资格考试报考条件审查问题浅析和对策探讨

资格考试，俗称“职称考试或者职业资格考试”，根据考试种类可分为执业资格考试、职业水平考试、专业技术人员资格考试、计算机应用能力考试、职称外语等级统一考试，根据考试性质可分为全国性考试和省（区）级考试。我国职称考试制度始建于1990年，大部分资格考试都设置了报考条件门槛。目前，浙江省资格考试共有63类，其中59类资格考试设置了报考条件。考生必须通过报考条件审查才能参加考试。2013年，舟山市人事考试办公室共承担了32类资格考试的报考条件审查工作，全市共审查通过4060名考生,比去年增加10.3%。本文结合舟山市资格考试报考条件审查实践，按照“谁审查、审查谁、怎么审查”归类和梳理，对审查中出现的一些问题进行总结，并提出相关对策以供探讨。

一、报考条件审查政策与现状

（一）审查形式

资格考试不同于公务员录用考试和事业单位公开招聘考试，它只设置了一个报考条件现场审查环节，属于实质性审查。浙江省实行考前审查，考生在网上报名成功后，需提供相关材料和证明，现场提交审查主体部门进行审查，在审查通过后才具备缴费资格。在审查过程中，实行统一审查时间、统一资格条件、统一工作程序、统一工作监督等“四个统一”。审查方式一般为现场审查，可以由应试人员自行送审，也可以由单位集中代理送审。审查地点一般按属地原则进行划分。

（二）审查主体

依据资格考试实施办法来划分，审查主体包括人力社保部门、行业主管部门和行业协会。各类资格考试实施办法对人力社保部门与其他部门的职责进行了初步分工,其中部分考试实施办法只是原则性地规定“报考条件审查工作一般由人力社保部门会同业务主管部门共同进行”，未完全明确报考条件审查主体。根据统计，现有59项资格考试中2项明确由人社部门审查、27项明确由行业主管部门审查、30项未明确审查单位。

目前，在实际操作中，大部分的资格考试报考条件审查工作一般由市级考试实施机构（人事考试办公室）、县（区）人力社保局专技科分级承担。

（三）审查对象

资格考试审查对象为各类考试应试人员，依据考试管理模式可划分为新考生和老考生，依据居住地可划分为内地居民考生和港澳台居民考生。

对于设有报考条件的非滚动管理模式考试，所有应试人员都为新考生，均应进行报考条件审查。对于设有报考条件的滚动管理模式考试，应试人员有新考生、老考生之分，对于新考生一般均需进行报考条件审查；对于老考生，一般简化了审查程序甚至无需审查。

部分资格考试已对香港、澳门、台湾居民开放。根据《关于做好香港、澳门居民参加内地统一举行的专业技术人员资格考试有关问题的通知》（国人部发（2005）9号）规定，已开放符合条件的香港、澳门居民参加经济等37项专业技术人员资格考试。根据《关于向台湾居民开放部分专业技术人员资格考试有关问题的通知》（国人部发（2007）78号）、《关于再向台湾居民开放部分专业技术人员资格开始有关问题的通知》（人社部发（2009）54号）、《关于继续向台湾居民开放部分专业技术人员资格考试有关问题的通知》(人社部发（2013）47号)等文件规定，已开放符合条件的台湾居民参加经济等36项专业技术人员资格考试。资格考试尚未对外国籍居民开放。

（四）审查内容、方式及标准

报考条件审查内容根据各类考试实施办法设立，主要包括“专业工作年限、学历、所学专业、相关任职资格、是否停考”等要素。根据审查对象划分，可分为一般报考条件、免试部分科目条件两种。一般报考条件针对一般应试人员设立，免试部分科目条件主要针对已经取得一定职称的中、高级专业人才设立。对于港澳台居民，其提交的学历学位证书必须经中华人民共和国教育行政主管部门认证认可。对于台湾居民，还需要额外提交《台湾居民来往大陆通行证》。



二、审查实务操作中存在的问题和难点

（一）审查主体非法定，职责分工未明确

资格考试实施办法中一些条文为原则性的、不甚明确的规定，尤其是关于审查主体的划分不明确，给实际审查工作带来了诸多不便。在审查实际操作中，业务主管部门的参与积极性不高，形成了报考条件审查工作全部由人力社保部门承担的现状。这种审查过程存在如下问题：一是审查主体依据不明，缺少法律法规支持，存在法律风险；二是审查的深度不够、存在专业认定难的问题；三是报考条件审查和证书注册分离，造成后续证书注册难的问题；四是职责分工不明确，往往造成政出多门、审查标准不统一等问题，不利于政府威信树立，不利于服务考生。

原省人事厅曾下发《于全省专业技术（职业）资格考试考务费收缴和报考条件审查工作有关事项的通知》（浙人考〔2007〕326号），文件中提到“......为进一步规范各类资格考试报考条件的审查行为，严格资格考试报名条件，今后各市资格考试报考条件审查工作，按属地管理原则由设区的市和义乌市人事局（人事劳动社会保障局）会同当地相关考试业务主管部门负责。”根据该文件要求，人力社保部门揽下了所有考试的报考条件审查工作，与考试实施办法不符，指导意义不大。

