函的规范行文探索

新的《党政机关公文处理工作条例》对函适用范围的规定是“适用于不相隶属机关之间商洽工作、询问和答复问题、请求批准和答复审批事项”，可以肯定用函行文必须符合不相隶属的行文关系。目前，“用函行文怎样才能符合不相隶属的行文关系”的问题，再一次摆在我们的面前。实践证明：把握行文关系，遵循行文规则，是实现公文规范化的基础，是函规范行文的基本保证，也是分清正误两种“函代请示”“函代通知”“函代批复”、避免和纠正理论错讹的根本前提。

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一、分清公文实践中的正误两种行文

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公文实践中，上下级机关询问事宜或因“较小事宜”行文时存在着正误两种“函代请示”“函代通知”“函代批复”。

（一）正误两种“函代请示”。“函代请示”是下级机关对上级机关的一种主动行文。用公文著作中经常作为“范例”的典型实例说明：

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【例1】湖北省人民政府就国徽悬挂问题给国务院的函

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这是错误的“函代请示”，因为国务院和省人民政府是有隶属关系的上下级机关。它反映了新中国成立后公文不规范时期的特点。用现行公文处理法规衡量，正确的行文应是《湖北省人民政府关于询问国徽悬挂问题的函》（主送国务院办公厅）。实际上，当时此问询函也确实是由国务院办公厅用函回复的。

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（二）正误两种“函代通知”。“函代通知”是上级机关对下级机关的一种主动行文。用公文著作中经常作为“范例”的典型实例说明：

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【例2】外贸部关于选择出国人员的函（外办函[19XX]X号）

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此件主送XX省外贸局，行文和受文双方是有业务指导关系的上下级机关，可谓是错误的较小事宜的“函代通知”。正确的行文应是《外贸部办公厅关于选择出国人员的函》。

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【例3】XX省科学技术委员会关于询问贯彻全省科学技术工作会议情况的函（X科办[19XX]X号）

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此件主送各地、市科委，行文和受方双方是有业务指导关系的上下级机关，可谓是错误的询问事宜的“函代通知”。正确的行文应是《XX省科学技术委员会办公室关于询问贯彻全省科学技术工作会议情况的函》。

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正确的“函代通知”的实例，如《XX市人民政府办公厅关于纠正进山补助费的函》（主送市冶金局），行文和受文双方是平等级别的不相隶属机关，故此种行文是正确的。倘若由市人民政府行文，则是错误的。

（三）正误两种“函代批复”。“函代批复”是上级机关针对下级机关的函或请示而作出的一种被动行文。用公文著作中经常作为“范例”的典型实例说明：

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【例4】国家工商行政管理总局关于停止办学习班审查案件的复函

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此件主送XX省工商行政管理局可谓是错误的“函代批复”。用函正确行文，应将发文机关改成“国家工商行政管理总局办公厅”。

另一类“函代批复”是上级机关授权办公部门或业务主管部门用函答复下级机关的请示（也称作“函复请示”）。此种行文，虽然不符合对应文种的行文规范，但符合不相隶属的行文关系，已得到公文界的普通认可，属于对应文种行文规范中的一种特殊行文，故可视作正确的“函代批复”。

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上级机关办公部门或业务主管部门经机关授权，行文答复下级机关的请示事项，应使用函（复函），而不应当用批复。否则，违反行文关系，也就违反行文规则。国家级机关错用批复的典型例子是民政部以前的行文，在许多公文著作中都有民政部用批复行文答复省人民政府请示一类的“范文”。如《关于山东省撤销肥城县设立肥城市的批复》（民行批[1992]83号）、《关于XX省将XX市更名为XX市问题的批复》（民行批[1992]103号）等。从行文关系来说，这不符合公文规范化要求。规范的行文应是民政部用函答复（在正文中表明“经国务院批准”字样），从而使之成为正确的“函代批复”。

