行政公文“意见”适用范围界定

行政公文“意见”适用范围界定

作者：张志强     来源：应用写作杂志社

（《应用写作》2005年第12期）

　　“意见”（“适用于对重要问题提出见解和处理办法”）被列为正式的国家行政机关公文，自国务院《国家行政机关公文处理办法》的颁布（２００１年１月１日起施行）始。但是，作为一个全新的行政公文，关于“意见”文种的适用问题，国务院办公厅只是在《关于实施＜国家行政机关公文处理办法＞涉及的几个具体问题的处理意见》中有所论及，作为法规性文件难免语焉不详。因此，从行政公文的角度看，“意见”的写作既缺乏历史的传承，又缺乏现实的借鉴。据笔者搜集的资料来看，关于新增文种“意见”适用范围的论述一直存在着不足和欠缺，更有论者在“意见”文种的确立渊源、文种功用的理解和表述上既不全面又有不妥之处。本文试图依据行政机关公文的历史沿革，分析“意见”文种的渊源及其适用范围，并对有关论述进行商榷。

　　一、“意见”文种的渊源

　　笔者认为，“意见”作为一个崭新的国家行政机关公文文种，我们只有正确把握它的渊源和它被确立为国家行政机关公文文种的初衷，才能正确把握这个文种的内涵及其使用。因而，对于“意见”文种的出台和适用范围，有必要进行深入的分析。

　　有论者对“意见”文种的渊源问题，认为主要有两个方面。首先，认为“意见”原本是“规章制度”的一种，其写作与规章制度有“共通之处”；其次，认为“意见”是替代“指示”的文种，“意见”与１９９３年国务院办公厅修订、于１９９４年１月１日起施行的《国家行政机关公文处理办法》（以下简称旧《办法》）中“报告”的某些功能有关，“意见”与“函”也有共通之处。但笔者认为，“意见”根本不是“规章制度”的一种，“意见”文种确立的初衷也并非只是替代“指示”、承担“报告”的功能等，上述关于“意见”渊源的概括不够准确、全面。

　　“意见”并非规章制度的一种。首先，《中华人民共和国立法法》和国务院公布的《规章制定程序条例》对规章及其制发进行了相应的规定。规章包括部门规章和地方规章两种。部门规章由国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构在本部门权限范围内因执行法律或国务院的行政法规、决定、命令的事项而制定。如卫生部部长吴仪第３６号令颁布《医疗卫生机构医疗废物管理办法》，国家广播电视总局局长徐光春第１９号令颁布《中外合作摄制电影片管理规定》。地方政府规章则是由省、自治区、直辖市和较大的市（指省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和经国务院批准的副省级城市）的人民政府因本行政区域的具体行政管理事项或为执行法律、行政法规、地方性法规的需要而制定。如吉林省省长洪虎第１４９号令颁布《吉林省著名商标认定和保护办法》，天津市市长戴相龙第５号市长令颁布《天津市城市建设档案管理规定》。规章的名称一般称“规定”、“办法”，但不得称“条例”。由此可见，“意见”根本就不是所谓的规章制度。

　　“意见”作为正式的行政公文的确是全新的，但是，“意见”作为非法定行政公文，却是早已存在。其使用情况主要有三：第一，属于“计划”的一种，在所有的党政机关、社会团体、企事业单位中均有使用。这种“意见”既可以作为内部文件在单位内部制订施行，如《关于２０００～２００１学年度第一学期教学检查的实施意见》，在２０００年底之前，也可以作为外发的行政公文的附件，下发给下级机关执行；第二，作为一般的事务文书，起到批评、鉴定、指导、评估等作用，如《关于南海市创建国家卫生城市工作考核鉴定意见》；第三，在其他机关中使用，如《中国共产党机关公文处理条例》和《人大机关公文处理办法》中都有“意见”。