（二）专业设置未细化，审查标准难统一

报考条件里规定的报考专业类别较粗，例如全国一、二级建造师考试专业要求为工程类和工程经济类，并设计了《专业对照表》，列举了一些可以报考的专业，但是《专业对照表》没有完全参照国家教育部制定的大学专业目录设计，只是从资格考试需求来简单划定专业，有些属于工程类和工程经济类的专业并没有列入，有些虽然列入，但是名称不完全一致。此外，《专业对照表》没有及时更新，许多高校新开设的专业没有列入。由于没有统一、规范、科学的《专业对照表》，工作人员只能凭经验和感觉来进行资格审查，导致同一个专业在不同的地市，因审查人员不同，会有不同的资格审查结果。这样必然会引起考生的质疑，损害考试的公信力。

   （三）学历证书鱼龙混杂、真假难辨

资格考试对于学历限制较宽松，无“全日制”文凭限制要求。具有国家承认的学历（包括自考、函授、党校学历）符合招考条件的，都可参加考试，这给证书造假提供了方便。在审查过程中，对于真假学历证书很难识别，尤其是未进行电子注册的中专、高职类证书无法通过网络查询来进行证书验证，只能由审查人员凭经验判断。另外，第二学位与双专业学位如何区分也存在争议。

   （四）专业工作年限证明真实性难保证

资格考试工作年限采取的是累积制计算方法，全日制在校学习、实习时间不能作为专业工作年限。专业工作年限证明均由工作单位自行开具，对于其真实性难以保证。尤其是一些小规模私营企业和急需相应资质证书的单位，随意开具工作年限证明，甚至纵容和鼓励员工造假。还有一些考生实际工作单位并不属于考试所要求的相关行业，就选择符合报考条件的相关单位临时挂靠，通过这种变通的办法获取报考资格。



三、报考条件审查优化措施

（一）明确审查主体，依法依规分清职责

报考条件审查属于具体行政行为，审查主体应依据相关法律法规规定设立。因此，根据建设法治政府的现实需求，急需改变由人力社保部门全力承担报考条件审查的现状。对于考试实施办法中已明确由相关单位和行业主管部门审查的，应尽早移交，至少需取得相关业务主管部门的支持，派驻人员到审查窗口协同开展报考条件审查工作。对于未明确的，省厅应及时明确审查主体，要求相关业务主管部门接管具体审查工作，人力社保部门应退出具体审查工作，承担监督管理职责。

（二）优化审查过程，深化审查内容

1.改变审查时点，由考前审查变为考后审查。目前，浙江、江苏、上海等省市采取的是考前审查。其优点是考前把关，筛选掉不符考生，体现考试严肃性；但是缺点也很明显，审查对象人数多，费时费力，审查难于细化，有些考生浑水摸鱼、蒙混过关。而广东、安徽、深圳等省地采取的是考后审查。其优点是审查人数少，针对性强，方便省事；缺点是考试合格但考后审查不符的考生怨言大，审查部门可能会承受一些压力。

在这点上，舟山作为国家级新区，从人才开发培养的现实需求、鼓励考生报考和节省考生时间等方面出发，可以向省厅申请允许先行先试。

2.改变新老考生的划分方式。目前，在新、老考生的划分上也不甚合理，非滚动考试的老考生需年年参加报考条件审查，造成了审查重复。为解决此类问题，可按应试人员在报名系统里是否有档案号来划分新、老考生，有档案号的应试人员即意味着该考生曾经报考过该项考试且审查已通过，属于老考生，可以调档查阅，应该简化审查程序甚至无需审查。无档案号的应试人员即意味着未曾审查通过，属于新考生，需要严格进行报考条件审查。

3.出台审查条件细则，加强审查指导性。 对专业名称、学历证书真假识别、工作年限证明真实性等方面存在的问题和难点，可以组织人力社保部门和业务主管部门的专家一起研究、商定，对照相关规定制定实务操作细则。对专业名称问题，建议对照高校设置的专业，出台每类资格考试的专业指导目录，以匹配所必需的专业，使专业审查统一标准，不出现偏差。对于学历真实性问题，建议第一学历、第二学历证书均需提供，以此溯往查证。对于工作年限问题，建议特殊行业增加行业主管部门同意并盖章要求，以此保证真实性。对于是否停考问题，建议建立全省乃至全国统一的违纪人员信息库，以便审查时验实剔除。

（三）完善后续处理机制，提供法律救济渠道

1.报考条件审查要落实责任制。审查要做到谁审查、谁负责，谁出问题、谁承担责任。各市、县(区)人力社保部门和考试机构要按照管理权限，对本地区资格报考人员的情况进行抽查，对不符合报考条件的人员，要立即取消考试资格。对提供虚假证明或以其他不正当手段获取考试资格的人员和不严格按照报名条件或以不正当手段协助他人取得考试资格的人员，必须按《专业技术人员资格考试违纪违规行为处理规定》（部令第12号）进行严肃处理。

2.保障考生权利并提供救济渠道。由于报考资格审查直接涉及考生能否参加考试，或能否申报更高职称等切身利益。审查人员必须严格把握审查环节，厘清审查对象、审查内容以及审查标准。还应设计必要的法律救济渠道，保障对资格审查结果有异议的考生有申诉和控告的权利。