可以从以上几个方面进行选择。
　　中国城镇化道路的探索和选择过程可分为以下几个阶段。
　　1978年到2000年：实行改革开放，加快经济发展。控制大城市规模，发挥大中城市作用，逐步形成以大中城市为依托的经济区；积极发展小城镇，引导乡镇企业集中，促进农村劳动力转移。在此基础和条件下，2000年提出实施城镇化发展战略，启动实施《“十五”时期城镇化发展专项规划》。
　　2000年到2002年：借鉴发达国家走过的城市化和工业化同步，先“集中型”后“分散型”，主要由民间推进并通过市场机制实现城镇化道路的经验；总结二战以后不少发展中国家走过的城市化超过工业化和经济发展水平，片面发展城市化、牺牲农业和农村，造成严重城市病、形成过度城市化道路的教训；从我国国情和发展实际出发，2002年提出走中国特色城镇化道路。
　　2002年到2013年：在借鉴国际城镇化正反两方面经验的基础上，分析我国城镇化快速推进过程中出现的城市规模结构、区域布局不均衡，工业与农业、城市与农村发展不协调，城镇化质量和水平不高、生产生活生态不可持续的问题。2012年提出走中国特色新型城镇化道路，启动实施国家新型城镇化规划。
　　改革以来，我们对如何实现城镇化的问题，一直在进行探索和实践，逐步找到和形成了一条中国特色新型城镇化道路。
　　新世纪以来城镇化发展的状况和特点：城镇化水平明显提高，城镇化速度逐步加快；城镇数量大幅度增加，大中城市数量增加较快；城市规模呈现出“中间大两头小”的特征。
　　推进新型城镇化面临的问题和挑战：一是人口半城镇化问题突出。2012年，我国常住人口城镇化率达到52.6%，户籍人口城镇化率为35%，两者相差17.6个百分点，有近2亿人在城镇生活和稳定就业的常住人口没有户口和住房，不能与有户口的城镇居民享受同等社会保障。这个问题被人们形象地称为“要人不要命”的城镇化。二是城镇建设用地利用粗放。2000—2011年，全国城市辖区面积由1.62万平方公里增长到3.72万平方公里，增长了1.296倍，城市辖区人口由2.86亿人增长到3.98亿人，增长了39.2%，土地城镇化大大快于人口城镇化。同期，农村人口由8.08亿人减少到6.57亿人，农村村庄占地面积由2.17亿亩增长到2.21亿亩，在农村人口大量减少的同时，农村村庄用地却在上升。这个问题被人们形象地描述为“要地不要人”的城镇化。三是城市的规模和布局与资源环境的承载能力不匹配，城市发展对农业与农村的带动力不强。城市的规模结构的不合理和布局的不科学，导致城镇化规模和速度与环境资源的承载能力不匹配。城镇人口和经济聚集能力相对较弱，城市发展对农业与农村的带动能力不足，城市公共服务向农村延伸不够，城市化的成果没有更好地惠及到农村和农民。这个问题被人们形象地概括为“城乡不均衡，工农不协调”的城镇化。
　　推进新型城镇化的任务和措施
　　坚持走中国特色新型城镇化道路，要以人为核心，推动大中小城市与小城镇协调发展，推动产业和城镇融合发展，促进城镇化与新农村建设相互协调，促进城镇化与农业现代化良性互动，优化城市空间结构和管理格局，增强城市综合承载能力和带动能力。
　　推进农业转移人口市民化。一是解决好已经转移到城镇就业的农业转移人口的落户问题，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。二是发展各具特色的城市产业体系，强化城市间的专业分工与协作，增强中小城市产业承接能力，有效吸纳农业转移人口。三是加快推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，统筹城乡义务教育均衡配置，完善城乡均等的公共就业创业服务体系，把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系，将农村养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系。
　　提高城镇建设用地效率。一是提高城镇建设用地集约化程度，提高城镇土地使用效率。二是逐步减少工业用地，适量增加生活用地，切实保护农业用地。三是促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，形成生产、生活、生态空间的合理结构。
