解读财政部力推的“PPP融资模式”

　　　　据媒体报道，为化解庞大的地方债务和解决新型城镇化的融资问题，在2013年年底结束的全国财政工作会议上，专门套开了一个研讨PPP模式的会议。在2013年9月，媒体也曾报道，财政部长楼继伟表示，在公共部门财政困难的情况下，应通过PPP等方式积极调动私人资本参与基础设施发展。这意味着，无论是在未来基础设施的投资中，还是在化解地方政府的存量负债中，PPP都有可能会成为一种重要方式。
　　　　PPP模式是Public-Private-Partnership的字母缩写，通常被称为“公共私营合作制”。目前展开的讨论主要是狭义PPP模式，强调公私部门全过程合作，政府和社会资本组成的项目公司，针对特定项目或资产，与政府签订特许经营合同，并由项目公司负责项目设计、融资、建设、运营，等到特许经营期满后，项目公司终结并将项目移交给政府。
　　　　通过PPP模式，可将一部分政府性债务剥离出去，也减轻政府债务压力，从以往单一年度的“预算收支管理”，逐步转向强化中长期财政规划和“资产负债管理”。在美国次贷危机中，当时的美国财政部长盖特纳就曾在2009年3月提出了一个利用PPP机制来清除金融机构资产负债表中有毒资产的方案。利用这种机制，美国财政部不仅节约了财政的救助成本，而且解决了不具流动性的资产如何进行市场估值的问题。
　　　　同时，未来新型城镇化建设中基础设施建设的需求会更大，如果用以前的方式去做，建设速度、可持续性以及已有基础设施建设的运营、维护等方面都面临挑战。推出PPP模式后，将政府的一部分支出责任通过“特许经营权”方式转移给市场主体社会企业，从而提高项目运营效率。并且PPP模式通过建立政府与企业市场主体的“利益捆绑”机制，有效平衡短期和长期收益，让企业“有钱可赚、有利可图”，从而使民间资本进入成为可能。
　　　　PPP模式词汇似乎是新的，但其实在我国其实早已应用。例如，上海沪芦高速公路项目，北京地铁4号项目、天津地铁6号线、广州西朗污水处理系统工程项目等都是采用PPP模式进行建造。国家体育场（俗称“鸟巢”）项目采用的也是PPP的融资模式。其项目实际投资由北京市政府和中信联合体公司按51%：49%的比例提供资金支持，融资方式包括股权融资与债务融资两种。联合体公司包括了中信集团、北京城建集团、美国金州控股集团等多家企业。联合体中，中信的出资比例是65%（牵头方），城建占30%，美国金州占5%。根据合同协议，中信集团联合体与北京市国资公司共同组建项目公司，作为国家体育场的项目法人，负责国家体育场的设计、融投资、建设、运营及移交。项目公司获得2008年奥运会后30年的国家体育场经营权。
　　　　在十八届三中全会中，也多处进一步打开了未来运用PPP的广阔空间。《决定》指出：在自然垄断行业，“实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革，根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务，推进公共资源配置市场化”；在支持非公有制经济发展方面，要“制定非公有制企业进入特许经营领域具体办法”；在健全城乡一体化发展机制方面，“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”。这些领域都属于PPP可能参与的范围。不过，政府未来是否有可能将部分政府债务通过PPP模式以“盖特纳方案”的类似方式进行处置，还尚未清楚。
　　　　未来PPP模式将会如何推广？财政部长楼继伟指出，推广PPP将是一个循序渐进的过程，不能“一哄而上”。财政部将着手研究三方面的具体操作问题，包括研究明确“建设什么”的问题，尽快梳理建立PPP项目库；研究明确“如何管理”的问题，建立健全循序渐进的PPP模式法律体系；研究明确“怎样支持”的问题，营造良好的PPP模式运作环境。对于适合PPP模式的项目，也有较高要求，只有规模比较大、需求比较稳定、长期合同关系比较清楚的项目才适合采用政府和社会资本合作模式，如供水、供电、通信、建桥修路、垃圾处理、上下水以及园区建设等基础设施建设，以后还有医院、养老等也不排除引入PPP模式。
目前，一些地方积极性很高，已经按照财政部的要求，着手开展相关工作，如浙江省今年拟推进试点PPP模式。对于地方可能出现的急于推进PPP模式的心理，安邦（ANBOUND）智库提醒，PPP模式同样具有风险，如果管理不好，不量力而行，或者不能形成竞争性市场，最终的成本也需要由政府承担。2011年葡萄牙财政危机的诱因，就是其政府在国际金融危机爆发后滥用PPP模式，产生了巨大的财政风险。因此建议地方政府，通过成立担保基金等有限责任实体或结合财力状况作出预算硬约束，以防止项目风险最终转变为财政风险。