“政社互动”引领社会管理变革 刘松汉

    党的十七大把“实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动”作为发展基层民主的重要内容。2008年以来，太仓市以敢为人先的开拓精神和求真务实的科学态度，在全国率先探索建立政府行政管理与群众自治有效衔接和良性互动机制（简称“政社互动”），被学界誉为继我国审批制度改革后行政改革“第二次革命”。
    在放权还权中衔接互动
    破除“三大阻力”，凝聚改革共识。传统行政体制下，人们习惯把村、社区作为政府附属，管理进村（居）事实上演变为任务、责任进村（居）；基层自治组织也习惯依据政府“指挥棒”工作。推行“政社互动”，必须依靠政府行政观念的重铸和群众自治理念的再造。江苏省太仓市通过广泛宣传和研究，着力破除“三大阻力”，形成“三大共识”：一是破除基层政府习惯行政包揽、对自治组织“还权不忍心，放权不放心”的思想阻力，在推动依法行政、建设法治型服务型政府方面形成共识。二是破除自治组织习惯“行政依赖”，一旦离开行政“指挥棒”，村（居）干部变得束手无策的运行阻力，在发展基层自治、提高自治能力方面形成共识。三是破除政府部门与自治组织行政隶属关系根深蒂固、行政责任无限延伸的社会阻力，在规范政府权力、发展基层民主方面形成共识。
    梳理“两份清单”，明晰权责边界。太仓市把明晰政府和自治组织权责边界作为推进“政社互动”的关键，在调研论证基础上，制定出台《关于建立政府行政管理与基层群众自治互动衔接机制的意见》。依据法律规定，通过部门清理、专家审核、村居讨论、社会公示，梳理出《基层群众自治组织依法履行职责事项》和《基层群众自治组织协助政府工作事项》两份“清单”。前者为自治组织履法清单事项10项，后者为行政权力限制清单，对政府权力进行确权勘界，法无授权全部取消，最终确定需自治组织协助办理事项 27项，比清理前减少51项。“两份清单”划清了“行政权力”与“自治权利”界限，为推进“政社互动”奠定了坚实基础。
    规范“一份协议”，促进管理与自治衔接。长期以来，基层政府行政管理一个重要手段是通过签订行政责任书，把原本属于政府的责任下嫁给自治组织。太仓在明晰权责基础上，把废止行政责任书作为推进“政社互动”的突破口。去年4月，在城区城厢镇和农村双凤镇先行试点，“政社”双方平等签订《协助管理协议书》，规范协助管理的项目、要求，明确政府必须提供的条件及履约评估、违约责任。协议书的签订，正确处理了“三个关系”，使“政社互动”从探索走向实践。一是正确处理基层政府与自治组织关系。行政责任书具有行政隶属关系，协助管理协议书坚持社会主体平等法律地位，体现了相互间的尊重和互动。二是正确处理自治组织履行法定职责与协助政府管理关系。凡属法定义务，自治组织依法履职；凡依法需自治组织协助管理事项，政府实行“支付协助”；凡法律未赋予自治组织责任和义务的事项，政府实行“购买服务”。三是正确处理政府行政管理与村（居）民民主管理关系。以前行政责任书是村（居）干部一签了之，群众只知结果不知过程。协助管理协议书需经村（居）民代表会议表决通过，村（居）干部报酬也由“财政支付”变为自治组织的“协管经费”。村（居）干部靠的是群众选，拿的是村（居）的钱，好坏去留、优奖劣罚由群众说了算，群众自治、民主管理有了坚实保障。
    强化“四大保障”，完善运行机制。为保障“政社互动”顺利实施，太仓采取了一系列配套措施。一是促进政府依法行政。“政社互动”的实施，从根本上说必须依靠政府权力自我约束和自治组织权利归位。他们积极推进政府机构改革，加快转变政府职能，严格按照法定权限行使权力，对承担的社会管理和公共服务事项，确保人员到位、投入到位、工作到位、责任到位。二是提高群众自治能力。充分发挥太仓基层群众自治工作基础优势，大力推进民主选举、民主决策、民主管理以及民主监督制度化、规范化和程序化建设，健全基层党组织领导的基层群众自治机制，使群众自治功能得到进一步增强。三是健全监督机制。依据“两份清单”、“一份协议”，切实加强对党政部门擅自越权、干预群众自治内部事务、侵犯自治组织权利行为监督检查，及时纠正违法行为。试点镇制定协议书履约评估细则，组织双向评估，并根据评估结果兑现委托管理经费，推动了“政社互动”的实施。四是加大经费投入。市镇两级政府每年对城区社区核拨20万元、农村社区15万元，对村（居）干部实行基本报酬统筹，并纳入社会养老保险，解决他们的后顾之忧。根据委托管理、购买服务对经费支付额度增长要求，健全了经费保障机制。