二、分清理论研究中的正误两种观点

符合行文关系还是违反行文关系，是检验正误两种“函代请示”“函代通知”“函代批复”的唯一标准。然而，在理论研究中却一直局限于上下级机关可否用函行文的表象问题。

笔者始终认为：函适用于不相隶属机关之间，隶属机关之间不能用函行文，不仅符合公文处理法规的规定，在理论上于法有据，而且在实践中切实可行，一般不存在上下级机关必须用函直接行文的情况；即便询问事宜或因“较小事宜”而使用函时，也完全可以按符合不相隶属的行文关系的方式行文。

在公文写作实践中，用函行文须把握好两点：一是应当主送上级机关办公部门或业务主管部门的，不主送上级机关；二是适合办公部门或业务主管部门行文的，不以领导机关的名义行文。这样做，既可以有效地解决函在代行请示、通知和批复之责时所引发的问题，又可以充分发挥办公部门和业务主管部门的作用而减少领导机关的行文。上级机关用函向下级机关直接行文询问，下级机关也用函（复函）向上级机关行文答复，同公文处理法规严重抵触。

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根据公文内容（询问或答复事宜），上级机关和下级机关用函行文未尝不可，但“函代请示”“函代通知”和“函代批复”必须符合行文关系，不违反行文规则。一般来讲，上级机关可责成办公部门用函向下级机关询问事宜，也可责成办公部门用函答复下级机关的询问；下级机关可用函向上级机关办公部门或业务主管部门询问事宜，也可用函答复上级机关办公部门或业务主管部门的询问。当然，上级机关也可根据公文内容（询问的情况重要程度等）用通知行文，要求下级机关上报，下级机关可用报告回复上级机关。以前面的【例3】为例，则可以《XX省科学技术委员会关于上报贯彻全省科学技术工作会议情况的通知》为题行文。

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在公文界，“特殊情况下对函灵活变通处理”的观点和主张一直盛行，误导着越来越多的读者。“灵活变通处理”的实质是“上下级机关可以直接用函行文，函既可平行也可上行、下行”。姑且不说大量的观点雷同的公文著作，仅以《老秘网》2011年10月11日发表的《老秘答如何正确使用“函”这个文路》一文为例：

在党政公文主要文种中，“函”是唯一的一个平行文。按照党和国家行政机关两大公文法规的规定，“函”是相互商洽工作，询问和答复问题，向无隶属关系的有关主管部门请求批准时使用的文种。虽然它也可用于平行或上报与下发，但其本质是中性行文。

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“函”虽然是平行文，但在一些特殊情况下（如上级向下级询问工作情况或某一具体事情，下级向上级机关及主管部门询问有关方针、政策、规定和工作中遇到界限不明确的问题等）也应用于上下级组织之间……公文处理工作的实际是纷繁复杂的，不可死抠一些法规条文去机械地加以理解。

我们设想，假若不允许“函代请示”“函代通知”这种形式出现，那么下级用什么文种向上级咨询常规性的事宜，难道要用只有请求批准与指示的文种“请示”吗？假若不允许“函代通知”的使用，那上级答复下级的询问要用具有指挥功能的“通知”吗？我们不能也没有必要“超前”于党的机关公文《条例》和“超越”行政机关公文工作的大量实际去轻易否定它，也就是说我们不能把这种“代用”与“实质”相提并论，导致不应有的混乱。

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以上论述，在笔者看来，错讹是彰明较著的。大致可概括以下几点：一是违反逻辑，表现出逻辑思维的混乱；二是违反现行规定，表现出依法行文意识的淡薄；三是违反切实可行的行文规范，表现出公文写作实践经验的缺乏。用“特殊”“灵活”“变通”等词来阐释函的性质和使用规则，是既违反公文处理法规的规定又违反切实可行的行文规范的一种严重错讹，必须彻底纠正。

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三、分清两种行文和两种观点的意义

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在党政公文主要文种中，“函”是唯一的一个平行文。