　　优化城镇化结构和布局。首先推动大中小城市和小城镇协调发展，依靠市场推动和政府规划引导，逐步发展形成若干城市群，形成带动经济发展的增长极。其次对城镇化布局做出总体安排，实施城镇化分步发展战略，科学设置城市开发强度，合理划定城市开发边界。
　　提高城镇化质量和水平。一是明确城市定位，依照规划行动，加强相关法规、标准和制度建设；二是依托现有山水脉络等独特风光，让城市融入大自然，让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁；三是融入现代社会文化元素，保护和弘扬传统优秀文化，延续城市历史文脉；四是在促进城乡一体化发展中，注意保留村庄原始风貌，尽可能在原有村庄形态上改善居民生活条件。
　　创新城镇管理体制和融资机制。一是推进规划体制改革，加快规划立法工作，建立空间规划体系。二是加快培养一批专家型的城市管理干部，用科学态度、先进理念、专业知识建设和管理城市。三是完善设市标准和审批程序，对具备行政区划调整条件的县可有序改市，对吸纳人口多、经济实力强的镇，可赋予同人口和经济规模相适应的管理权。四是建立透明规范的城市建设投融资机制，允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营，研究建立城市基础设施、住宅政策性金融机构。鼓励社会资本参与城市公用设施投资运营。
　　（作者单位：农业部农村经济研究中心城镇化的内涵与衡量城镇化的内涵。城镇化包含了复杂的社会经济的变化过程，不同学科对它的定义也不尽相同。经济学家往往强调产业结构的变化，认为它是农业经济向非农业经济转变的过程；地理学家从空间的角度，强调它是农村地区逐步缩小，城市地区逐步扩大的过程；人口学家从人口增长和人口流动的角度，认为它是农村人口相对减少，城市人口相对增加的过程；社会学家从人类行为的角度考察，认为它是人们所经历的农村文明向城市文明的转变过程。综上所述，城市化或城镇化是指农村人口和劳动力向城镇和非农产业转移，第二、三产业向城镇集聚，城镇数量增加、规模扩大，城镇生产和生活方式向农村扩散，城市物质和精神文明向农村普及的经济社会发展过程。
　　城镇化水平的衡量。城镇化是指一个国家或地区的人口、产业、资本、市场的集中过程，或者说是生产、交换、分配、消费等整个经济活动的集中过程。由于人口集中是城市化或城镇化的最基本的特征，所以人们主要以城市化或城镇化率，即城市或城镇人口占总人口的百分比，作为衡量城市化或城镇化水平的指标。比率越高说明城镇化水平越高，比率提高越快说明城镇化进程越快。
　　城镇化的道路与选择城镇化道路所要解决的是一个国家或地区如何实现城市化或城镇化的问题。主要包括实现城市化或城镇化的发展模式、动力机制、形态布局等方面的内容。城市化或城镇化按照某个方面和某些特征，可以从不同角度划分为几种不同的类型：按照城市化或城镇化与工业化和经济发展的相互关系，可分为适度同步、过度超前和严重滞后等；按照城市规模结构和空间布局，可分为大中小城市和小城镇、网络式和据点式、集中型和分散型等；按照城市化或城镇化的动力和机制，可分为自上而下和自下而上、政府推动和民间发动、市场主导和政府主导等。从一定意义上来看，城镇化的道路可以从以上几个方面进行选择。
　　中国城镇化道路的探索和选择过程可分为以下几个阶段。
　　1978年到2000年：实行改革开放，加快经济发展。控制大城市规模，发挥大中城市作用，逐步形成以大中城市为依托的经济区；积极发展小城镇，引导乡镇企业集中，促进农村劳动力转移。在此基础和条件下，2000年提出实施城镇化发展战略，启动实施《“十五”时期城镇化发展专项规划》。
　　2000年到2002年：借鉴发达国家走过的城市化和工业化同步，先“集中型”后“分散型”，主要由民间推进并通过市场机制实现城镇化道路的经验；总结二战以后不少发展中国家走过的城市化超过工业化和经济发展水平，片面发展城市化、牺牲农业和农村，造成严重城市病、形成过度城市化道路的教训；从我国国情和发展实际出发，2002年提出走中国特色城镇化道路。
　　2002年到2013年：在借鉴国际城镇化正反两方面经验的基础上，分析我国城镇化快速推进过程中出现的城市规模结构、区域布局不均衡，工业与农业、城市与农村发展不协调，城镇化质量和水平不高、生产生活生态不可持续的问题。2012年提出走中国特色新型城镇化道路，启动实施国家新型城镇化规划。
　　改革以来，我们对如何实现城镇化的问题，一直在进行探索和实践，逐步找到和形成了一条中国特色新型城镇化道路。