    在互动转变中取信于民
    变“领导”为“指导”。基层群众自治功能得到回归。村（居）民委员会《组织法》明确规定，基层政府对村（居）民委员会的工作给予指导、支持和帮助。“政社互动”的最大亮点就是基层政府与自治组织作为平等社会主体，变以前实际上的“领导”为现在真正意义上的“指导”，变行政责任为协助管理，变指令性文件为《行政指导意见书》。政府不再把村（居）委会作为行政附属发号施令，村（居）委会不再习惯“行政依赖”，切实承担起了自我管理、自我服务、自我教育、自我监督职责。
    变“单向”为“互动”。自治组织话语权得到保障。按“政社互动”要求，自治组织协助政府管理事项，需经政府与自治组织协商，由村（居）民代表会议通过后方可签约。依据“两份清单”，对行政越界的“权力进村（居）”、“政务进村（居）”等擅入事项，自治组织可以自信地亮出“红牌”。基层政府不但不能对自治组织指手画脚，还必须接受自治组织的评头论足和履约评估，自治组织的话语权、监督权得到有效保障。
    变“无偿”为“有偿”。群众自治活力得到激发。推进“政社互动”，政府给的不再是村（居）干部工资，而是协助管理的款项支付。市劳保局实施劳动和社会保障信息“村村通”工程，每年以320万元购买委托服务。全国第六次人口普查和社会残疾人资料普查，城厢镇支付50多万元购买社区协助。这在为基层减负的同时，也解决了自治组织“有钱办事”问题，有效激发了自治活力。
    变“管理”为“服务”。基层社会管理水平得到提升。“政社互动”斩断了“公权长臂”，政府服务理念得到强化，各镇普遍设立行政服务中心，有的村（居）还开设行政服务窗口或服务管理站，办理行政服务事项。“政社互动”使村（居）干部不再“眼睛向上”而是“眼睛向下”，尽心竭力做好服务群众各项工作。去年城厢镇电站村推进城乡一体化需要拆迁，村干部以“群众代表”身份主动与政府协商，并做好村民工作，不到三个月 400多农户顺利拆迁。服务理念的确立，有效提升了社会管理效能。
    在生动实践中彰显价值
    “政社互动”为完善基层社会管理格局探索了有效途径。胡锦涛总书记指出，要“建立健全以党组织为核心、基层政府行政管理和基层群众团体、自治组织管理相结合的基层社会管理格局”。“政社互动”改变了把自治组织作为政府延伸的习惯定势，以平等的社会主体予以尊重；改变了政府对自治组织可以发号施令的传统做法，促进了政府自律、权力“瘦身”、基层减负；改变了自治组织习惯的“行政依赖”，促进了政府管理与群众自治的有效衔接，是完善基层社会管理格局的重大探索。
    “政社互动”有力推动了政府职能转变。“政社互动”向社会表达了“尊重自治权利，建设有限政府”的法治思想和“共同参与、和谐善治”的管理理念。通过厘清“两份清单”，放手让群众自我管理；对政府职责范围内事项确保切实履行到位，这不仅解决了政府职能“越位”、“错位”问题，也倒逼了政府职能转变，政府各部门不能再习惯依靠村（居）委会把任务落实到基层，而必须切实履行好自身服务职责。
    “政社互动”为推进基层群众自治开辟了广阔空间。基层群众自治制度是我国社会主义民主制度的重要组成部分。长期以来，基层政府行政管理与群众自治二元结构碰撞，成为制约群众自治深入发展的体制原因。“政社互动”激活群众自治原动力。政府“行政责任书”变为“协助管理协议书”，村（居）干部工作去行政化、报酬去财政化，使得他们一心一意办好村居的事，实现真正意义上的自治。
    “政社互动”为促进基层社会和谐奠定了坚实基础。“政社互动”使公共权力得到规范，群众自治权利得到保障，增强了政府公信力。促进了基层群众自治组织功能回归，村（居）干部主动走进群众，了解群众诉求，解决实际问题，最大限度地把矛盾化解在萌芽状态。强化了基层政府和自治组织服务群众职能，为民服务、群众自我服务成为自觉追求，基层呈现出和谐安详的崭新风貌。
      （作者单位：中共江苏省委研究室）

终于找到组织了，写得真好，学习中