　　笔者认为，“意见”文种的出台，是政治文明发展的需要，是行政公文自身发展的需要，是综合借鉴其他国家机关公文的结果。

　　首先，“意见”文种适应了行政机关，特别是上下级机关之间的民主发展与政治和谐的需要。作为国家行政机关，当然需要借助庄重、严谨、规范、刚性、强制性、权威性、程式化、不容侵犯的行政公文来保证其政令的畅通和行政意图的实现。但是，随着社会政治文明程度的提高，不少理论家与行政官员认识到，森严的等级规范难以构建和谐高效的政府和社会。在保证上级机关的相对权威下，各级政府及其机关应该通力合作，加强信任，充分调动各级（特别是下级）行政机关的积极性与创造性。可以说，“意见”正是这种背景下的产物。《国家行政机关公文处理办法》规定，“意见”适用于“对重要问题提出见解和处理办法”；国务院办公厅《关于实施＜国家行政机关公文处理办法＞涉及的几个具体问题的处理意见》则进一步明确了“对重要问题提出见解和处理办法”可以上级对下级、下级对上级、平级对平级提出。这样，“意见”文种改变了之前的简单的上对下的单维指挥模式，增强了各级各类机关之间的协作与互动性，具有其他文种所不具备的特殊的政治文明意义。

　　其次，“意见”填补了旧《办法》的不足，使各行政公文文种的界线更加清晰，是行政机关公文文种自身发展的需要。第一，“意见”文种的设立使公文处理进一步走向简化、确切和便利。我们知道，公文的行文依据是“隶属关系和职权范围”，各级机关在隶属关系内依职权范围行文。在旧《办法》中，平级机关或不相隶属机关之间只能商洽询问工作、请批事项或答复，往往是针对解决具体问题而制发，彼此之间不能提出意见和建议，这样，即使是公务关联单位，也不便“多管闲事”。“意见”文种的设立填补了旧《办法》的空白，使得平级机关和不相隶属机关间“对重要问题提出见解和处理办法”名正言顺，从而使行政机关能够更好地拓展思路、集思广益，促进工作。第二，“意见”文种彻底解决了“报告”和“请示”文种的历史纠纷，划清了这两个文种适用范围的界线。历史上，“报告”和“请示”两个文种曾经不分，请示问题可用“报告”，“报告”中夹带请示事项。直至２０００年年底前，“报告”和“请示”仍未彻底区分。“提出意见或者建议”的“报告”往往请求上级机关批转执行，仍然具有“请示”的性质，学术界对此多有诟病，实践中也出现了在不同地区处理请求批转的公文时，有的用“请示”有的用“报告”的局面。这既不严肃，又影响了公文处理的秩序和效率。如今，“意见”承担了提出意见或建议的功能，使得报告成为纯粹的呈阅性公文，也使得“请示”的用途更加单纯。请示事项一般只涉及本单位而不再涉及其他部门（涉及其他部门的请批事项用“意见”）。从实践上看，以广东省人民政府老秘网自２００１年以来公示的批转性通知看，没有一份是批转下级机关“请示”的通知。第三，“意见”与被取消文种“指示”的关系。有论者认为“指示”与“意见”的适用范围有“共通之处”，“‘意见’的用途包含了原有的‘指示’的用途”，“意见”是替代“指示”的文种。这种理解是不妥的。考察旧《办法》，“指示”适用于“对下级机关布置工作，阐明工作活动的指导原则”。实际上，其“布置工作”的功能完全可以依工作的性质由“命令”、“决定”、“通知”等下行文承担，而其“阐明工作的指导原则”也往往可以由“决定”等文种承担。因此，笔者认为，建国以来一直都保留的“指示”文种之所以被取消，其主要原因是文种适用范围的交*而导致的使用频率过低，而不是因为有别的文种去取代它。“指示”的取消应该是基于简化公文，克服文牍主义的考虑。“意见”是“对重要问题提出见解和处理办法”，着重的是其参考性和建议性，并不是直接地“布置工作”。

　　再次，“意见”文种的增加，借鉴了党的机关公文文种，这一方面更加符合公文使用的客观实际，另一方面也与党的机关同一类型公文文种趋向统一，方便了党政机关的联合行文。

　　二、“意见”文种的适用范围

　　结合上面的论述，笔者认为，“意见”适用范围广泛，行文方向多样，是一个极富生命力的文种，必将成为行政公文中使用频率相对较高的文种之一。笔者试图依据《国家行政机关公文处理办法》和国务院办公厅《关于实施＜国家行政机关公文处理办法＞涉及的几个具体问题的处理意见》，对不同行文方向“意见”的适用范围作出具体阐释，并兼与其他文种作比较分析。

　　（一）作为上行文的“意见”