　　新世纪以来城镇化发展的状况和特点：城镇化水平明显提高，城镇化速度逐步加快；城镇数量大幅度增加，大中城市数量增加较快；城市规模呈现出“中间大两头小”的特征。
　　推进新型城镇化面临的问题和挑战：一是人口半城镇化问题突出。2012年，我国常住人口城镇化率达到52.6%，户籍人口城镇化率为35%，两者相差17.6个百分点，有近2亿人在城镇生活和稳定就业的常住人口没有户口和住房，不能与有户口的城镇居民享受同等社会保障。这个问题被人们形象地称为“要人不要命”的城镇化。二是城镇建设用地利用粗放。2000—2011年，全国城市辖区面积由1.62万平方公里增长到3.72万平方公里，增长了1.296倍，城市辖区人口由2.86亿人增长到3.98亿人，增长了39.2%，土地城镇化大大快于人口城镇化。同期，农村人口由8.08亿人减少到6.57亿人，农村村庄占地面积由2.17亿亩增长到2.21亿亩，在农村人口大量减少的同时，农村村庄用地却在上升。这个问题被人们形象地描述为“要地不要人”的城镇化。三是城市的规模和布局与资源环境的承载能力不匹配，城市发展对农业与农村的带动力不强。城市的规模结构的不合理和布局的不科学，导致城镇化规模和速度与环境资源的承载能力不匹配。城镇人口和经济聚集能力相对较弱，城市发展对农业与农村的带动能力不足，城市公共服务向农村延伸不够，城市化的成果没有更好地惠及到农村和农民。这个问题被人们形象地概括为“城乡不均衡，工农不协调”的城镇化。
　　推进新型城镇化的任务和措施
　　坚持走中国特色新型城镇化道路，要以人为核心，推动大中小城市与小城镇协调发展，推动产业和城镇融合发展，促进城镇化与新农村建设相互协调，促进城镇化与农业现代化良性互动，优化城市空间结构和管理格局，增强城市综合承载能力和带动能力。
　　推进农业转移人口市民化。一是解决好已经转移到城镇就业的农业转移人口的落户问题，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。二是发展各具特色的城市产业体系，强化城市间的专业分工与协作，增强中小城市产业承接能力，有效吸纳农业转移人口。三是加快推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，统筹城乡义务教育均衡配置，完善城乡均等的公共就业创业服务体系，把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系，将农村养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系。
　　提高城镇建设用地效率。一是提高城镇建设用地集约化程度，提高城镇土地使用效率。二是逐步减少工业用地，适量增加生活用地，切实保护农业用地。三是促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，形成生产、生活、生态空间的合理结构。
　　优化城镇化结构和布局。首先推动大中小城市和小城镇协调发展，依靠市场推动和政府规划引导，逐步发展形成若干城市群，形成带动经济发展的增长极。其次对城镇化布局做出总体安排，实施城镇化分步发展战略，科学设置城市开发强度，合理划定城市开发边界。
　　提高城镇化质量和水平。一是明确城市定位，依照规划行动，加强相关法规、标准和制度建设；二是依托现有山水脉络等独特风光，让城市融入大自然，让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁；三是融入现代社会文化元素，保护和弘扬传统优秀文化，延续城市历史文脉；四是在促进城乡一体化发展中，注意保留村庄原始风貌，尽可能在原有村庄形态上改善居民生活条件。
　　创新城镇管理体制和融资机制。一是推进规划体制改革，加快规划立法工作，建立空间规划体系。二是加快培养一批专家型的城市管理干部，用科学态度、先进理念、专业知识建设和管理城市。三是完善设市标准和审批程序，对具备行政区划调整条件的县可有序改市，对吸纳人口多、经济实力强的镇，可赋予同人口和经济规模相适应的管理权。四是建立透明规范的城市建设投融资机制，允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营，研究建立城市基础设施、住宅政策性金融机构。鼓励社会资本参与城市公用设施投资运营。
　　（作者：农业部农村经济研究中心宋洪远）