公共政策制定和执行过程中信息的收集和使用

        公共政策从形成、确定、执行到评估、修正、终结是一个不断运动的过程，每一个环节都需要掌握足够的信息和对这些信息进行科学的分析。这是制定出一个高质量公共政策的前提和保证。按照信息在公共政策形成过程中起作用的不同，本文把所需要的信息划分为三类：动态信息、决策信息和政策执行（修正）信息。动态信息是社会面上的信息，可以让政策制定者了解经济社会发展的方方面面，掌握整个社会发展的动态以及国际的发展情况，所有这些信息就构成了确认公共政策问题的源泉。没有这些信息的存在和掌握，政策制定者就无法了解社会的发展、经济的走势以及国际社会发展的情况。决策信息是指在动态信息基础上确定政策问题后，对事物本身进行深入挖掘和研究获取的具有专门指向性和一定深度的信息。它是通过对确定的政策问题进行细致的研究，分析问题产生的深层次原因或未来的发展趋势，而对当前存在问题或为顺应发展提出的合理合法的政策方案。相比动态信息，这类信息重在整理、研究，需要付出更大的成本，因为这需要智力、时间和精力的综合付出，是倍加的简单劳动。政策执行（修正）信息是指政策执行过程中，由于不可预知的因素的影响，使已经开始执行的政策难以继续深入下去，这就要求政策制定者研究政策执行过程中的影响因素，进行细致的分析，找出解决办法。这类信息的收集和使用，可以帮助政策制定者作出进一步的决策，是修正现有政策、完善政策执行责任制，还是终止政策。这类信息可以是对政策执行进行的跟踪研究，也可以是根据政策执行的程度进行的优化研究，以确保政策能够发挥更大的效用，取得最大的社会效益。对公共政策形成和执行过程中所需要的信息进行上述三种分类，就是通过这种分类来研究信息收集和使用的规律，以便用最小的成本获取最有用的信息，制定出最符合实际、最能推动社会经济发展的政策并得到切实的贯彻。

        作为社会面上的动态信息，主要是指反映基层社情民意，反映其他国家的发展变化以及对外交往等需要政策制定者了解的东西。它的最重要的一条评判标准就是要求收集的信息对政策的制定者具有较高参考价值，且不能有漏瞒重大事件的情况。这类信息的特点就是浮在社会的表面，点多量大。要搜集这类信息，给政策制定者创造良好的条件，就应该遵循“服务对象明确化，搜集材料广泛化，研究筛选重点化”。服务对象明确化，是指信息工作者要明白是为谁服务，为哪一级领导服务。当前我国信息搜集的体系，主要是官方的系统，有块块设立的信息部门，也有条条形成的信息渠道。他们普遍承担着为上级机关服务，为本级机关服务，为其他方面服务的多重职能，任务偏重，信息重复搜集的现象也普遍存在，造成成本和收益不成比例。强调服务目的的明确化，就是要形成一种适当的信息搜集渠道，减少信息重复搜集造成的浪费。搜集材料广泛化，就是说信息搜集部门要全方位地搜集材料，不管是国内的，还是国外的，不管是政治、经济方面的，还是科教、国防、外交方面的，包括各个领域，方方面面，首先数量上就应该保证政策制定者对信息的需求。研究筛选重点化，就是指信息部门搜集到信息后，要对信息进行初步的筛选，截留不重要的、意义不大的，选取适用对路的信息上报，供政策制定者参考。做到这一点，信息工作者一要了解需求、适应需求。信息工作者要根据服务的目的，善于从上级文件和会议精神上了解对信息的需求，善于从上下级的结合上判断对信息的需求。二要区分对象，决定取舍。一条信息对不同对象具有不同的使用价值，所以在明确服务对象的基础上，信息工作者要对每一条信息进行分析、判断和分流，筛选出适合服务对象需要的信息。三是深入加工，使其增值。许多有用的信息往往隐含在大量的信息之中，信息工作者就要从大量的信息中，从每一条信息的每一个方面，去发现、挖掘对服务对象有用的东西，把它们聚合起来，成为对政策制定者适用的信息，便于确定政策的问题。

       决策信息给政策制定者提供的是一种具有一定深度的信息，它是有一定专业知识的人对政策问题进行的深入分析。对这种信息要求就是“目标明确具体、研究深入透彻，方案切实可行”。目标明确具体，指的是信息工作者搜集信息前，要认真分析政策问题，领会制定政策的目的，即要明了是为了推动经济发展、社会进步，还是要解决某一问题，或者其他。对于单一政策问题来说，政策目标比较容易确定，而对于解决综合问题的，就要通过认真分析来确定政策的终极目标。研究深入透彻，是指在政策目标确定后，就要认真研究政策问题产生的原因，研究与之相对应的方方面面，然后进行综合分析，明了问题的实质，找寻问题解决的方案。方案切实可行，是指制定的政策方案要与实际结合，既能促使原有问题的解决，又能不产生新的问题。例如，今年中央作出的“退耕还林，退耕还草”的政策，目的是为了保护环境，促进可持续发展，政策初衷是好的，也能够为广大农牧民所理解，好的政策让人理解不难，难的是使政策如何得到真正的贯彻执行。这就需要考虑执行政策后，这些农牧民的生活出路问题，或者是不减少他们的现有收入。这就需要政策制定者在制定政策时要充分考虑各方面的利益。

      收集政策执行（修正）信息也是非常重要的，这主要是因为政策制定者在制定政策过程中存在着一些固有的缺陷，往往使制定的政策在执行中出现偏差，难以达到政策设计的初衷。一是信息获取的不完善。实际上，信息的不完善存在于公共政策设计、制定、执行、评估和反馈的各个阶段。这是因为在许多情况下，即使在政策设计还不完善的时候，许多信息还没有收集和得以确认的时候，就需要立即制定政策，并付诸执行。例如，我国实行的渐进式发展政策，刚开始就是典型的摸着石头过河，即使总设计师也无法设计出最终的结果。二是信息存在的不均衡。对于政策形成到执行的每一个阶段来说，信息的完善程度是不一样的。例如，为了兴建“三峡大坝”，从孙中山的治国方略、毛泽东的诗词，再到1997年开始兴建，经历了近一个世纪，经过了无数次论证，直到各方面的利益一致，全国人大认可，政策设计就比较完善。这是说每一个政策制定者收集信息的方法和经历不一样，对于信息的把握也不一样，这些都会影响到政策的设计。三是信息与知识在人之间配置的不对称。例如，对于中央制定的一项全国性政策，它所掌握的信息就会和地方上掌握的不一致，导致中央的政策在地方上执行还要制定相应的细则。四是在政策执行过程中，往往会出现一些新的情况，导致政策的执行偏离原先的设计。例如，改革时期“实行军转民”，一些军队也利用时机兴办实业，进入经营领域，这是政策允许的。但到了后来，随着经济的发展，其弊端就日益显现，于是中央在1998年开始推行军队不再经商的政策，改变了过去的做法。这些情况的存在，就要求我们一方面要完善动态信息和决策信息的收集渠道和方法，提高其使用的效率，另一方面就是要认真分析政策执行过程中出现的新问题、新情况，不断地修正政策，使其更合理，更有效。

      文章介绍了社会动态信息、决策信息和执行信息的范畴和搜集方法，针对的政务活动，但对从事写作的人而言，同样具有重要意义。因为无论哪一类文章，最终落脚点都要反映社会现象，设计社会现象，没有对社会信息全面把握，是不可能写好任何一类文章的。 （冯建国）