　　“意见”作为上行文，是下级机关就工作中的重要问题提出见解和处理办法，并向上级机关行文，其文件制发按请示性公文的程序和要求办理。由此可见，“意见”是一种带有请示特征但又与“请示”有区别的公文。根据《国家行政机关公文处理办法》，请示“适用于向上级机关请求指示、批准”。笔者认为，意见与请示的适用范围不能混淆，其区别可以从以下三个方面去认识：其一，从行文动机看，“请示”是下级机关针对本机关遇到的无权或无力但又必须做的工作而向上级机关请求指示或批准，基本上是被动行文；而“意见”作为上行文，重点在于对工作中的重要问题或是涉及其他部门职权范围内的事项提出见解和处理办法，不一定是在遇到工作困境时行文，多数情况下是下级机关主动向上级机关行文。其二，从行文的目的看，“意见”是提出见解和处理办法，为上级机关献计献策，供上级机关参考；而“请示”不是给上级机关提供参考意见，其行文目的是说服上级机关批准本机关的某些请示事项，或说明原因与情况以使上级机关指示活动的原则方法。其三，从行文内容结构看，“请示”文种是充分说明请示缘由在前，提出请求事项在后，是典型的因果式结构。“意见”则多以总分结构为主，分条列项、述议结合地阐明自己对重要问题的看法与建议。

　　笔者认为，作为上行的“意见”应该分为两种情况：一是呈报的意见，一是呈转的意见。呈报的“意见”，重点在于就工作中重要问题提出自己的见解和处理办法，供上级机关决策参考。呈转的“意见”，主要适用于当下级机关的工作或拟采取的行政措施超出了本机关的职权范围，或在实施时需要其他机关给予协助支持时，主办部门为开展、推动工作而提出见解和处理办法，并报请上级机关批准转发。在报请前，主办部门应事先与其他有关部门协商取得一致意见后行文，若不能取得一致时，主办部门应列明各方理据，提出建设性意见，并与有关部门会签后才能报请上级机关。上级机关接到这种意见以后，应当像对待请示一样，及时作出处理或给予答复，上级机关一旦同意和转发，该意见便代表着上级机关的行政意图，在更大范围产生效力。

　　（二）作为下行文的“意见”

　　作为下行文，上级机关的“见解和处理办法”，如同其他的下行文一样，对下级机关具有规范作用和行政约束力。这一点上，“意见”同“命令”、“决定”和“通知”等下行文具有相同的特点。不过，“命令”往往是宣布实行重大的强制性行政措施，其强制力和行文规格最高，一般极少使用；“决定”是针对重要事项和重大行动作出安排，涉及问题往往带有方针政策性；指挥性“通知”则是传达要求下级机关办理、执行或周知的事项。以上三个文种区别于“意见”的特点就是它们是以上级机关的权威和职权范围，对下级机关的工作做出直接的布置和安排，是要求下级机关“做什么”或“必须做什么”，而“意见”则体现了上级机关的商榷、探索的态度，往往是对重要问题表明态度、提出见解和参考的处理办法，是对下级机关“可以做什么”和“不可以做什么”作出说明。所以说，“意见”文种体现了原则性和灵活性、规定性和变通性的统一，为下级机关留下了更多的自由度和创造空间。

　　因此，笔者认为，下行“意见”的功能，应以指导为主。“意见”不是强制性地具体地布置安排工作，而是参考性地提出工作的目标任务、原则和措施方法。下级机关一般应根据上级机关“意见”的精神、原则参照执行。如《广东省人民政府关于加快我省服务业发展和改革的意见》（粤府〔２００５〕１号），就是从发展服务业的重大意义、指导思想、奋斗目标和主要任务、服务业现代化、体制改革和营造环境等六个方面阐述了广东省人民政府加快该省服务业发展的指导性意见。这个意见从宏观的角度高度概括，既没有针对某一地区，也没有针对某一行业，提出的方法措施比较抽象，体现了“意见”指导性的特点。

　　（三）作为平行文的“意见”

　　作为平行文的“意见”，它既不像下行文那样带有强制性和指挥性，也不像“函”那样商请、询问、请批或答复事项，它的用途主要是提出意见供对方参考，参考性比较明显。作为平行文的“意见”，为平级机关和不相隶属机关之间的协作交流提供了一条新的途径。